澳大利亚社会企业承接政府养老服务供给的经验与启示——基于社会企业c的案例分析-雷雨若.pdf

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1、2017.4111老龄化与养老问题研究新视野摘要 ：当前，我国正在探索利用市场机制优化政府养老服务职能，鼓励和引导各种社会力量承接政府剥离的养老服务供给职能。从养老服务供给侧着手，将社会企业作为承接政府养老服务供给的主力军，有助于缓解政府养老压力，满足多元化养老需求。研究发现，澳大利亚社会企业承接政府养老服务供给有着一套比较完善的运行机制。中国政府可以借鉴将扶植社会企业发展作为政府转移养老服务供给职能的主力军。具体做法包括从法律层面认同社会企业身份、出台鼓励社会企业参与养老服务的优惠政策、加大对社会企业的宣传、增强公众对社会企业参与养老服务的认知。关键词 ： 社会企业 ；养老服务 ；澳大利亚

2、；政府职能中图分类号 ： D63 文献标识码 ： A 文章编号 ： 1006-0138(2017)04-0111-05澳大利亚社会企业承接政府养老服务供给的经验与启示基于社会企业 C 的案例分析文雷雨若基金项目 ： 国家留学基金资助（留金发 20143026 号，201406440003）作者简介 ： 雷雨若，深圳大学城市治理研究院助理教授，深圳大学当代中国政治研究所研究人员，法学博士，深圳市，518060。一 问题的提出 ：老有所养如何更优进入新世纪以来，我国社会老龄化问题日益严峻。国家统计局 2016 年7 月 12 日发布的2015 年社会服务发展统计公报显示 ：2015 年底，中国60

3、岁及以上老年人口已经达到了2.22亿，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口为 14386 万人，占总人口的 10.5%。1老年人口的增多必定促使对养老服务需求的增大，然而，当前我国养老服务的整体供给严重不足。尽管老有所养是老年人依法享有的基本权利之一，政府有责任保障本国公民安享晚年，但仅凭政府一己之力供给养老服务，不仅会导致政府财政负担膨胀，社会福利服务效率低下，老年人的需求也无法满足，况且我国“未富先老”的现实形势严峻，养老必须寻求其他社会主体的支持与帮助。党的十八届三中全会提出了“激发社会组织活力”的重要任务。2015年民政部联合其他九部委发布关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施

4、意见，提出要降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业。2社会企业作为一种以向社会提供福利和服务的新型组织进入养老服务领域，承接政府养老外包服务，为解决政府养老服务供给不足提供了全新思路。澳大利亚万方数据2017.4112新视野老龄化与养老问题研究政府与社会企业合作供给养老服务有着 50 多年的历史，社会企业在与政府的合作中逐渐演变为提供社会养老服务的主力军。相对而言，当前我国政府与社会企业合作供给养老服务时间并不长，社会企业在养老服务领域发挥的作用非常有限。本文希望通过对澳大利亚政府与社会企业合作供给养老服务的运行机制和效果的研究，探索一条适合社会企业在我国发展以及社会企业参与养老服务供给的途

5、径，进而一定程度上缓解我国的养老服务供给压力。二 澳大利亚社会企业承接政府外包养老服务的运行机制社会企业承接政府外包养老服务供给的模式在澳大利亚运转非常成功。在20世纪70年代以前，澳大利亚的养老院和护理院主要是政府直接投资兴办。这些政府举办的养老服务机构存在忽视老年人需要、质量不高和效率低下等问题，引起老年人的普遍不满。受经济危机的影响，澳大利亚政府面临财政紧缩和福利服务需求膨胀的双重压力。为压缩福利财政支出同时提高养老服务质量，澳大利亚政府决定鼓励私人企业、社会企业、慈善机构等积极介入和投资养老领域，政府则退出养老服务的生产环节转为向承接养老服务的组织和企业提供资金支持和制度保障。目前社会

6、企业是澳大利亚养老服务的主要提供者。2012年，58%的养老机构由社会企业经营，81%的居家养老服务由社会企业提供。3借着在澳大利亚访学的机会，笔者对该国社会企业参与养老服务供给进行了实地调研。本文选取的社会企业C坐落于悉尼垦思区，成立于 1981 年，是一家向华裔、韩裔、印尼裔及普通社会大众提供各种社会服务的社会企业。C 社会企业的创始人 Peter Pan，是位长期从事社会服务工作的社会企业慈善家，2007 年他被新南威尔士州授予“梅光达社区服务终身成就奖”。经过 30 多年的发展，社会企业 C 目前已成长为悉尼市最大的一家自我管理、自我运作的华人养老服务机构。目前社会企业 C 拥有63个

7、养老床位，每星期约有1800个家庭使用该企业的常规社会服务。从对社会企业 C 运营的考察来看，笔者发现，澳大利亚政府在鼓励社会企业承接政府外包养老服务方面有着一套完备的审批流程、支持系统和监督系统，形成了一套比较完善的运行机制。（一）政府对社会企业参与养老服务供给的资质审批严格在澳大利亚，并不是所有社会企业都可以承接政府外包的养老服务。它有一套严格的审批流程：社会企业首先向联邦政府申请，联邦政府委托第三方评估机构进行资格评估，并由第三方机构给联邦政府出具评估报告，评估获得联邦政府承认后，联邦政府才会与社会企业签署供给养老服务的外包合同，外包合同对社会企业提供的养老服务数目、质量有严格具体的要求

8、。在 20 世纪八九十年代澳联邦政府对机构的认可门槛较低，只要社会机构提出申请一般都能通过审核。近年来，澳大利亚养老机构数量趋于饱和，联邦政府不再对养老机构进行新的规划，对养老机构的认证愈发严格。首先养老机构必须接受哈克机构（ HACARE）的审查，获取评估资质。如政府对养老院的认定资格规定44个标准，且养老院的负责人、董事、工作人员必须具备养老服务方面的工作经验。换言之，一家新成立的、先前没有从事过养老服务工作的社会企业是不可能被批准的。在笔者调研的社会企业 C 里，董事局 9 个人的背景、经验全都符合联邦政府的认可资格。其次，仅有资质还不够，养老服务机构还必须依据入住老年人数量申请配额。联

9、邦政府一年审批一次。家居服务也是要预先申请配额，否则不能获得政府的相关津贴。社会企业一旦获取供给养老服务的资格，就必须遵守相应的法律法规，包括承诺放弃投资回报以及不得中途擅自转卖终止经营等。在社会企业 C 里，尽管 Pan 先生持有社会企业 C 投入资本的所有权，但他必须承诺放弃投资回报，同时他和他的继承者都不能擅自卖掉养老院，这些都是有法律保障。唯有这样，才不会存在“利益输送”的担忧。另一方面，政府对养老院接收入住老年人有要求标准。由于入住养老院的成本很高，澳大利亚政府鼓励退休后仍健康的老年人自理，对这部分老年人，政府基本不承担照料责任。万方数据2017.4113老龄化与养老问题研究新视野养

10、老院仅接收生活不能自理、在家居住困难的老年人。联邦照料中心为需要入住养老院的老年人提供相关的信息，并由老年人照顾小组进行评估，以确定该老年人是否有资格入住养老院及是否需要老年人自己支付费用。澳大利亚政府规定养老院接收的老年人至少 30% 是没有资产、经济困难的老人。社会企业 C 的养老服务分为社区居家养老、日间照料和高龄颐养院。颐养院仅限接收在家居住困难不能自理或没人照料的老年人。日间照料中心接收的是需要日常照顾但有一定自理能力、仍可以住在家里的老年人，主要是为老年人提供一个休闲、交流和娱乐的场所。服务中心每天早上到老人家中把老人接到中心，老年人在日间照料中心有吃有玩有人陪着说话聊天，晚上再把

11、老人送回家。社区居家养老服务主要是工作人员到老人家里帮助做家务，陪老人去看医生、定期打电话、送餐服务以及家庭设施改装等总共三四十项服务。（二） 政府采取积极行动和政策大力扶持社会企业参与养老服务第一，政府将养老服务的生产职能转移给社会企业，用老年人的基础养老金购买部分养老服务。澳政府发放的基础养老金并不直接发给老年人，而是当老年人选择入住某一养老院，澳政府就会将这位老年人账户中的基础养老金划拨到他所选择入住的养老院，构成政府向养老机构购买养老服务关系。购买内容主要是基础护理和食宿两方面。具体购买金额视老年人的经济能力和需要而定，每人每天 52 183 澳元不等。第二，政府提供长期大额低息贷款以

12、扶持社会企业的发展。本案例高龄颐养院的整个建造费用约 1600 万澳元，有 860 万澳元来自联邦政府提供的 20 年低息贷款（贷款利率根据当年的 CPR 确定，一般是 1.3%）、600 万澳元来自商业贷款，自己筹款不到一成的比例。政府提供的大额低息贷款，大大降低了社会企业前期成本投资，为社会企业在市场竞争中赢得一定的优势。第三，政府设计了一套较科学的社会企业型养老机构的收费制度，保证社会企业的正常运营。一是允许养老机构收取押金。澳洲政府规定：个人资产超过政府规定需个人缴纳入住押金门槛的老年人，在入住养老服务机构时需缴纳按押金。政府对按押金的收费和使用有明确规定，养老机构对按押金的收取最高不

13、超过50万澳元，在这个限额内，养老服务机构可自行定价，养老服务机构可以按押金的5%10%作为服务和管理费用，老人离世后，剩余按押金退回给继承人。目前社会企业 C 有63 个床位，全部住满，按押金的收取标准是每人 368000 澳元。依照政府 70% 的规定，即按63x70%x368000收取按押金，社会企业C可以收取按押金约1400多万澳元。社会企业C把这笔钱存入银行或进行其他的投资，产生的收益由养老机构支配。二是鼓励有职业年金、有经济能力的人自愿支付部分养老费用。按照澳大利亚法律，政府要求老年人为自己养老的贡献额度最高为6万澳元。自愿支付金的缴纳可以有三种形式：一种是一次性缴纳，一种是按政府

14、给定的利息比例每日支付，还有一种是可以缴纳一半费用，剩余一半按日支付。一次性缴纳押金的会给予一定程度的优惠。比如，假使有个老年人入住颐养院需要自己支付6万澳元，他可以选择分3年支付也可以选择一次性支付。如果分3年支付的话，第一年支付 2.5 万，第二年支付 2.5万，第三年支付1万；如果第一年自己支付已达到2.5万，自己就不用再出钱，而由政府支付这一年接下来时间在颐养院的各种费用；到第二年，他又开始付钱，同样，如果自费达到 2.5万，他就不用再付任何费用；到第三年，他只要付够1万元费用，后面就可以永久不用自己付费。哪怕在颐养院再住上一二十年，以后的费用也都是由政府支付了。而社会企业同样可以用这

15、笔自愿支付金来补贴企业的正常运营。三是政府对社会企业严格监督。为保证服务质量和政府财政资金的使用效率，澳大利亚对养老服务机构、服务人员和享受服务的老年人有着非常严格的监督管理办法。针对老年服务机构，政府通过制定准入和服务标准、设立监督机构、采用规范严格的程序进行监督管理。关于养老服务机构的准入，澳政府制定了多项万方数据2017.4114新视野老龄化与养老问题研究测验指标，只有达到规定才能够通过审批。同时，澳政府对养老服务机构的运营过程保持全程监督，如果养老服务机构在建设和运营过程中出现违规、违法行为，随时会被叫停或取消资格。澳政府对养老服务从业人员的专业知识有严格的要求，从业人员必须取得专业护

16、理资格证才能从事养老服务工作。澳洲养老服务护理资格证含金量非常高，养老服务护理人员的薪酬不菲。针对老年人的养老服务需求，澳大利亚政府实行老年护理评估制度，根据老年人的身体、心理状况进行分级来确定服务的项目，合理安排老年护理资源。比如社会企业 C 需要定期向有关部门提交服务进展报告，确保服务符合标准，否则政府会随时终止资助。在2014年10月以前，政府每 3 年对社会企业 C 的高龄颐养院做一次评估鉴定，10 月以后改为每年进行一次评估检查，社会企业 C 向政府提交由独立审计机构进行审计的报告。从 2015 年 7 月，社会企业 C 的居家养老服务项目的监督由每年向政府提交财政报告，改为每月向客

17、户公布财政报告，且需要每年重新申请津贴拨付，政府根据每年入住老年人的数量、资格拨付相应的津贴。此外，所有政府拨付的津贴都是专款专用。三 澳大利亚社会企业承接政府外包 养老服务的效果澳大利亚社会企业承接政府外包养老服务产生了良好的效果，在满足老年人多样化养老服务需求、缓解政府养老压力、降低社会企业运营成本、提高社会效应等方面卓有成效。（一）拓宽了养老服务的供给主体，满足老年人多样化的养老需求。 社区是社会企业开展社会活动的舞台，大多数社会企业设立在社区，社会企业依托社区承接养老服务，形成社区福利共同体，能够很好地实现“就地养老”。就地养老让社区老人不出社区就能享有专业的高质量养老服务，既满足了老

18、年人就近享有完整的、持续的、适当的养老服务的需求，也满足了老年人的情感心理需求。（二）弱化了政府直接供给养老服务的角色，缓解了政府的财政压力。 最近20多年来，澳大利亚政府一直在不断弱化其在养老服务中的角色， 通过各种鼓励和引导政策将养老服务向社会力量转移，尤其是向社会企业转移。通过引入社会企业，政府直接供给养老服务导致的效率低下问题得以改善。有了社会企业的引入，政府转为养老服务的组织者、购买者、监督者而不是直接生产者。政府职能相应地由“直接生产养老服务”转变为“制定养老服务规划、养老服务标准、提供经费资助并进行检查和评估”；另一方面，政府不再直接提供养老服务可以减少人力成本、降低财政支出，不

19、仅提高了经济效益和养老服务的供给效率，而且促使政府朝服务型政府、高效型政府和节约型政府迈进。（三）提升了社会企业的道德红利和商业红利 。政府一方面赋予社会企业自主经营的权力，使社会企业成为独立的法人实体，另一方面与社会企业建立合同契约来扶持社会企业发展。社会企业坚持福利导向，把道德红利放在首位，采取成本定价的方式运营，同时充分运用这些政策、科学整合各种资源，进而实现商业红利，实现“提升企业道德红利和商业红利，回馈社会”的三赢格局。此外，社会企业通过出版刊物、与地方政府合作、关注和帮助困难群体等方式，将公益文化、志愿精神、创新理念融入日常的企业运营中，不仅产生了良好的社会效应，而且使得社会企业家

20、用财富回报社会的行为逐渐得到社会的认可。四 对中国推动社会企业承接政府外包养老服务的启示社会企业作为链接政府、市场和公民社会的社会新型组织形式，参与养老服务供给能够有效解决养老服务供给困境。尽管政府的养老责任不可能外包，但政府可以将其养老服务的直接生产外包。从养老服务供给侧着手，使社会企业成为承接政府转移养老服务的主力军，不仅能优化政府养老服务职能，还可以缓解养老压力，满足多样化养老服务需求。澳大利亚社会企业承接政府养老服务已经迈入了法制化、规范化和系统化的轨道，形成了相当完善的运行机制，这些对中国而言具有重要的参考价值。具体来说，我国可以从以下四个方面吸纳社会万方数据2017.4115老龄化

21、与养老问题研究新视野企业参与养老服务 ：（一）从法律层面明确社会企业的身份和经营范畴。 社会企业在我国尚属于起步阶段。我国社会企业大多是以民办非企业单位挂靠在民政部的形式注册成立，现有法律政策上尚未有针对社会企业的规定，只是笼统地将其归为非营利组织类型。社会企业在身份上的模糊导致其优势作用无法在养老服务供给中发挥。比如依据我国 1998 年的民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，民办非企业组织不得从事营利性经营活动，而社会企业却是要靠营利的方式维持运作，这就迫使社会企业为了绕开政策限制，同时通过工商注册成立另外一家专门从事营利性经营活动的企业。4建议有关部门要尽快出台社会企业的法律法规，从法律

22、制度上对这一组织地位进行确认，使之与非营利性组织相区分。在确保其福利性的前提下，允许社会企业有一定的营利，改变其原先依赖“外部输血”的非营利模式，发展为“外部资助”+“自我造血”模式。（二）出台鼓励社会企业参与养老服务的优惠政策，加大政府对社会企业参与养老服务的支持力度。 虽然社会企业一定程度上可以弥补政府在养老方面失灵的缺陷，供给养老服务，但是社会企业的初期发展却不能离开政府的有力支持。澳大利亚政府在社会企业参与养老服务的过程中就扮演了重要角色，没有政府的支持，澳大利亚的社会企业承接政府外包养老服务不可能得到如此成功的发展。我国政府可以借鉴澳政府的做法，向社会企业提供税收、用地、资金、人员、

23、组织结构等方面的优惠政策。例如，日常水电费按照民用价格征收、对社会企业型养老机构免征营业税、对社会企业的用地给予免租金或租金优惠等。同时运用灵活务实的财政政策，帮助企业获取适当的融资，加大对社会企业的补贴和资源支持力度，使政府成为社会企业参与养老服务供给的资助者，促使社会企业成为承接政府外包养老服务的主力军，成为社会福利服务的主要生产者和提供者。例如，提供低息银行贷款，对社会企业筹集到的款项给予所得税优惠等。有学者研究认为，如果政府提供支持与补贴，我国 85% 的养老服务可以交由社会企业承接供给。5（三）构建对社会企业参与养老服务供给的评估与监督体系。 建立统一的评价监督机制，形成统一的评价标

24、准；引入第三方独立的评估机构对社会企业进行日常监督，监督内容包括社会企业是否具有资质、资金使用是否违规、提供的服务质量是否达标等；引入竞争机制，赋予老年人自主选择服务人员的权力，依照自身需求及服务人员相关信息选择服务企业与服务人员。（四）加大对社会企业的宣传，提高社会企业参与养老服务的积极性。 作为新型的社会组织形态，社会公众对其还不太了解，因此政府要加大对社会企业的宣传。通过弘扬社会企业的公益、志愿、创新精神，提升社会对社会企业的认知度。同时对参与养老服务供给取得明显效果的社会企业，采取相应措施予以激励支持，扩大社会参与养老服务的积极性，走出养老服务供给困境。注释 ：1民政部：2015年社会服务发展统计公报，2016年7月11日，http:/ 年 3 月 11 日。2民政部：关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见，2015年2月25日，http:/ Aged Care in Australia， Canberra: Arc Centre of Excellence in Population Ageing Research， 2014， p.6.4 李健、王名：社会企业与社会治理创新 :模式与路径，北京航空航天大学学报（社会科学版）2015 年第 3 期。5 杨燕绥 ：中国老龄社会与养老保障发展报告，北京：清华大学出版社，2014年，第 169 页。责任编辑余茜万方数据