从国家法团到社会法团官办ngo改革路径的再思考——基于j省官办基金会的调查-崔月琴.pdf

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1、荽JI：薜玄 2017年第1期政法社会学从国家法团到社会法团：官办NGO改革路径的再思考基于J省官办基金会的调查+崔月琴李远f摘要】官办NGO是中国社会组织的重要组成部分，但其大多行政色彩浓厚，效率低下，缺乏活力，亟待改革。学术界大致勾勒了三条改革路径：国家法团主义的依附式发展，多元主义的去行政化，现实主义的官民调和。与前两者相比较，相对折中的官民调和路径，更具可行性且合乎政府转型与社会发展的趋势，但表述相对模糊。在明确并论证其“从国家法团主义到社会法团主义”的国家社会关系的前提判断的基础上，这条路径可提炼概括为“从国家法团到社会法团”的改革路径。该路径在承认官办NGO的法团地位与功能的基础上

2、，一方面以“借力”和“增量”的手段培育其社会化基础与社会服务能力，另一方面通过逐步“放权”与“撤离”的方式降低其行政化比重，最终使其与政府的关系从基于领导的职能补充，转向基于引导的功能合作。【关键词】官办NGO 国家法团 社会法团 官办基金会中图分类号C9122文献标识码A文章编号10007326(2017)01004808从中国共产党的十六届三中全会以来，中国的社会改革得到不断地推进。党的十八届三中全会进一步提出推进社会治理改革、激发社会组织活力的改革思想。在这样的指导方针下，为使社会组织能够真正参与到社会治理中，发挥其应有作用，国家开始通过各种方式激发社会组织的活力，促进社会主体的发育和成

3、长并提升参与社会治理的能力。在此种意义上，官办NGO的改革显得尤为迫切。一方面，官办NGO普遍效率较低、活力不足；另一方面，官办NGO数量庞大，在社会组织中占有重要份额。官办NGO的改革关系到社会治理的成效。如果改革进程不畅，就难以激发第三部门的活力，难以为社会治理提供关键的参与主体。由此，官办NGO由于靠近政府、体量较大并占据社会组织生态体系的关键位置，其成败直接关乎第三部门的兴衰。官办NGO的改革成为关乎社会治理的重要课题。本文不再过多着墨于官办NGO改革的动力、意义等，而试图在梳理、反思已有研究成果的基础上对其改革的方向和策略做进一步的思考和梳理，探索本文系国家社会科学基金重大项目(12

4、&ZD061)的阶段性成果。作者简介 崔月琴，吉林大学匡亚明特聘教授，吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师；李远，吉林大学哲学社会学院博士生(吉林长春，130012)。一48万方数据其可行的改革路径。此项研究是基于近年来对大量社会组织调研访谈的基础。选取官办基金会为对象，既是出于研究的便利性，也是出于对代表性的考虑。从狭义的官办NGO来看，基金会具有一定的代表性。基金会位于公益资源链条的上游，如果其不能有效运转，不仅无法满足公共服务需求，更无法为中下游的社会组织提供资源供给，进而抑制第三部门的整体发育，因而基于官办基金会类型的实证研究结论应当具有一定的代表洼。一、作为理想型的三条改革路径官办N

5、GO的核心特征在于其兼具官与民的双重性格，而改革的核心也正在于对其官民比例做出调整、界限予以划定。因此，任何尝试给出官办NGO改革路径的答案都应当对这种官民二重性有其立场，尤其是如何看待其官办身份和官方色彩。只有在对我国国家与社会关系的现状与走向有其历史性、规范性判断的前提下，方能明确官办NGO改革的方向和策略。1国家法团主义的依附式发展路径。法团主义是国家与社会团体制度化合作，以达致秩序与效率相统一的国家与社会关系的图景。施密特将其界定为“以社团形式组织起来的民间社会的利益同国家的决策结构联系起来的制度安排”，有6个主要特征：1)在某一社会类别中社团组织的数量有限；2)社团组织形成非竞争性的

6、格局；3)社团一般以登记方式组织起来；4)社团机构具有功能分化的特征；5)社团要么由国家组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断陛；6)国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。【11在这个框架里，国家强有力地居于中心地位，社团一定程度渗人国家的成分并被秩序化地整合。施密特也进一步将法团主义区分为国家法团主义与社会法团主义。在前者模式中，国家自上而下通过行政化或明文规定的方式，赋予某些社团以垄断性的特殊地位，并采取更多的干预和支撩后者则基于自下而上的社团间竞争性淘汰形成法团主义的结构格局。顾昕、王旭在考察我国社团监管体系以及制度安排后，认为我国的国家社会关系与法团

7、主义较为契合。口1而中国在以全能主义国家为起点的管理体制背景下，具有渐进式改革的特点，不少学者也进一步判断，尚处于转型初期的国家社会关系为国家法团主义。基于这样的国家与社会关系的判断，才能认清中国社会转型出现的大量的官办NGO，正是国家法团主义框架下的产物。改革开放之初，官办NGO是国家在社会力量十分薄弱的情况下主动发起成立的。国家给予其资源等方面的支持，赋予其垄断性和一定的公权力，使其能够承担社会服务与利益整合的双重职能，以满足社会需求、稳定社会秩序，从而构建起国家法团主义的治理格局。由此，官办NGO的官办身份和官方色彩也就具有了相当程度的现实性与合理性。因此，有学者指出官办NGO改革的关键

8、(至少在现阶段)不是消减其官方属性，而是如何利用其官方背景以求得更好地发展。其中魏涛通过对浙江消费者协会的研究认为，应当承认和接受官办NGO的存在和合理性并努力发挥其不可替代的作用；而官办NGO的改革首先“不是民间化的问题，而是要通过管理制度和运行机制的完善来更好地发挥其独特优势的问题。”31这条改革路径，基于国家法团主义的国家社会关系判断，将官办NGO作为国家法团看待，承认其法团地位，试图使官办NGO通过依附于国家支持寻求相对保守的发展与改革，可以概括为“依附式发展”的改革路径。2多元主义的去行政化路径。多元主义是强调国家与社会分立，社会制衡国家，信奉社团间自由竞争以增进社会活力的国家与社会

9、关系的理想类型。在这种理想型的模式中，NGO应当与政府严格分界，高度自治：一方面，政府在NGO不违反法律的情况下一般不能干预其内部事务；另一方面，政府通常不能给予NGO日常行政事务的拨款和特殊照顾。因为，从价值判断出发，多元主义相信NGO与政府的边界不清，将导致社会无法与国家分立制衡；从现实效益讲，多元主义认为NGO的政府化会导致其官僚化的低效，而对NGO的差别对待也将破坏社会内部自由竞争的生态，降低社会活力。这种基于西方自由主义传统的多元主义框架，显然与中国社会的传统格局与现实情况大相径庭，但是其对NGO的这种高度自治、自由竞争的规范性预设却早已成为学术界与民间社会的主流话语。一49万方数据

10、在这种话语范式下，官办NGO的“官性”即为其“原罪所在。改革的关键就是去除其官方支持和干预，恢复其社会本性，走一条“去行政化”的改革路径。笔者认为，“去行政化”路径在学术界有激进和保守两种样态。一是相对激进的如，贾西津认为，官办NGO应当尽快与政府分开，至于其分离后能否生存发展，由社会公民选择，社会市场决定。这种样态的“去行政化”考虑的核心不是官办NGO的能力和效率的提升而是社会市场的公平问题。【41二是相对保守的如邓国胜认为，一方面要推动官办NGO与政府分离，另一方面要在分离的基础上加以培育，以确保其生存和发展。【51保守的“去行政化”路径更多考虑激发官办NGO的活力与效率问题。但是无论哪种

11、，多元主义的去行政化路径都强调，官办NGO的问题根源在于行政化，与政府尽快地、彻底地分离才有可能摆脱困境。3现实主义的官民调和路径。不同于以上两种观点，近年来，些学者似乎试图在悬置或者超越对国家社会关系的简单判断的前提下，直接从我国的社会结构、历史情境的现实条件和约束出发，开出官办NGO改革的药方。如，刘威认为，我国慈善事业中的“官民二重性”并非“官民二元性”，二者在组织的实际运作中相互依赖、难解难分，并且植根于社会结构和历史情境。因此要抛弃“官退民间”的去行政化道路，寻求“超越官与民”的道路。61类似地，毕素华认为，现实条件不允许官办NGO完全的“去行政化”，而志愿失灵理论和官办NGO的官方

12、属性事实上所带来的比较优势，要求官办NGO通过调和官民二重性，实现渐进变革与“价值突围”。网可见，官民调和路径的基本立场对于官办NGO的“官民二重性”，主要有三个判断：其一，官办NGO的官方屙|生根源于历史遗产、国家的改革进程、公民社会的发育程度；其二，“行政化”一方面是造成官办NGO自治程度低、效率低下的重要因素，另一方面也为其发展与谋求自主性提供了相对于民间NGO的优势资源；其三，官办NGO的“官”、“民”属性既相互冲突、对立又持续互动、相互嵌入，不是简单的二元对立关系。在这样的判断下，官办NGO的官方属性是难以简单去除的，对组织同时具有促进与抑制的二重性，并且与组织的民间属性相互缠绕。因

13、此，改革的关键在于如何实现“政府性”与“民间性”的有机调和。这是一条现实主义的”官民调和”的改革路径：组织自身应当尽可能利用自身双重性格的比较优势，在组织发展的同时积累出获得自主权的资本，在社会化基础增加的同时逐渐降低自身的“官”的比重；而政府应当适当放权，并给予必要的支持。二、三条路径的经验检视与理论反思学界提出的三条改革路径，正是基于国家与社会关系的判断有所差异或不同，在现实的社会改革中官办NGO由此形成不同的方向与策略，展示了各自的发展样态和运行范式。我们有必要结合中国社会的历史和现状，进一步分析哪一条路径更具可行性与有效性，以尝试为我国官办NGO的改革选择最优路径，甚或在比较甄别的基础

14、上提出一个更优的方案。而这项工作不能只是理论上的纸上谈兵，将不同的路径在官办NGO的改革中加以实验才能真正检视其各自的优劣。这种实验在社会科学中固然难以进行，但是笔者在对J省数十家官办基金会的调研中却真实的发现，正在运行和发展中的基金会或自发或被动地实践着前述路径，并形态各异。因此，笔者试图以此为样本，辅以理论的反思对其加以检视。1依附式发展的瓶颈。J省从省级到市级的见义勇为基金会，以及县级的见义勇为协会，可以说是典型地依照国家法团主义框架设计成立并发展起来的。为减轻J省见义勇为抚恤工作的压力和财政紧张，J省公安厅在1996年投入注册资金400万，创办注册了省级见义勇为基金会。随后依靠公安系统

15、的纵向网络陆续督促各市公安部门成立市级见义勇为基金会，各县成立县级见义勇为协会。这些自上而下、层级分明的基金会(协会)，均依附于公安行政系统，并接受其领导，带有浓重的国家法团主义色彩。而这套基金会(协会)体系，在政府财政、编制、政策的支持下，相互协调并积极与政府相关部门合作，有效地推动了J省的见义勇为宣传、奖励和保护工作。显然，这些基金会走了典型的国家法团主义的依附式发展道路，并取得相当成效。但是，在调查中笔者发现J省见义勇为基金会的长期依附式发展已经开始面临瓶颈。一是长期以来基金会的资金主要来源于政府财政预算和省慈善总会，而正是对政府资金保50万方数据障的依赖使基金会具有的公募职能逐渐丧失，

16、自主生存能力减弱。二是主管单位掌握基金会实际的控制权，基金会内部行政化治理，以致基金会自主空间不足，工作模式行政化，无法满足多样化的公众需求。J省见义勇为基金会的依附式发展实践，向我们展示了官办NGO作为国家法团相较于草根NGO能够依附于政府权威与资源，迅速成立、发展以及时填补社会需求，稳定社会秩序。但是这种依附式发展，随着时间推移其效益会逐渐递减，并可能反过来制约官办NGO的自主性与社会活力的生长。依附式发展的瓶颈效应，揭示了国家法团主义路径的最大风险，即在国家主义的历史惯性下，过度强调官办NGO对官办优势的依附，可能会导致官办NGO向国家主义的体制内退化，丧失其社会活力与发展潜力。因此，国

17、家法团主义的依附式发展路径的改革效益可能是相对有限的，其弊端在于造成官办NGO自身发展动力不足，以至于越发展越依附，难以适应政府转型与社会发育的潮流。2去行政化的意外后果。官办NGO的“去行政化”，要求组织与政府在办公场所、财务、人员上的分开，取消行政级别和编制，脱离业务主管单位的控制，同时不再享有特殊支持。与国家的总体状况一样，J省的官办基金会也并未如此全面彻底地进行自上而下的“去行政化”，但是在调查中笔者了解到省委组织部正在对公职人员兼职官办基金会负责人的情况进行严格地清理。领导兼职是官办基金会“行政化”的关键环节，政府部门往往以此方式对官办NGO进行行政化的控制和支持。因此，观察分析这种

18、“去兼职化”所产生的影响，可以管窥“去行政化”路径的可能效果。调查中我们发现“去兼职化”所带来的推动官办基金会社会化的效果不甚显著，却迅速产生了负面效应。其一是一些新兴基金会的夭折。J省老龄事业发展基金会，近两年模仿见义勇为基金会，依托行政力量在各市成立市级老龄事业发展基金会。为了尽快推进这个国家法团主义式的基金会框架的形成，以及取得政府的信任和支持，J省老龄基金会与各市商定了相应的政府领导作为负责人。然而，“去兼职化”的推进致使各基金会负责人被迫辞职，刚成立的市级基金会因为失去核心，大多迅速夭折。其二是一些原本发展较好的基金会将陷入困境。以J省老龄事业发展基金会为代表的一些官办基金会，其负责

19、人虽为省内人大、政府退休干部，但这些负责人表现出对于公益事业的热忱，并且具备突出的管理能力和丰厚的社会资本，正在带领基金会向前发展并逐步改革。但由于“去行政化”的影响，这些负责人将被迫离职，造成基金会发展与改革的中断。此外，正如某基金会理事长所说：“现在去行政化的问题是，如果撤掉了这些人，基金会只能去社会上找。但是现在社会上这方面的人才太匮乏了，而且社会人士夹在官办基金会和政府之间根本无法发挥作用。”上述经验警示我们，“去行政化”改革路径的可能问题在于盲目地去除官办NGO的行政化面向，不意味它必然实现社会化和民间化的发展，甚至造成意料之外的反效果。官办NGO实现社会化发展不仅需要自上而下的松绑

20、，更需要自下而上的社会基础和组织自身的社会化基础。在公民社会与文化基础薄弱，以及大多官办NGO几乎没有社会人才和社会资源渠道等社会化基础的总体社会情境下，如果国家迅速抽离官办NGO中的行政化力量，固然减少了控制，却也使官办NGO失去了赖以发展的政府支持。相对激进的“去行政化”观点可能认为，官办NGO分离之后可以遵循多元主义的自由竞争法则，优胜劣汰。但是，一方面在J省的调研中我们看到在社会基础薄弱的情况下，官办基金会的消亡并未带来民间基金会的发展，而官退民不进，必然造成公共需求供给的缺位与社会管理的失序。另一方面，更深层的矛盾在于，“去行政化”路径的多元主义预设与中国实际的国家社会关系在根本上难

21、以契合，社会的发育才刚刚开始，社会基础仍然很薄弱。目前国家仍然需要官办NGO处于法团的垄断地位上，以维持社会组织体系的可控和秩序，所以不可能任其在社会竞争中淘汰。【8】因此，笔者认为“去行政化”路径在一定程度上将官办NGO的改革简化为简单地切割官办NGO在人、财、物方面与政府在行政上的关联。但实践中的改革往往意味着“去行政化”与“社会化”两个方面相互交织的双重演进，而国家的行政力量对官办NGO的介入本身也存在着支持与控制的双重维度。而多元主义的去行政化路径则偏执一端，虽然有较强的批判力度并能勾勒官办NGO改革的部分远景，但若一51万方数据直接以其为改革之手段，则缺乏足够的可行性与有效性。3官民

22、调和的有效实践。在J省多数官办基金会活力较低的背景下，仍然有一些发展势头较好，且表现出了朝向社会化改革的官办基金会存在。在笔者看来，这些基金会恰恰在有意无意地践行“官民调和”的改革路径。J省青少年发展基金会作为其中的典型，向我们展示了“官”与“民”是怎样被巧妙地调和，以促进基金会改革发展。这种调和是由官方的主办单位与基金会两个主体共同进行的。首先，主办单位之于基金会存在支持与控制两个维度。【91在支持维度上，主办单位对J省青基会可谓“有退有留有进”。以资金为例，主办单位为激励其募款的主动性，在公益项目上坚决不再给予财政补贴，此谓“退”。但为保证其有效运转仍然在行政经费方面，给予一定财政拨款，此

23、谓“留”。同时，近两年主办单位通过购买服务的形式，给予基金会一定的项目资金，此谓“进”。在控制的维度上，业务主管单位(团省委)逐步“有所为有所不为”。“有所为”指仍然对其人事任免和活动范围掌握根本的控制权，团省委在其会长人选上有主导权，并力图使基金会的活动与团省委的工作目标相配合。而“有所不为”是指团省委为使基金会不成为包袱，并希望基金会为自身锦上添花，而选择在基金会具体项目设计和工作形式上减少干预，以激发其活力和主动眭。其次，J省青基会自身“依托行政资源，市场化运作，社会化发展”。基金会的理事长认为官办基金会的行政资源是其优势，应当有选择的利用，其底线是不能违背基金会社会化的初衷；另一方面，

24、基金会应当以民间化为取向，逐步社会化地建设工作团队，市场化地筹款和运作项目。在工作团队建设上，基金会接受政府给予的编制和公职人员兼职，但也招聘社会人才加入工作团队，同时注重培育事业共同体而非官僚机构的组织文化，使基金会内部逐步形成公益组织认同。在筹款方面，基金会坚决不采用行政强制的手段，但是也注重依托政府宣传和合法性符号，柔性地利用官方资源进行募款，从而吸纳整合社会资源。在项目运作上，在J省草根NGO匮乏的情况下，基金会选择依托各级共青团组织执行大型项目，而实验性的小项目则积极与草根NGO合作。这使得基金会既能够依托与官方的合作关系满足体制外社会组织无法满足的社会需求，又能够调控与培育民间社会

25、力量。相较于前两种改革路径，“官民调和”的改革路径在实践中被一定程度证明具有可行性并有积极的改革效果。而这种可行性与有效性，是可以被理论地阐释的：这条改革路径在相当程度上其实是国家法团主义路径与多元主义路径的实践理性的折中。它基于现实条件，要求官办NGO有底线地依托官办特性的比较优势寻求发展，要求政府有选择地对官办NGO提供支持；另一方面，它基于NGO的社会本性，要求官办NGO尽可能社会化、市场化运作，要求政府减少控制，赋予其一定自主权。在这个过程中，官办NGO的“政府性”与“民间性”被巧妙地调和，既不是简单化的“去行政化”，更不是无目的的“依附式发展”。更为重要的是，这条路径承认官办NGO与

26、政府特殊而紧密的合作关系，并使其依托这种合作关系发挥出政府与体制外社会组织无法承担的重要功能。行文至此，我们已经比较得出现实主义的“官民调和”路径是官办NGO改革的可行之路。但是，我们的工作还没有结束，因为如果以其指导官办NGO的改革，我们会发现“官民调和”还相对模糊，学界对它的表述还不足以使其成为规范化的、可操作化的指引。“超越官与民”、“价值突围”这样的文学性表述也侧面揭示了这种特质。首先，它对改革的策略与步骤的阐释还缺乏系统性。其次，它没有回答官办NGO最终应当与政府，尤其是业务主管单位构建一种什么样的关系。最后，不同于其他两种改革路径，它没有自觉并明确其对国家社会关系及其走向的前提判断

27、，而这一点从根本上决定了它的模糊性。因此，笔者试图从揭示“官民调和”路径隐含的国家社会关系判断人手，重新具体表述这条改革路径，并将其抽象提炼为一条可能的改革路径从国家法团到社会法团。三、一条可能的路径：从国家法团到社会法团虽然“官民调和”的改革路径并未自觉且明确其对国家社会关系及其走向的判断，但事实上，透过它对官办NGO的改革方向与策略的表述，可以明显看到其对国家社会关系的判断是基于法团主义立场的。52-万方数据因为一方面，它的改革目的是促进官办NGO的发展而非任其优胜劣汰；另一方面，它承认政府一定程度卷入的合理性，并且期望二者达成特殊而紧密的合作关系。这意味着，它承认官办NGO的国家法团角色

28、和地位，因而是国家法团主义的取向而绝非多元主义。但是，又不同于“依附式发展”的路径，它要求官办NGO在某些层面逐步社会化，并且力图使官办NGO与政府逐步达成相对平等和更为高效的合作关系。因此，尽管对于国家社会关系现状的判断是国家法团主义，但是不止于此的是，它似乎又对国家社会关系的未来走向给出了某种预测和期待。而这正是“官民调和”改革路径隐含的前提判断。1改革的前提判断：从国家法团主义到社会法团主义。关于从国家法团主义到社会法团主义的发展判断并非今日才提出来。康晓光提出，首先由国家建立以“双重管理体制”为主的法团主义的制度框架，并主动成立官办NGO占据国家法团的地位和角色；然后再逐步放松制度框架

29、的控制性，并使官办NGO逐步提升其社会代表性和服务功能。1伽这种过渡的实质是一个“先合再分”的过程。“合”是指国家先把社会纳入到制度体系中，以保持社会的秩序；“分”是指国家再逐步划清与社会的界限，激发社会活力，并与社会重新构建起相对平等的制度性的合作关系，以提升效率。如果我们以此种国家社会关系的过渡模式作为官办NGO改革的前提判断，那么我们有必要从理论和实践层面进一步论证其现实性与合理陛。在理论层面，有学者已经基于中国历史传统与现实条件进行了初步论证。首先，中国的传统和现实已经确立了国家或政府的主导地位，这使得改革后的国家与社会的关系更为接近国家法团主义，并在近中期内很难转变为具有高度竞争性的

30、国家与社会关系。其次，改革后在社会力量薄弱的条件下形成的垄断性的社会团体结构(如共青团等官方社团)，如果能增强代表性与服务能力，就可以为国家与社会的关系向社会法团主义过渡提供可能。最后，在庞大的国家规模、复杂的民族文化构成与社会经济发展程度的高度不平衡的条件下，采取高度竞争性的国家社会关系与政治体制很可能导致社会的失序与分裂。因此，“先合再分”的过渡模式，既合乎现实又能够在维系社会秩序、满足社会基本需求的前提下逐步实现国家与社会的良f生互动。11在实证层面，顾昕等人以专业团体为对象揭示了中国改革后的国家法团主义的国家社会关系格局；【121进而又以行业协会为对象阐发了近年来国家社会关系从国家法团

31、主义到社会法团主义的演变趋势。131据此笔者也进一步认为，近几年中国在社会改革中的实践，印证了国家与社会关系从国家法团主义向社会法团主义过渡的转型趋势。党的十八届三中全会首次引入“社会治理”概念，要求加快政社分开，激发社会组织活力，提升社会主体的地位，将适合社会组织提供的服务与解决的事项交由社会组织承担，从而创新社会治理体制。在实践层面，中央和地方政府也正在通过培育孵化社会组织和购买服务等方式创新社会治理体制。就国家社会关系而言，“创新社会治理体制”有两层主要内涵：第一，国家减少对社会的过度控制，并主动培育社会力量；第二，以此为基础，国家与社会力量构建起合作关系，共同进行社会治理。而从国家法团

32、主义向社会法团主义过渡的主要标志正是国家控制的放松，社会力量的发育，以及二者相对平等的实质性的合作关系的建立。此外，尽管目前大量草根NGO的存在与发展所表征的公民社会的自下而上的发育，正在挑战法团主义式的总体判断，但是如果我们从各级民政部门注册的社会组织来看，具有官方背景的为多数，那么从国家法团主义到社会法团主义的模式判断仍然具有相当的解释力和指导价值。当然，也有学者指出法团主义是西方社会的产物，由于缺乏相似的历史传统以及社团自主发育的基础，与中国的国家社会关系框架存在“形似神不似”的可能。【141但是笔者认为，作为规范性框架的从国家法团主义到社会法团主义的过渡模式的意义正在于，它能够引导国家

33、与社会关系变革的实践，而逐步使其“形神兼备”。2改革的方向：从国家法团到社会法团。假定我们承认上述判断的合理性，那么接下来的问题就是在这种国家社会关系模式的转换过程中，官办NGO的角色应该发生怎样的转变。前文我们已将国家法团主义格局下的官办NGO称为“国家法团”，那么在社会法团主义的格局下我们也不妨称其为“社会法-53-万方数据团”，因而官办NGO的角色转换或者说改革的路径指向也就是“从国家法团到社会法团”。通过前文对国家法团主义与社会法团主义的表述，我们可以认定国家法团与社会法团的共同之处在于“法团”，即法团组织垄断性地在制度框架内影响国家政策、与国家职能合作，其代价是接受一定程度的政府干预

34、并承担社会整合与政策执行的职责；不同之处在于他们法团性的角色、地位分别来源于国家的强力干预与授权，和社会内部的竞争性淘汰两种不同的形式。如果我们教条地看待国家法团与社会法团的差异，那么官办NGO的转型则几乎无以可能。因为，官办NGO的法团地位已经由国家赋予，无法再经过自由竞争获取其垄断地位。施密特基于西方经验认为国家法团主义转变为社会法团主义的可能过程应是，国家法团主义体系自身先解体，再进人多元主义阶段，社团在多元主义时期相互竞争以产生新的社会法团，从而进入社会法团主义。f1副在这种理论预设下，官办NGO将面临消亡或完全剔除其官方属性参与到社会竞争中以重新获取法团地位，而这二者都意味着官办NG

35、O渐进改革的转型道路的锁闭。但是，如果究其本质，其实法团地位的获得是源于国家强力还是自由竞争的形式上的不同，真正指涉的是这种法团地位的社会合法性的差异。在自由竞争中获取法团地位的NGO，相对于国家成立或授权的NGO，往往被认为(也事实上通常)具有更高的利益代表性，更强的社会基础，更好的服务能力，更少的行政化倾向。因此，如果我们能够通过自上而下的改革促使官办NGO重新获得法团地位的社会合法性，也就能够使其从国家法团转变为社会法团。这样，官办NGO的转型也就成为可能，改革的方向也就此得以明确。官办NGO从国家法团向社会法团的转型，相对不变的是“法团”，亦即其所占据的垄断性地位，政府的一定程度的干预

36、和支持，以及和政府的相对特殊和紧密的关系；而变化的维度是组织的社会代表性、服务能力与组织民间性的增强，政府的控制向相对间接的层面的退隐，组织与政府的关系从职能补充到功能合作的转向。如此，“官民调和”路径的相对模糊的官办NGO的转型方向就明确了，其“政府性”与“民间性”的应然的比例和界限也就清晰化了，进而能够避免盲目的“去行政化”以及缺少远景规划的“依附式发展”。其次，对法团地位的肯定也指出了国家以适当的方式支持与干预以促进官办NGO改革的必然性与合理性。最后，“从国家法团到社会法团”的过渡模式，意味着与国家政治经济改革步伐相适应，表达了渐进性与策略性的改革思路。以此为基础，我们可以再简单梳理与

37、概括“官民调和”的改革策略。3改革的策略。如前所述，相关研究对这条改革路径的具体策略已有不少表述，而具体的官办NGO的改革策略往往与具体实践和情境紧密相连，本文在此仅做扼要地简单阐述。首先，改革有关键的两个步骤。其一，以“借力”和“增量”的手段培育官办NGO的社会化基础与服务能力。“借力”是指，政府有选择性地对官办NGO予以能促进其发展而并尽可能不生产依赖性的支持，而官办NGO自身要善于利用自身的官方性质的比较优势发展自己，提升社会影响力。“增量”是指官办NGO在保持“政府性”的同时，可以尽可能地增加自身的社会性成分和社会化服务能力，比如在接受政府给予编制的同时，在工作团队中增加社会人才的招聘

38、。其二，通过逐步“撤出”与“放权”降低官办NGO的行政化比重。“撤出”是指，政府减少对官办NGO过多的、不必要的资源支持，逐步抽离行政编制与公职人员兼职，以降低其依赖性。“放权”是指，政府尤其是业务主管单位逐步放开控制，给予官办NGO自主权，以激发其活力。需要指出的是，以上两个改革步骤应当相互关照地进行。后者必须以前者为前提，在官办NGO有一定社会化基础和能力的前提下的降低行政比重，才能保证其不至衰亡。而在组织有一定的发展的同时，“撤出”与“放权”也必须跟上，否则将会阻碍组织的进一步变革，甚至造成退化。其次，还须以国家为主导，自上而下地推动改革。从上述两个改革步骤的阐述中可以看到，政府尤其是业

39、务主管单位是改革策略的实施主体。然而在资源依赖理论的视角下，业务主管单位与官办NGO存在“非对称性依赖”的关系，【l叼亦即官办NGO对政府的支持与改革存在着强依赖，而官办NGO的产出则往往对政府而言微不足道。因此，政府对官办NGO改革所带来的收益，或者无法抵消改革之成本，54万方数据或者无法带来足够多的政绩或资源，因而在组织社会学的视野下，政府尤其是业务主管单位是缺乏改革的组织激励的。因此，国家必须从制度和政策层面对其提供额外的激励与要求。比如，尝试把社会组织改革纳入“政府改革创新奖”的重要考察对象，成立专门的督促官办NGO改革的工作组等等。再次，改革应当使官办NGO真正在社会组织体系与社会治

40、理中发挥法团之作用。一方面加强培育和孵化功能；另一方面承担管理和支持等功能，使其既具有权威性更要具有社会性。政府应当进一步推进官办NGO主动承担枢纽型社会组织的职能。官办NGO既有资源上的优势，又分享政府的部分公共权威，因而能够依托行政体系以及与政府的紧密关系，调控与服务体制外社会组织的发展。【171此外，工会、行业协会等利益代表型社团应当在提高自身社会代表性的基础上，更好地代表社团成员参与政府政策的协商与制定。在此基础上，官办NGO能够摆脱简单提供公共服务的狭窄定位，从而使政府与组织的关系能够从基于领导的职能补充，逐步转向基于引导的功能合作。最后要说明的是，官办NGO类型多样，发育程度参差不

41、齐，国家对不同官办NGO的定位也存在差异，因此官办NGO的改革路径并不绝对唯一。笔者只能在有限的理论与经验中，提出一条尽可能契合我国现实，适用于多数官办NGO的改革路径以作为改革的一个参照系，并不绝对排除“依附式发展”与“去行政化”等其他路径在改革实践中的可行性与意义。此外，本文所谈的改革更多集中在中观的层面，而对国家在法律、政策方面的宏观规划与改革涉及不多，但是如果要真正实现官办NGO的变革，激发第三部门的活力，则需要国家在顶层制度层面进一步的改革与创新。参考文献】1陈家建：法团主义与当代中国社会，社会学研究2010年第2期。2112】顾昕、王旭：从国家主义到法团主义中国市场转型过程中国家与

42、专业团体关系的演变，社会学研究2005年第2期。3】魏涛：发挥官办NGO在构建和谐社会中的作用基于浙江省消费者协会的个案研究，学会2007年第7期。4贾西津：官办NGO路向何方，学会2011年第12期。5】邓国胜：政府与NGO的关系：改革的方向与路径，中国行政管理2010年第4期。6】刘威：超越官与民：慈善事业转型与组织生态重构，中州学刊2015年第9期。7】毕素华：官办型公益组织的价值突围，学术研究2015年第4期。8】康晓光、韩恒：分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究，社会学研究2005年第6期。9】9陶传进：控制与支持：国家与社会间的两种独立关系研究中国农村社会里的情形，管理世界2008年第2期。1011】中国青少年发展基金会：处于十字路口的中国社团，天津：天津人民出版社，2001年，第2228页。13】张长东、顾昕：从国家法团主义到社会法团主义中国市场转型过程中国家与行业协会关系的演变，东岳论丛2015年第2期。1415吴建平：理解法团主义兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性，社会学研究2012年第1期。16】徐宇珊：非对称性依赖：中国基金会与政府关系研究，公共管理学报2008年第1期。17】玉苗：类公益孵化器：公募基金会培育草根公益组织的方式新探兼谈公募基金会的改革转型，社会工作2013年第6期。责任编辑：王雨磊一55万方数据