地方政府开门决策新取向基于w市经验-王勇.pdf

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1、云南行政学院学报 2017年第2期地方政府“开 门 决策新取向：基于W市经验王 勇(温州大学法政学院。浙江温州，325035)摘要：新时期中央政府对协商民主的倡导与示范，地方经济“新常态”下决策情势复杂化，网络时代民众参与热情高涨和民意份量的加大，共同推动地方政府在一元化体制框架下愈多吸纳社会参与，进一步凸显“开门”决策，显现“开闸式”议程设置、 “开放式”政策论辩、 “开明式”政策决断三个动态衔接的实践取向。基于这些取向，地方政府“开门”决策承继和体现群众路线，但相比传统政治，又明显将群众路线往制度化、信息化、操作化方向推进，通过建立、运行线下组织平台与线上互动平台，出台鼓励和方便民众参与的

2、各种规章办法，让地方政府决策“从群众中来，到群众中去”获得制度(渠道)保障和技术支持。本文以W市地方政府相关做法为例，对此作出了实证考察。关键词：地方“开门”决策；开闸；开放；开明中图分类号：D6339 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2017)02107-06作者简介：王勇，温州大学法政学院副教授，管理学博士，主要从事环境公共治理研究。一、引 言改革推动中国社会从传统型向现代型逐步转变，缘此“社会转型”与“现代化”几乎同义，由于身处全球化、信息化和治理变革洪流，又使得我国同时经历着从工业化向后工业化的转型，进而呈现双重社会转型。投射于政府管理领域，以法治与文官制为取向的官僚化建

3、设和简政放权、推进国家治理体现的“去官僚化”努力并行不悖。就公共政策领域而言，相关趋势则是，政治精英与官僚专业人员决策尽管仍占主导，然而各类社会行动者参与决策的现象已经屡见不鲜，无论中央层面，亦或地方层面，“开门”决策模式，此即地方政府开启决策过程，藉由各种正式与非正式的官民商讨，多方汲取与整合社会智识的决策方式蔚为流行，政治层面展现协商民主姿态，行政层面则可谓近似呈现批判学者所言“反行政(Antiadministration)”精神一种否定等级官僚制、赞成论战性、多元文化论和多样性的观点倾向。本文选择以地处浙南沿海的w市为个案，实证探讨新时期量也79-层面“开门”决策背景与实践取向，提炼相关

4、结论。W市对于中国改革具有标本意义，1980年代以来，资源禀赋匮乏但却富有冒险意识的w市人不断“创新性违法”，将别人看不上、懒得做的各种小商品销往四面八方，成为著名的民营经济高地，为中国经济市场化作出了先行试验。近年来，w市上下再次发力，踊跃开展多项改革试点，力争占领新一轮改革制高点，实现w市民营经济“再出发”与社会新发展，就此，对于公共政策水平亦提出了更高要求，w市渐至形成“TF门”决策模式若干新取向，为本文研究提供了具有典型意义的地方样本。二、地方政府“开门”决策新场景(一)协商民主与群众路线：国家层面新政治气象十八大报告分析了执政党所面临的“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极

5、腐败危险”，脱离群众危险当为最大危险。新时期中央领导集体对此有深切体认，寄希望于承继和发扬本土政治资源，重构执政党与民众血肉联系。十八届三中全会为此高度评价与肯定“协商民主”，指收稿日期：201611-20(重)Farmer。DJ(Ed)Papers on the art of anti-administrationMBurke，VA：Chatelaine Press，1998：25107万方数据王勇：地方政府“开门”决策新取向：基于w市经验出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，必须“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协

6、商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2014年末，中央政治局专门审议通过关于加强社会主义协商民主建设的意见，系统阐述协商民主的意义及方向。实践与理论相一致，近年来，中央政府是凡拟定重大决策均十分注重党内外协商，广泛征询“外脑”，这是当代中国政治的新气象。中央对于协商民主的空前重视与身体力行，为地方提供了指引与榜样，推动w市领导密切注意践行协商民主、实施“开门”决策。2014年W市政协成立65周年大会上，市委C书记宣示“坚持发展协商民主，把协商民主贯穿履职全过程，推进党委政府决策科学化、民主化。”亦于2015年1月市专题政治协商会议上表态：“要充分发扬社会主义协商民主，切实提高

7、决策的科学化民主化水平，广泛凝聚全市人民的智慧和力量，努力推动新常态下w市赶超发展。”x-t于地方协商民主和“开门”决策的重要载体w市决策咨询委员会(下称“市决咨委”)，C书记“充分肯定”其工作成就，希望将其打造为“w市特色的新型智库”。(二)“新常态”下跨越式发展：地方层面新境遇李克强总理指出，“对各级政府来说，无论是当前稳增长，还是长远谋发展，都要靠改革创新”，地方政府要想实现跨越式发展，更需如此。然而改革操作不当即可能全盘皆输，实现开门决策，提高政策素质，显得尤为迫切，以w市来说，世纪前后经济发展形成强烈反差，20022012年间增速全省垫底，呈现产业“低小散”、实业“空心化”、资产“泡

8、沫化”。这部分源于近年来较为不利的国内外经济环境，但更应反思w市政府公共职能滞后的问题，前任市委D书记对此有清醒认知：“在市场经济高级阶段，w市在公共品供给方面的缺位是最大问题，导致高端要素外流和低端要素流入，要让W市政府成为有效率的，低投入、高产出公共品的组织，来满足w市经济社会发展的需要。正是在D书记推动下，w市委成立以其为首任主任的市决咨委，女nG-已成为联结政府与社会力量、共商决策以改进地方公共服务的桥梁机构。现任市委C书记同样以提升政府部门公共服务能力破题，在市委全面深化改革领导小组会议上要求“进一步破除影响发展的体制机制障碍，释放改革新红利，激发改革新活力，赢得体制机制新优势”，实

9、现“新常态”下w市跨越式发展。经过争取，W市成为金融改革、民办教育改革、社会办医改革、民政改革、城乡统筹配套改革五大国家级改革试点地区，2014年再度获批开设民营银行等18个国家级新试点、要素市场化配置改革等23个省级新试点。w市复又成为名副其实的改革“试验田”、“模范生”。如此密集、重要的改革举措，必定牵涉各种利益纠葛，涌现诸多复杂新问题，“试点”成败也攸关W市能否再次抢占改革先机。为此，敞开地方决策大门，广聚社会智识，吸纳社情民意，成为c书记为首的W市决策层鲜明、一致的认识，新近通过的中共W市委关于全面深化法治w建设的意见明确要求，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定

10、确定为重大行政决策的法定程序”。(三)参与性公民：社会层面新政治文化“由于公民接受了更多良好的教育，他们也就更多地要求参与到那些影响他们生活的公共政策”。这一情形也正演现于中国社会，贴近民众、生活面向的地方“低阶政治(10w polities)”显然更可能激起民众的参与兴趣，同时，“新的信息技术又进一步刺激和推动了知识传播和扩散进程，公民有了更多获取信息的渠道”，也拥有了更为开放、自由的表达空间，网络型政治参与异常活跃，围绕地方议题的各种虚拟政策社群广泛设立。另外，市场经济中异军崛起的私营企业主阶层亦表现出浓厚的决策参与兴趣，或借助行业协会、或通过个人接触乃至取得体制身份来作出意志表达。以w市

11、来说，其教育人口占全省15，系浙江省教王绍光、樊鹏：政策研究群体与政策制定以新医改为例，政治学研究)2011年第2期。李克强：地方政府改革是一场自我革命EBOL20131108http：newsxinhuanetcornpolitics2013I08c一118053776htm。三生融合幸福w建设公共服务型政府EBOL201l-0715http：news66wzcornsystem201I07151102611146shtml。约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社。2010年版，第47页。King，CS，Feltey，KMSusel，BOThe question o

12、f participation：Toward authentic public participation in public administra-tionJPublic Administration Review，1998，58(4)：317-326】08万方数据王勇：地方政府“开门”决策新取向：基于w市经验育大市，向来人才辈出，公民参与的社会氛围浓烈，“中国w”网一则调查显示，w市人“经常”或“非常”关注本地新闻者高达八成，半数受调对象对于本地各种公共事务“非常”或“比较”热一E-参与。全市目前有各类高校近10所，拥有素质优良的人才队伍，他们积极融人地方，成为地方决策重要咨询力量。w市网

13、络媒体发达，网民活跃度全省领先，社会性官媒“w网”“问计于民”板块以及政策性官媒“中国w”“网络问政”栏目成为网民热议时事、表达心声的主阵地；部分网民组成“W网”市民监督团、市民观察团，表示“该赞颂的我们要赞颂，该批评的我们要批评”。W市民营经济兴盛，造就庞大、精明的民营企业家队伍，过去资本原始积累时期，他们对于地方政策条例鲜少发表意见，现今所办企业上规模尤其遭遇市场各种挑战后，就开始呼唤政府的引导和支持，与政府部门积极实践取向重要途径图1沟通，力图影响地方经济政策走向。三、地方政府“于Ff-”决策新取向大部分公共管理者对民众参与持复杂的矛盾心理政治系统的设计既为了产生更为活跃的公民参与，又要

14、保护现有政治和行政过程免受过度活跃的公民参与的影响。加之转型期社会矛盾多发，民众决策参与诉求难免夹杂诸多非理性因素，地方政府又须维持相对稳定的政治环境，综合而言，现阶段我国地方政府实施“开门”决策须能摈弃过程混乱、结局难料的政治动员方式，争取在威权治理与民众参与之间取得平衡，实现“可控的”、“一定程度”但又“效果明显”的决策参与，事实上，这也正是“开门”决策与“民主”决策差别所在。以w市来说，从这一理念出发，结合以上决策新场景因素，“开门”决策呈现出三个动态衔接的实践取向(图1所示)：(一)“开闸式”议程设置能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面，鉴于此

15、，议程设置应可视为公共决策关键意义环节。所谓议程设置，即是对政策议题的酝酿、排序和选择。对于中国政府议程设置，有学者根据议程参见对主题为：温州人公共形象调查的网上投票调查情况，http：220191204205inquiry201lxingxiang(Result)asp ID=38。参见网聚网民力量温州网首届网民大会召开，http：news66wzcomsystem201306211103695450shtml。Peter BachraehMorton BaratzTwo Faces of PowerJAmerican Political Science Review，v0156，no4(D

16、ec1962)，PP947-952朱旭峰、田君：知识与中国公共政策的议程设置：一个实证研究，中国行政管理2008年第6期。109万方数据王勇：地方政府“开门”决策新取向：基于w市经验提出者及方式，概括为“六种模式”，强调决策者知识运用、自媒体触发模式、“闹大”策略等，由于现实中我国政策议程设置往往交织多方力量、多种途径，这些理论认识或偏向于静态描述，或失之偏颇。另有学者基于历史或个案分析，提出“多元主体互动模式”、“协同回应模式”但又未能凸显地方威权体制对于决策的有力影响。本文毋宁用“开闸”一词来形容转型期地方政策议程设置。其基本意涵有二：1、民意堰塞湖已经打开，乃至呈现“井喷”趋势，多元利益

17、主体纷纷抢夺话语机会，寄希望于影响政策议程设置，网络尤其自媒体的发展，则为此提供了功能强大的平台，对于决策者形成明显的社会压力；2、尽管如此，地方决策层仍有体制赋予的权力空间与制度供给能力，通过设置“闸门”，有序安排各种社会诉求进入政策议程。以w市而言，工商阶层、知识精英、网民群体均有着旺盛的参与热情，共同作用之下推动着地方政策议程设置。x-J中国市场化改革具有突破性意义的w市金融改革试验区政策出台过程清晰体现出这一情况。面对公众参与“爆棚”及其对于政策议程的强大影响力，对传统治理有深刻反思的w市地方决策者变被动为主动，“开闸放水”，在议程设置上顺乎民情，同时又利用制度(组织)“闸门”“守闸”

18、，实现民意有序表达，提高议程设置效率。重要之举即为2010年底建立以市委领导领衔、社会智识人士参与的市决咨委，以其为平台，疏通和接纳民意。市决咨委下设双智库：由市内外知名专家、工商精英组成的专家智库(核心人员约180名)，以及汇集各类草根人士的民间智库(现有成员183名)，设计者称前者体现出决策咨询的高度，后者体现广度，为决策者提供来自基层的意见和建议。市决咨委另辖w市公共政策研究院(与本土高校W大学公共政策研究院合一，挂靠W大学)以及办公室(与w市委政研室办公室合一)，办公室经由公共政策研究院渠道面向市决咨委专家智库定期征集和发布课题，课题研究采取招标及委托方式，权力部门给予课题调研协助，研

19、究成果一旦为市委、市政府主要领导批示，研究主题及建议即可进入政策议程。民间智库人员建言相对零散，但不乏真知灼见，办公室按期汇编为民间智库报告，上报市委、市政府主要领导。借助市决咨委及其双智库渠道，诸多体制外专家意见和草根智慧得以进入决策核心区域，建构起相关政策议程。(二)“开放式”政策论辩政策论辩是指决策参与各方就政策问题与政策目标界定、政策方案选择等事项，展开X-J话、辩驳进而谋求共识的行为。在具体政策过程中，每个政策行动主体都有建立在不同利益追求基础上的价值倾向。要想形成一个建立在各种利益协调基础之上的被大多数政策行动主体认可的政策价值，就须经过一个民主的论辩过程。此为政策论辩主旨所在。除

20、此之外，由于决策信息的分散，“两个相互独立的头脑，比两个相互依赖的头脑更好”，通过政策论辩，相互碰撞思想，可以聚合信息，激发灵感，以及教育决策参与各方，矫治非理性观念，实现彼此移情思考，凝集政策共同体意识。但同样须注意到转型期社会主体决策参与意识激增，政策论辩如不加以有效引导，就可能导致各说各话，乃至各自为战，为此限定政策论辩“公共能量场”的话语条件：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。何能如此?总体来说政策论辩过程中的平台搭建与话语导引十分重要。w市重要努力是：1、依托市决咨委双智库，制度性开展政策又,-j-话。一是结合地方政府中心工作王绍光：中国公共政策议程

21、设置的模式，中国社会科学)2006年第5期。陈娇娥，王国华：网络时代政策议程设置机制研究，中国行政管理)2013年第1期。韩志明：利益表达、资源动员与议程设置对于闹大现象的描述性分析。公共管理学报2012年第2期。刘伟、黄健荣：当代中国政策议程创建模式嬗变分析，公共管理学报)2008(3)王春福论公共政策议程的协同回应模式以温州金融体制综合改革试验区议程为例，浙江社会科学)2013年第7期。严强：公共政策学，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第78页。王春福：论公共政策议程的协同回应模式以温州金融体制综合改革试验区议程为例叨浙江社会科学)2013年第7期。据统计，温州市决咨委成立以来，已

22、立项课题269个，形成各类报告近500篇、获各级领导批示近200次(参见智库建设，高起点上再发力，浙江日报)2015年1月22日17版)。严强：公共政策学，北京：社会科学文献出版社，2008年版，第78页。盖瑞J米勒：管理困境科层的政治经济学，上海：上海三联书店，上海人民出版社，2002年版，第113页。查尔斯J福克斯，休T米勒：后现代公共行政话语指向，北京：中国人民大学出版社，2002年版。110万方数据王勇：地方政府“开门”决策新取向：基于w市经验以及地方经济社会发展热点话题举办专家政策咨询会，包括不定期召集专家智库人员、部门代表举行政策座谈会，以及定期邀请专家智库人员、市外嘉宾以及行业知

23、名人士举办“帕累托公共政策沙龙”与“高校智库论坛”(下称“沙龙”与“论坛”)，座谈会通常涉及地方转型与发展的宏观战略性话题，由市领导主持，发言者为此需要“拿出千货”，言谈过程体现高峰性、针对性和对话性；沙龙与论坛则相对偏重战术性、前沿性主题，每期围绕一个焦点话题，部分源自市决咨委智库人员前期课题研究成果，1-4人主讲，之后与场下互动，热烈辩论，结果整理呈报市领导，地方媒体配合报道，搅动社会舆论对沙龙(论坛)话题的进一步讨论。二是在民间智库中定期举办“米利都讲坛”，该讲坛定位为智库成员间及其与政府间的“交流平台”，坚持“开放、多元、包容、自由、理性、建设性”的宗旨；话题涉及城市出行、市容环境、小

24、区治理、居家养老等各种草根事项；活动安排为“主题微演讲(每期6人)+演讲者与听众互动+嘉宾点评+现场打分”，演讲的荣誉性、嘉宾与观众的现场评价及“拍砖”，均驱使演讲者之前必须备足“功课”，在各方“头脑风暴”中形成对于政策议题更为完善的思考。2、为增强政策论辩的开放性、政策意见的尖锐性与政策设想的广泛性，“W网”“问计于民”板块与市决咨委民间智库形成线上线下关系，通过计分考核和“金点子”评比，激发网民重点围绕市决咨委近期议题踊跃发言，表现突出者邀其加入民间智库，其智见亦有机会经由政研部门呈报市委、市政府主要领导。(三)“开明式”政策决断参与不足，公众沦为“沉没的多数”，地方决策就可能欠缺“地方性

25、知识(Local knowledge)”，脱离民意与社会土壤而难以为继，亦可能偏离公共利益轨道，服务于少数权贵，深层次来讲，还会削弱公众投身公共事务、行使自决权利的信心。是故，“参与政策的协商不仅具有公共政策制定的工具价值，而且具有公民个人内在的价值。话虽如此，“公共管理者和政策规划者依然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式、以及在多大程度上接纳公民的参与”，应避免善意鼓励参与，结果却弄巧成拙。实际上，以参与为特征的强势民主近些年来尽管周遭兴起，其负面性也愈多显现，参与失控所可能导致的民粹主义“街头政治”，令许多国家和地区深受其害，立法机关被肆意冲击，行政领袖难于决断。鉴于此，至少从决

26、策层面来说，“开明式”政策决断方式对于既身处现代化进程、制度力量又尚且不足的后发国家和地区更可能带来福音，以地方政府来说，其关键特征是，一方面，决策权集中行使，地方性法律必须经由立法部门表决方可生效；行政决定则一定由行政领导者拍板断案；另一方面，决策“最后一公里”立法表决与行政决定出台又充分听取民情，或接受民众过程监督，根本上，“开明式”政策决断就是主张公共决策决断环节践行“民主集中制”。w市相关举措有：1、允许公民旁听人大、市政ffff-g-务会议，推动权力部门决策公开，保障公众对于公共决策行为的知情权与监督权。旁听公民仅列席会议，不应干预会议表决，依此，旁听制度体现“开明式”政策决断方式。

27、W市人大、政府于1998年、2002年先后创新出台了公民旁听人大会议、市政府常务会议相关方法。近年来愈多尝试，市十二届人大召开以来，先后有五次与民生相关的人大及常委会会议公开征集公民旁听。2、开展公民听证。听证过程体现政策论辩，但现实中其政策合法化意义浓厚，更可归为“开明式”政策决断范畴。w市做法，一是预算听证。市人大2012年10月出台的w市级部门预算审查监督办法明确，“涉及民生的重大项目预算和重点审查的部门预算草案，市人大常委会可以召开预算听证会”，2012年底以来，这一做法陆续针对国土资源局、卫生局、体育局、住建委、民政局、城管与执法局、文广新局等部门实施，参与者评价听证推动部l-J“账

28、单”“越做越细、越好懂”；二是行政听证。例如近期市区江心屿景区门票提价、公安部门市区烟花爆竹限制燃放新规均召开了行政听证会，数家地方媒体报道了听证现场意见分歧，引入专家视角，以及配合作出网络与微信平台民意调查，对于听证过程及其结果应用发挥了舆论监督作用。3、规范性文件宫网“问计于民”。市政府办公室2014年3月专门下达关于加强网络问政工作的实施意全钟燮：公共行政的社会建构：解释与批判，北京：北京大学出版社，2008年版，第29页。约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第47页。参见：温州召开部门预算听证会民政局草案详细总共60页，http：news66

29、wzcorrdsystera20141127104284156shtml。万方数据王勇：地方政府“开门”决策新取向：基于w市经验见，要求“涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点3-_程项目，在决策前必须通过网络广泛征求群众意见”，截止2015年11月，已有49项规范性文件进入官网“中国W”“问计于民”板块征集社会意见，大多获得网民善意回应，给予多少不一的评点意见。四、结论与讨论宏观政治协商民主路线的确立与倡导，地方经济“新常态”下决策情势的复杂化，社会层面民意份量的加大，共同驱使地方政府愈发重视在决策行为中引入公众参与，调整权力与权利的配置，由此推动上述地方“开门”决策三个新实践取

30、向的形成。基于这些新取向，地方“开门”决策承继与体现群众路线，但相比传统政治，又在很大程度上推动群众路线向制度化、操作化、信息化方向发展，通过建立健全线下组织平台与线上互动平台，出台各种鼓励和方便民众参与的地方性规章办法，让地方政府决策“从群众中来，到群众中去”，不再停留于表面功夫，而是更多获得制度层面保障与技术力量的支持，而从公众来说，非但拥有了比过去更多、更常态化的表达机会，其参与决策的审慎性与理性力量也会在制度轨道上和官民互动中相应增强，这反过来又会进一步加强官方吸纳民众参与的决心和信心，从而形成地方“开门”决策的良性循环。明显可以感觉到的是，w市目前正呈现出这一前所未有的景象。当然，W

31、市一地经验难以涵括全部地方政府，地方“开门”决策取向必定存在着地区发展差异，另外来讲，对于地方“开门”决策以上新取向的积极效应寄予无穷想象也极不现实。仅以w市案例来说，仍须推敲或继续作出微观考察的是，威权框架下的地方决策是否仍只是向一些人而非各种人“开门”?“开门”尺度究竟有多大?“开门”的制度效应、政策效应与社会效应总体如何评估?“开门”的可持续性怎样保障?“开门”之后是否还有“门中门”等着开?要想这些问题获得更令人鼓舞的现实答案，一方面需要决策者充分体认自身阅历、知识与信息必然存在的各种欠缺，从而虚心、诚意“开门”，积极吸收民间智慧作出弥补；另一方面，更须仰赖体制层面的深层变革，根本而言，

32、如何将地方领导决策权力关进“笼子”，并真正驱使其在决策行为中“眼睛朝下”。(责任编辑：陈文兴)An Analysis of the Relationship between Urban Attractiveness and theAccumulation of High-level TalentsWANG Yong(School of Law and Politics，Wenzhou University，Wen zhou zhejiang，325035)Abstract：Under the reform of supply side，the logic of urban developmen

33、t reflects the trend fromresourceoriented to talentorientedThe competition among cities is fierce，and high-level talent isparticularly popularStrengthening urban attraction is the basic way to realize high-level talentsaccumulationSome of the existing literatures on the relationship between urban at

34、traction and theaccumulation of high-level talents emphasis on environmental factors such as economic treatment，economic conditions，public goods and policy supply，and the others pay more attention to theconnotation factors of thickness and breadth of Urban cultureAccording to the PEST Model，the vari

35、etyof factors can be further classified as talent policy，economic base，social conditions，and innovationenvironmentBalanced to meet these four factors，is neither possible nor inappropriateTo Shape the cityattractive should highlight the advantages and characteristics as possibleKey words：City Attractive；High-level Talents；Accumulation；Relationship Factors112万方数据