基于大数据的领导干部廉政监督机制研究-过勇.pdf

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1、基于大数据的领导干部廉政监督机制研究过勇，杨小葵（清华大学，北京 櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹）摘要监督是中国特色反腐倡廉战略体系的重要组成部分。然而，由于监督的成效难以评价，在党的十八大之前“监督软、监督难、监督不到位”的情况相当普遍。信息技术的发展使得我们有可能运用更加科学的手段提高监督工作的有效性。本文旨在探讨运用大数据的方法分析和识别腐败风险，从而提高监督工作的针对性。关键词领导干部监督；廉政建设；大数据；廉政风险；信息技术中图分类号 文献标识码 文章编号 （ ）櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹

2、櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹 收稿日期 基金项目清华大学国情研究院承担的中宣部全国哲学社科规划办高端智库建设项目（ ） ；全国哲学社会科学基金项目（ ）作者简介过勇，中国监察学会常务理事，清华大学党委常委、公共管理学院廉政与治理研究中心副主任，清华大学国情研究院副教授；杨小葵，清华大学公共管理学院硕士研究生。党的十八届六中全会对于全面从严治党进行了专题研究，修订颁布了中国共产党党内监督条例 ，并强调“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措” ， “党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部” 。因此，如何加强对于领导干部的监督工作，是当前党的建设的重要内容，是全

3、面从严治党的重要途径。由于体制上的差异，中国的权力制约和监督结构与西方国家有很大的不同。与西方国家强调权力的制约不同，中国的廉政建设既重视权力制约，同时也更加强调权力监督。尽管近年来权力制约更多被提及，但是中国的国家体制建构逻辑总体来说没有发生变化，具体表现为“党委决策、政府执行、人大立法、政治协商” 。其中，中国共产党在国家政治生活中发挥核心领导作用。这就决定了在现实层面，权力监督是防止权力滥用的主要机制。一、我国领导干部廉政监督体制机制监督在权力规范运行中发挥着重要的作用。在本研究中，我们主要关注与廉政建设相关的监督体制机制。（一）监督在我国廉政战略体系中的地位中国的反腐败战略不仅包括惩治

4、、教育、预防，监督也是一个重要的战略支柱。 年月，中央颁布了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要 （以下简称惩防体系实施纲要 ） ，界定了教育、制度预防、权力制约与监督、惩治四个方面的内容，这标志着我国廉政建设战略体系的逐步确立和完善。监督不仅成为中国特色廉政体系国家行政学院学报 本期焦点：国家监察体制改革万方数据中的重要组成部分，在很大程度上也决定着中国模式的有效性。我国的监督主要包括六个层面，党内监督是核心关键。 惩防体系实施纲要中对我国监督战略的内容进行了清晰的界定，依据监督主体的不同可以将监督体系分为六个维度，分别是党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政

5、协民主监督和社会监督。 年 月中央修订颁布的中国共产党党内监督条例将党内监督与人大、政府、监察机关、司法机关、人民政协和审计机关的监督并列。无论如何，党内监督处于整个监督体系的核心。为了提高监督战略的可行性， 中国共产党章程对于如何开展党内监督提出了明确要求； 党内监督条例进一步对于党的中央组织、党委（党组） 、纪委、党的基层组织和党员等不同主体的监督形式分别进行了规定。在这样的背景下，监督成为我国党风廉政建设和反腐败工作中的一项突出重要任务。（二）我国现行领导干部党内监督机制党的十八届六中全会指出，党内监督的主体应当是各级党委和纪检监察机关，各级党的组织部门也是重要组成部分。纪委在日常工作中

6、积累了很多关于领导干部的信息，为建立基于大数据的监督机制提供数据支撑。首先是信访举报的信息。这些信访举报件及其查实情况可以为掌握领导干部的腐败线索，包括作风情况提供重要信息。这里面也体现了社会监督的结果。其次是廉政风险排查的信息。从 年开始，各级纪委陆续开展了廉政风险防控工作，对于所在单位的廉政风险点进行排查和评估。这些信息非常重要，可以系统地在腐败预防工作中加以应用。最后是腐败案件查处过程中反映出来的规律。腐败的发生往往具有一些共通的特征，在被揭露出来之前就会露出苗头。如果能够抓住这些苗头提前加强监督，或是开展调查工作，可能会提高惩治的有效性，降低腐败损失。领导干部监督是各级党委组织部门的重

7、要职能。首先，领导干部个人有关事项申报工作是掌握领导干部个人情况的重要渠道。我国在 年和 年就先后出台了县处级以上领导干部申报个人收入和个人重大事项的有关规定，党的十八大之后，中央进一步改进了申报体系，并要求加大对于申报信息的核查比例，目前已经从 提高到 ，关键是凡提拔必核查，显著增强了制度的执行效果。一些地方党委政府还对党政普通工作人员提出了类似的报告个人有关事项的要求。其次，每年年终组织部门组织的针对领导干部的考核和民主评议结果在一定程度上也反映了上级领导、单位同事、服务对象等的意见，具有重要的参考价值。此外，通过其他监督渠道也可以获取与领导干部履行职责、工作作风、个人生活等各方面的信息。

8、在当前中央推行全面从严治党的情况下，通过其他国家机构、社会舆论反映出来的相关信息可以比以往更好地纳入纪检监察监督的渠道。二、利用大数据方法评估廉政风险我们当前已经进入海量数据时代，大数据方法对于人类社会产生了深刻的影响。纪检监察机关不仅要利用信息技术提高自己工作的科技水平和信息化建设水平，同时也要更加注重从信息中提取有效数据，以此分析腐败和反腐败的规律与趋势，提高监督工作的针对性和有效性，甚至对潜在的腐败行为进行预测。（一）廉政风险预警模型的建立领导干部监督预警通过收集利用廉政风险信息、对信息进行评估预警、处置预警并进行反馈的措施，对廉政建设方面的风险进行预警和干预。图 领导干部监督预警模式通

9、常情况下，建立模型要以已知的知识结构和经验分析为参照，由于对不同的事物而言，人们的已知经验和认知程度是不同的，通常将模型分为白箱模型、灰箱模型和黑箱模型。 考虑到腐败具有隐秘和敏感的特性，本研究主要采用灰箱模型来展国家行政学院学报 本期焦点：国家监察体制改革万方数据开分析。灰箱模型指人们对于研究对象的发展内部规律缺乏全面的了解，只能通过物理背景推断出模型结构，探求过程必须用模拟的方法进行检验。对领导干部监督预警模型来说，灰箱模型是值得参考的重要方法。但怎样利用先验知识或后验知识建模，具体来说怎样利用已知数据确认参数是一个值得研究的课题。在构建领导干部监督模型时，选择评价方法及模型的依据在于方法

10、模型的适用性和可操作性，要减少由于计算方法带来的偏差和不确定性因素。由于廉政风险可以表示为腐败行为发生的概率和领导干部监督预警数据信息异常程度的函数。而领导干部监督预警数据信息包含个人信息、家庭信息、财产信息等多方面，因而可以采用线性相加模型。由于指标间相关性相对较弱，可用线性模型构建综合评价函数： （ ）廉政风险是腐败行为发生的概率，从腐败发生的宏观角度来看，廉政风险可以表示为： （ ， ， ） （ ）其中：为廉政风险； 为腐败； 为腐败发生的概率； 为预防腐败信息数据异常程度。在实际的廉政风险分析过程中，人们主要关心预防腐败信息数据的异常程度，如果把这种不确定性理解为廉政风险，可表示为：

11、（ ） （ ）在这里所指的廉政风险中，风险是腐败发生概率与领导干部监督数据异常程度的结合，因此具有腐败发生概率和领导干部监督数据异常指数的二重性，廉政风险可以用腐败发生的概率 、领导干部监督数据异常指数来表示： （ ， ） （ ）式中： ， ， ， 具体来看，对于一个多方案的多属性评价问题，设其指标集合、方案集合分别用 ， ， ， ， ， ， ， 表示。设指标对于方案的观测值为 ， （ ， ， ， ； ， ， ， ） ，对于这个评价问题可以构造一个多指标的综合评价函数： （ ， ） （ ）式中， （ ， ， ， ）为权重向量，为的权重；其分别大于 ，且和为 ； （ ， ， ， ）是方案关于所有

12、指标的属性值或经过无量纲化处理的指标值。使用线性相加模型结合指数理论模型中加权综合指数，构建一个综合评价函数，即领导干部监督预警模型： （ ）式中： 为廉政风险预警等级； 为不同维度领导干部监督预警数据存在风险程度； 为领导干部监督预警数据异常化对判断廉政风险的权重系数。我们根据领导干部监督预警数据模型，可以绘制廉政风险曲线，并根据廉政风险程度划分预警等级区间。图 领导干部监督预警模型廉政风险曲线在本研究中，我们关注每一项领导干部监督预警数据的异常指数，即领导干部相关信息与对比数据是否存在差异。只要领导干部监督预警数据存在异常，我们就认为存在廉政风险，后文将对廉政风险等级划分进行进一步论述，但

13、是对具体的廉政风险值不做计算，这并不影响研究和实践结果。（二）廉政风险评估指标构建通过上述各种渠道，我们可以获得关于领导干部的大量信息。在此基础之上，我们可以构建一些具体指标，来评估每名领导干部的廉政风险。 个人基本信息曾出现做假情况。领导干部的国家行政学院学报 本期焦点：国家监察体制改革万方数据个人基本信息，包括姓名、性别、出生年月、学历等本身与廉政风险不存在显著正相关，但是如果发现曾有做假情况，那可能会与潜在的腐败问题联系在一起。党的十八大以来，中纪委公布的腐败案例中曾多次出现领导干部档案做假、虚报年龄等情况，例如新疆维吾尔自治区人大常委会原副主任栗智，应该引起我们足够重视。 在关键部门和

14、岗位任职的领导干部。关键部门和岗位的领导干部由于掌握着重要的权力或资源，往往成为行贿者的主攻点。 年开展的廉政风险防控工作要求各个单位对于部门和岗位的廉政风险进行排查和评估，廉政风险高的就应该是重点监督的对象。公婷和吴木銮对 个腐败案例的分析表明，政府采购、工程承包、组织人事、财务管理等环节和领域是腐败高发区，这些研究成果也可以作为重要参照。 此外， “一把手”腐败现象在我国一直比较突出。在我国这样的集权体制中，各个单位和部门的“一把手”往往掌握着实际的决策权和自由裁量权，因此往往廉政风险比较高。 关键岗位领导干部临近退休年龄、非异地任职或任职时间过长。 “ 岁现象”曾经一度在我国十分突出。一

15、些领导干部位高权重，到了临近退休的时候容易出现心理落差和侥幸心理，想要在退休之前找机会捞一把。尽管近年来“ 岁现象”已经没有那么突出，但是这一现象仍然值得关注。非异地任职或在一个岗位任职时间过长有可能会损害权力行使的独立性，增加通过盘根错节关系网形成利益共同体的机会。当前，中央已经要求在党政“一把手” 、纪委书记、组织部部长、公检法机关负责人等岗位上推行异地任职，这有助于降低廉政风险。 行为失常的领导干部。一些领导干部在工作中有可能表现出失常的情况，需要引起监督部门的高度重视。例如广州市土地开发中心土地整理部原副部长黄华辉在拟被提拔为副处级别时提出辞职，引起了纪检监察部门关注。依照相关规定，副

16、处级别以上领导干部需要申报个人事项。后来黄华辉果然被查出有违纪行为。 违反出入境相关管理规定或是频繁因私出境的领导干部。一些领导干部违反因公出境的相关管理规定，擅自变更路线并延长在外停留期限，或是隐瞒自己因私出境的情况、频繁因私出入境，这有可能是他潜逃或是转移资产的前兆。沈阳市委原常委、常务副市长马向东，重庆市委原常委、宣传部部长张宗海都曾频繁去澳门豪赌，这样的征兆已经十分明显。 配偶和子女移居海外。中共中央印发的党政领导干部选拔任用工作条例中明确指出，配偶子女移居境外的领导干部不能作为考察对象。尽管这种一刀切的规定不见得合理，却在很大程度上反映了配偶和子女移居海外对于领导干部廉洁从政带来的风

17、险。 “裸官”不见得一定是贪官，但作为高廉政风险人群，应该成为重点监督对象。从近年查处的案件来看，官员利用职权出卖国家利益，为配偶子女定居国外谋利，非法转移财产出境，涉嫌犯罪洗钱，甚至挪用国有资产转移到本人或家人境外户头的案件时有发生。例如广发银行原董事长李若虹受贿案，其妻女早在 年就移民澳大利亚， “裸官”身份降低了他对党纪国法的忌惮，也助长了他对于金钱的欲望。 领导干部配偶及子女经商办企业。中央已经明确要求领导干部配偶、子女及其配偶不得在其辖区范围内经商办企业，但事实上即使不在其辖区内经商办企业，领导干部仍然有可能运用影响力为其谋取不正当利益。中纪委 年公布的 位领导干部的纪律处分通报显示

18、，有 人违纪涉及亲属、家属，比例高达 。在近年来查处的案件中，家族式腐败屡见不鲜，江苏省委原常委、秘书长赵少麟就是一个典型，他不仅联络了天津市政协副主席、公安局局长武长顺，山东省委常委、济南市委书记王敏为其子赵晋从事房地产开发提供了大量便利，自己退休之后甚至直接参与公司管理，为其子经商出谋划策。 资产明显超过了家庭收入水平。一些领导干部申报的个人事项中，所掌握的房产、股票、基金等资产总量明显超过了其家庭收入水平，这里可能有合理的原因，包括继承、投资增值等，但不排除有通过不正当渠道获利的可能性。 年，秦皇岛市北戴河供水总公司总经理马超群被发现家中存有现金约 亿元、黄金 公斤、房产手续 套。如果通

19、过领导干部个人事项申报发现了其拥有房产的情况，则国家行政学院学报 本期焦点：国家监察体制改革万方数据有可能提前发现其腐败线索。 信访举报件集中的领导干部。如果围绕一名领导干部的信访举报件集中，则反映出该领导干部有可能在廉洁自律或是工作作风方面存在问题。当然，这里面需要扣除经核实诬告或简单捕风捉影、基于个人利益进行人身攻击、同一件事情反复举报等情况。 年终考核廉洁自律方面得分较低的领导干部。在每个单位的年终考核中，如果一名领导干部的得分较低，则有可能反映其存在廉政风险。本单位同事与领导干部朝夕相处，往往容易发现其腐败的蛛丝马迹，还有可能存在他们本身就给领导行贿的情况。有研究表明，在这种情况下，他

20、们即使得了好处仍然会在该领导干部的廉洁评价中给予较低的评分。 领导干部现任或前任直接下属或秘书被发现有违纪行为。根据党风廉政责任制和中国共产党问责条例的有关规定，如果领导干部的下属或秘书被发现有违纪问题，则他可能存在对于身边工作人员管理不严的情况，甚至露出腐败的迹象。周永康的前后三任秘书都被发现有违纪行为就是一个典型案例。（三）领导干部廉政风险的评估根据以上设定的指标，我们可以对领导干部的廉政风险进行评估。其中，需要注意的是要建立信息筛选和比对机制，发现廉政风险点。以“资产明显超过了家庭收入水平”指标为例，通常来说领导干部的家庭资产存量有很多来源途径，包括工资奖金、继承、赠予、投资等。领导干部

21、的资产总量高并不意味着其廉政风险高，如果在信息系统建立初期发现领导干部的资产总量和其家庭稳定收入之间存在较大偏差，应该人为干预进行核实。在此之后，如果领导干部的资产短期内发生重大变化，那么就需要引起高度重视。基于各项指标的评估结果应该被纳入一个统一的模型之中，从而全面掌握领导干部的廉政风险。三、领导干部监督预警体系的响应机制腐败预警是一个贯穿于领导干部监督全过程的预警体系。通过对领导干部个人和工作信息的采集、核查、分析和管理，我们可以构建一系列测评指标和信息系统模型，评估领导干部廉政风险的等级，从而确定监督的主要对象并进行干预，有效减少腐败行为发生的机会。 需要强调的是，对领导干部廉政风险的评

22、估只是判断其风险等级，并不意味着其一定有腐败行为。依据领导干部廉政风险的等级，可以将预警分为四类，即红色、橙色、黄色和蓝色预警。对于不同等级的风险，监督机关要采取不同的干预措施。我国在领导干部监督方面投入了大量的人力，仅纪检监察机关和组织部门干部监督机构的人员规模就很庞大。从纪检监察机关来看，派驻到各党政机关、人大、政协和国有企事业单位的纪检组的人员大概就超过了 ，他们的主要职责就是监督。然而，如何提高监督的有效性一直存在着现实的困难。一般来说，监督的主要对象通常被界定为主要领导干部，或是掌握“人、财、物”的部门和人员。这种看法具有一定的针对性，但事实上并不能有效覆盖廉政风险比较高的各类人群。

23、基于大数据的信息化系统有助于识别廉政风险高的人群，从而更好地配置监督力量。当然，信息系统也存在一定的局限性，在很多情况下无法准确识别真的风险和特殊的正常情况。这就需要监督机关手动来进行干预。在这方面，派驻纪检组恰好可以发挥重要的作用。如果领导干部在某一项指标上存在廉政风险高的情况，派驻纪检组可以通过其他渠道的信息汇总，或是找本人核实的方式，进一步评估此廉政风险是否成立。如果不成立，则通过手动的方式排除风险点；如果成立，则保留相关评估结果。这个评估过程需要通过痕迹管理的方式进行记录，如果派驻纪检组承担相关工作的人员在其中有腐败或渎职行为，隐瞒相关领导干部的廉政风险，则其未来会面临自身被问责的风险

24、。对于高腐败风险的领导干部，监督机关应当建立定期核查的机制，并且在其提拔任用的过程中防止利益冲突情况的发生，甚至降低其被提拔的机会。在基于大数据的领导干部廉政风险评估系统建立过程中，需要不断地进行数据模拟，通过经验积累改进评估指标和模型，从而实现不断优化，有效国家行政学院学报 本期焦点：国家监察体制改革万方数据地提高风险识别和评估的有效性。在各级党委的领导下，纪检监察机关和组织部门应当密切配合，加强数据共享和工作衔接，真正提高领导干部监督工作的有效性。表 领导干部监督预警模型响应机制预警等级指标评分预警响应蓝色预警领导干部在大多数指标中廉政风险评估为“低”无预警响应黄色预警领导干部在少数指标中

25、廉政风险评估为“中”与本人谈话核实情况，加强日常监督橙色预警领导干部在多项指标中廉政风险评估为“中”或在某一项指标评估为“高”与本人谈话核实情况，加强日常监督，干部提报任用时谨慎使用红色预警领导干部在多项指标中廉政风险评估为“高”与本人谈话核实情况，加强日常监督，干部提拔任用时原则上不考虑，必要时立案调查四、结论与公共政策建议监督是中国特色反腐倡廉战略体系的重要组成部分，党内监督是提高监督有效性的最有效途径。大数据方法为加强领导干部的监督工作提供了重要的机遇，然而在这方面我们仍然存在很多困难和挑战，需要从体制机制上改革加以完善。 更加全面地收集和使用有助于监督领导干部的信息。目前各级纪检监察机

26、关和组织部门掌握的有助于监督领导干部的信息很多，但是仍然有很多重要的信息缺失。例如在现行的领导干部个人事项报告中，关于领导干部家庭存款、负债等方面的信息不要求申报，而这些信息对于评估领导干部的廉政风险非常重要。由于不申报存款信息，一些领导干部往往会采取在申报之前突击出售股票和基金，申报之后又迅速买回的手段进行规避。如果领导干部存在不正常的负债情况，例如与同事之间存在借贷，或是负债情况明显超出正常的还款能力，则可能会增加其廉政风险。 加强各部门之间的信息共享。大数据方法的优势在于信息充分共享条件下的数据分析，发现隐含的规律。目前与领导干部监督相关的信息主要分布在各级纪检监察机关和组织部门。即使在

27、这两个机关部门之间，由于权力保护和信息泄露的担心，信息共享存在严重障碍。事实上，这是我国党政机关存在的通病。如果要建立基于大数据的领导干部廉政风险评估和监督机制，就要求必须打破信息孤岛，实现信息共享，减少工作重复和浪费。 有效保障信息安全和个人隐私。数据的开放有可能会增加信息泄露的风险。由于建立领导干部监督机制所需要的数据大都涉及领导干部的个人信息甚至隐私，一旦泄露可能会给这些领导干部带来麻烦和困扰，因此充分保障信息安全是非常必要的。此外，在掌握领导干部个人信息和保护个人隐私之间也需要建立一种平衡。领导干部本身也具有隐私权，也不可能基于监督的需要无止境地提取，或是要求领导干部申报其个人所有的信

28、息包括隐私。同时，领导干部本人也要强化自觉接受监督的意识。信任不能代表监督。常态化、制度化、高效化的领导干部监督能提升监督体系效能，端正领导干部的廉政意识。领导干部监督预警体系的目标就在于使这样的监督成为常态。 提高现有管理的信息化水平。我们现在有很多管理工作信息化水平并不高，这成为实现有效监督和监察的障碍。提高管理的信息化水平是非常迫切的，这不仅是为了加强领导干部的监督，更重要的是提升管理本身的科学化水平。因此，各级党委政府要高度重视利用信息化手段来加强管理，建立各类基础性的数据库，将权力运行过程纳入信息系统并实行痕迹管理，这样出了问题也可以进行有针对性的问责。 充分利用各种渠道来提高监督有效性。如何让惩预体系实施纲要规定的六个层面的监督发挥作用，形成合力，特别是强化社会监督的作用，这是我们从工作层面需要加强的。要拓展群众参与监督的渠道，充分收集群众意见，这对于及时发现廉政风险具有重要的作用。参考文献 裴晶晶高危社会技术系统风险指数模型及应用方法研究 北京：中国地质大学出版社， 公婷，吴木銮我国 年腐败案例研究报告 基于 余个报道案例的分析 社会学研究， （ ） ： 林翼民腐败的预警预控体系分析 经济研究导刊， （ ： ） 责任编辑焦利国家行政学院学报 本期焦点：国家监察体制改革万方数据