农地经营权主体差异与农地抵押方式选择——基于市场与组织合约的分类视角-王岩.pdf

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1、 年第期双月刊总第 期中南财经政法大学学报J O U R N A L O F Z H O N G N A N U N I V E R S I T Y O F E C O N O M I C S A N D L A W B i m o n t h l yS e r i a l 农地经营权主体差异与农地抵押方式选择 基于市场与组织合约的分类视角王岩 李宁 马贤磊 石晓平( 南京农业大学公共管理学院,江苏南京 ; 南京财经大学粮食安全与战略研究中心,江苏南京 )摘要:本文立足市场与组织合约的分类视角,通过选取以农户为抵押主体的同心与平罗、以规模经营主体为抵押主体的明溪与枣庄这两对典型案例的对比,探讨

2、农地经营权主体与农地抵押合约方式选择之间的联系,结果表明:在农地抵押中存在直接与间接定价的合约方式差异,且农户和规模经营主体这两类主体倾向于选择不同的抵押合约;当农户作为抵押主体时,采用组织合约的间接方式优于选择市场合约的直接方式;而当规模经营主体作为抵押主体时,以市场合约的直接抵押方式要优于采用组织合约的间接抵押方式.就此,提出考虑抵押主体差异、鼓励具有信息收集与定价功能的主体参与抵押进程、推进“三权分置”改革和活化农地经营权等政策建议.关键词:农地经营权;农户;规模经营主体;抵押贷款;市场合约;组织合约中图分类号:F 文献标识码:A 文章编号: ( ) 收稿日期: 基金项目:国家自然科学基

3、金项目“农地流转模式、流转契约与农业规模经营模式组合:驱动力、绩效与机制设计” ( ) ;教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国土地出让制度改革及收益共享机制研究” ( J Z D ) ;国家社会科学基金项目“西部地区农村土地承包经营权流转问题研究”( B J Y ) ; “清华农村研究博士论文奖学金”项目“农地流转的交易费用与合约选择研究” ( )作者简介:王岩( ) ,男,河南商丘人,南京农业大学公共管理学院博士生;李宁( ) ,男,安徽宣城人,南京财经大学粮食安全与战略研究中心讲师;马贤磊( ) ,男,江苏宿迁人,南京农业大学公共管理学院教授;石晓平( ) ,男,河南安阳人,南京农

4、业大学公共管理学院教授,本文通讯作者.一、引言资产的资本化构成了物尽其用的重要途径 ( P ) .为盘活农村沉睡的土地资产,同时规避当前法律明确禁止的以土地承包经营权进行抵押融资的规定 ,十八届三中全会之后,各地探索的农地抵押实践其实是一种在充分保障农户享有农地承包权的前提下,进行农地承包权及农地经营权的分离 ,然后以不超过第二轮承包期剩余年限的农地经营权为担保物进行抵押的模式 .由此,便可以根据农地经营权主体是否与农地承包权人相一致,而将农地经营权抵押主体区分为合一的普通小农户和分离的规模经营主体两类.同时,在实践过程中,一些地区的贷款人能够将农地经营权作为抵押万方数据物直接向金融机构融资,

5、而在另一些地区贷款人与金融机构不直接发生抵押关系,必须通过借贷双方之外的第三方主体(譬如行业协会、基金会、专业合作社以及反担保机构)介入对农地经营权作出担保方可进行抵押 ,即存在张五常所说的直接定价与间接定价两类合约的选择差异 .现有文献对农地抵押贷款的关注,多从法律角度入手,探讨农地抵押融资的可行性及以农村产权进行融资贷款的法律突破 ,而基于合约分类视角进行的研究较少.少数研究者基于合约理论探讨了农地抵押的信贷供给效应 ,通过威廉姆森的分析框架分析了资产的专用性及不确定性对农地抵押贷款交易费用的影响 ,但现有研究更多是从抵押发生后在治理结构层面对其绩效进行论证,鲜有对抵押发生前合约方式选择的

6、探讨,更缺乏将农地抵押主体差异与合约选择联系起来的理论与实践分析.虽然部分学者关注到了农地经营权抵押主体之间存在差异 ,但却忽视了这种差异所带来的主体对信息收集与定价费用的不同,以及由此所造成的抵押方式中的合约选择差异.新制度经济学将合约主要分为市场合约与组织合约 ( P ) ,认为不同合约的选择主要在于交易费用的差异 .因为市场合约与组织合约的区别并不是交易标的物是否为产品或者要素,而是在交易过程中是否引入了作为信息收集与定价专家的中心签约者,以组织的间接定价取代起初买卖双方之间直接的市场交易 .因此,农地抵押合约究竟是市场方式还是组织方式的主要判定标准,在于抵押双方(即抵押人与抵押权人)是

7、否发生抵押钱款的直接交易.当双方是直接“面对面”的抵押关系时,则为市场合约;当引入了对农地抵押起决定性作用的具有信息收集与定价功能的第三方主体时,则为组织合约.那么,在农地经营权抵押过程中,作为抵押物的农地经营权既然存在主体上的差异,这种差异是否会对农地经营权抵押的合约优化选择产生影响?无疑对这一议题的思考是已有文献鲜有涉及的,但却是对现实中的农地抵押模式探索具有重要理论与实践意义的问题.为此,本文试图基于市场与组织合约分类的视角,运用对比分析的方法对不同试点案例存在的共性及差异进行比较,探讨农地经营权主体存在的差异性及不同农地经营权主体下农地抵押合约方式的选择.本文余下的内容安排如下:第二部

8、分梳理我国典型地区的农地抵押模式;第三部分基于农地经营权主体差异,筛选出具有较强代表性的以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为抵押主体的福建明溪与山东枣庄这两对典型案例,并进行主体差异下的抵押合约方式比较;第四部分则进一步从同一类型主体的抵押合约选择角度,对案例的比较进行进一步阐释;最后为结论与建议.二、现实探索 年中央出台了关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见 , 年十八届三中全会则提出: “稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能. ”正是在这种背景下,各地

9、才逐步开展了农地抵押模式的探索.从表可以发现如下几点特征:一是抵押标的物以权利抵押为主,辅之地上附着物等固定资产及信誉等无形资产.由于法律禁止以承包经营权进行抵押,各地实施的是一种不改变家庭承包关系的经营权抵押模式(即先实现农地承包权与经营权分离) .从已开展的案例看,抵押的农地经营权主要分为两类:以家庭承包方式获取的经营权(宁夏平罗等)及以流转方式取得的经营权(四川成都等) .在主要以农地经营权作为抵押物的同时,地上附着物等固定资产(山东枣庄等)及贷款者的信誉等无形资产也不可或缺(宁夏同心) .二是农地经营权抵押贷款主体的多元化趋势逐渐凸显.通过对贷款主要服务对象的分析可知贷款主体主要分为两

10、类:其一是以家庭为单位承包土地的普通农户,如宁夏同心与平罗;其二是涉农企业、专业合作社、种养大户等规模经营主体,如湖北武汉和四川成都将农地抵押贷款主要贷给了当地的涉农企业和种植大户等规模主体.下文对典型案例的剖析也正是基于对经营权贷款主体的差异展开的.三是抵押呈现为直接的市场合约与间接的组织合约两种方式.由表可知,宁夏同心、黑龙江佳 万方数据木斯、吉林梨树、山东枣庄等地均以间接抵押的组织合约方式进行贷款,而宁夏平罗、四川成都、湖北武汉、福建明溪等地则以直接抵押的市场合约方式融资.四是农地经营权主体与抵押合约呈现为组合方式的特征.农地经营权主体可分为普通农户及规模经营主体,而抵押合约由市场与组织

11、合约两种方式呈现,因此从理论上讲不管农户还是规模经营主体作为抵押主体时都面临市场与组织两种合约选择.但由表可知,当农户作为抵押主体时较多选择组织合约(农户作为经营权主体的个案例中仅有宁夏平罗采用市场合约) ,而规模经营主体作为抵押主体时常选择市场合约(规模经营主体作为经营权主体进行抵押的个案例中仅有枣庄采用组织合约) .表各地区农地经营权抵押贷款实践探索地点实践内容合约类型宁夏同心自 年起由村委会牵头成立土地承包经营权流转服务合作社作为反担保组织,有贷款需求的农户以一定面积的耕地入股成为社员,在社员联保和合作社总担保的前提下向农村信用社贷款,期间土地承包经营权抵押给合作社.主要服务对象:农户;

12、抵押物:农地经营权、团体信用组织黑龙江佳木斯 年,佳木斯市以民营资本注资成立了金成农村金融服务公司,从事农地经营权抵押融资业务.主要流程为:贷款农民与该公司订立农地经营权流转合约,金成农村金融服务公司将农民的农地经营权作为抵押物向金融机构进行担保,金融机构在金成公司提供担保的前提下向贷款农民放款.主要服务对象:农户;抵押物:农地经营权组织吉林梨树等 县(市)农民将其土地经营权流转给物权融资公司,然后农民以此向金融机构申请贷款.若农民不能如期还款,融资公司会把贷款农民的土地经营权另行发包,所获款项归还金融机构,待新的承包人承包期满,土地经营权再退还原承包人.主要服务对象:农户;抵押物:农地经营权

13、组织宁夏平罗农户填写贷款申请表向村委会提出申请,村委会为农户出具贷款意见函及土地承包经营权证,农户持有村委会开具的贷款意见函向金融机构申请贷款.主要服务对象:农户;抵押物:农地经营权、收益权市场山东枣庄按农地经营权流转及鉴证、抵押资产评估、委托担保、担保审查、发放贷款的流程,合作社等规模主体以农地经营权抵押贷款须由金土地融资担保有限公司担保,银行才放款.该担保公司提供担保的条件是贷款人提供反担保.主要服务对象:规模经营主体;抵押物:农地经营权、地上附着物组织四川成都成都市金堂县自 年开展农地抵押以来,产生了宗抵押融资业务,共有 亩农地获得了总计 万元的贷款,贷款人均为大户等经营主体.主要服务对

14、象:规模经营主体;抵押物:农地经营权、种苗等附着物市场湖北武汉体现为“交易鉴证抵押”的流程,武汉农交所为农地流转作出鉴证,发放农地流转鉴证书.在对农地及地上附着物等进行估价后,贷款人通过武汉农交所进行抵押登记等手续的办理,贷款限额不得超过估价核定价值的 .主要服务对象:规模经营主体;抵押物:农地经营权、土地附着固定资产市场福建明溪明溪县为通过农地流转取得土地经营权,并从事连片种植业经营 亩以上、种养业 亩以上、设施农业 亩以上的规模主体提供担保贷款.主要服务对象:规模经营主体;抵押物:农地经营权、地上附着物价值市场三、农地抵押典型案例的选择与比较(一)典型案例:基于经营权主体与抵押合约差异的选

15、择从理论上讲,农户在农地抵押中既可以选择组织合约,也可以采取市场合约的方式进行抵押贷款,而规模经营主体同样既可以选择市场合约,亦可以采用组织合约 .基于此,从表筛选出具有代表性的以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为农地经营权抵押主体的福建明溪与山东枣庄这两对案例进行剖析比较 .之所以选择同心与平罗这对以农户为抵押主体的案例,是因为两地具有诸多相似之处,但在抵押合约选择上同心是以组织合约的方式进行抵押,而平罗是以市场合约方式抵押融资,因此对同属宁夏的这两个案例进行对比具有较强的代表性:第一,两地同属宁夏回族自治区,具有相似的地缘特征;第二,两地经济基础较为薄弱,都属经济发

16、展水平较为落后的西部,劳动力转移不畅,农业人口比重较大,农民人均纯收入较低,尤其同心还是国家级贫困县;第三,两地农地抵押实践均产生了良好的经济和社会效益,两地的成功探索成为在西部经济较为落后地区推动农地经营权抵押贷款实践进程的明证;第四,两地农业主导产业具有鲜明的特色以及良好的发展势头,同心以牛羊为特色的养殖业、平罗的水稻种植业在本地区均是有着较强竞争力和发展活力的主导产业,两地的农地抵押都紧紧依托其万方数据主导产业和上下游关联产业开展融资设计,一方面可激发农地经营权抵押融资的市场潜力,另一方面可借助相关主导产业获得的丰厚收益保障贷款人如期还贷,推进抵押融资的延续性;第五,两地耕地资源较为丰富

17、,不论同心还是平罗,农地经营权抵押融资的额度都和农地价值直接关联,两地的耕地资源禀赋相对丰富,保证了农户可以借助自有土地进行经营权抵押,以满足其农业生产的资金需求.选取以规模经营主体为农地抵押主要服务对象的福建明溪与山东枣庄这对案例,同样因为两地具有一系列相似之处,但明溪采用了市场合约,而枣庄则为组织合约,因此对这两个案例进行对比具有较强的代表性和现实意义:首先,两地均位于东部经济较为发达地区.其次,两地均组建了较为规范的农地产权交易平台.农地产权交易平台集农地流转价格信息获取、中介服务、价值变现及风险补偿等功能为一体,由于规模经营主体进行农地经营权抵押贷款的前提是通过农地流转市场这一平台合法

18、获取农地经营权,明溪由贷款者通过乡镇(村)级农业服务中心实现农地经营权合法流转,枣庄则通过产权交易中心实现流转,两地案例中的农地经营权流转交易平台虽然名称、规模大小及建立方式有所差异,但均具有流转信息获取、价格发现等核心功能.最后,两地均订立了一套较为严格的操作流程和规范标准.由于农地抵押贷款对现行法律构成了突破,抵押物的处置不可避免地存在法律及市场风险,加之农业自身具有的弱质性致使农业生产的收益偏低而自然风险偏高,因此以农地经营权作为抵押物进行融资存在诸多风险因素.明溪及枣庄都制订了相关政策文件给予农地经营权抵押贷款以规范性引导,如明溪县农村土地经营权抵押贷款管理办法 枣庄市农村承包土地经营

19、权抵押贷款管理办法等,负责放款的相关金融机构也都订立了较为严格的融资贷款具体操作办法以防范风险的发生.在选定上述两对典型案例后,拟从案例的生成机制、贷款流程、服务对象、抵押物、融资机制、适用法规、产权交易机构、资产评估部门、价值评估方法、贷款限额、贷款期限、处置机制、风险分担机制、贷款难易及市场化程度等方面对比分析不同经营权主体下农地抵押贷款合约方式的选择.在对合约的优劣进行判断时,倘若仅从某一模式存在的某项缺点来分析将有失偏颇,因此在对比分析不同农地经营权主体下农地抵押贷款合约方式的选择时,判定合约优劣的标准主要是基于对获得贷款难易程度、贷款限额、贷款期限、风险分担及违约处置方式、市场化程度

20、等关键指标的综合考量之上.(二)农户作为农地经营权抵押主体的合约方式比较:同心与平罗 同心案例.宁夏同心县是最早探索农地经营权抵押反担保融资试验的地区之一, “反担保”机制的创设为农地抵押贷款提供了宝贵经验.同心县属于国家级贫困县,地处宁夏中部干旱带,境内山多沟深、干旱少雨,生态环境恶劣,农民经济基础较为薄弱.全县农业人口有 万人,占总人口的 ,耕地总面积为 万亩.该县在全国建制县中回族人口比例最高(回族所占比例达 ) ,当地普遍信仰伊斯兰教,信众经常在每周五(主麻日)参加宗教活动,团体信用氛围良好. 年全县农民人均纯收入仅为 元,是农村人均纯收入中等偏下的县(根据国家统计局 年农民人均纯收入

21、五级分类标准, 元属于中等偏下收入) .农地抵押贷款程序如下:村委会发起组建土地承包经营权流转服务合作社,农户以土地入股加入合作社成为社员,需要贷款的社员同其他社员“三户联保” ,形成联保小组,形成担保协议并申请抵押贷款,合作社向贷款社员进行担保,农户以入股的土地承包经营权向合作社提供反担保,在上述条件都具备时金融机构审核通过后放款.若贷款农户未能按期足额归还贷款,合作社以内部流转方式由联保人代偿,农地经营权交付联保人处置.人民银行数据显示, 年同心县只有 户农户共计获取 万元的抵押贷款, 年底农地抵押贷款余额为 亿元.截至 年月,该县土地承包经营权流转服务合作社已有 家,农地反担保贷款达 亿

22、元,抵押土地 万亩,惠及 万农户,未产生一笔不良贷款. 平罗案例.平罗县农业人口有 万人,耕地面积达 万亩,是全国重要的商品粮基地县,主导产业为水稻种植业,该县农业产业化程度较高,农村土地交易较为活跃, 年全县农民人均纯收入为 元.贷款程序如下:农户在征得村集体同意后,需提交土地承包经营权证及其他证明材料向金融机构提出贷款申请;金融机构对拟受理农户进行贷前审核;金融机构根据政府指导意见 万方数据委托产权价值评估机构对抵押物的价值进行评估并出具评估报告;农村土地经营管理制度改革服务中心办理抵押登记,保管农户抵押的土地承包经营权证,并出具贷款意见函;金融机构确定授信额度、审批发放贷款;农户偿还贷款

23、后办理抵押注销取回土地承包经营权证.截至 年底,平罗发放农地抵押贷款 笔,共计 万.截至 年 月,该县发放农户农地抵押贷款 笔,共计 亿元. 抵押模式比较.由表可知,同为农户,作为农地经营权抵押主体,在同心案例中由于引入了农村金融中介 土地承包经营权流转服务合作社这一反担保融资机构,并不是农户直接与金融机构直接发生钱款交易,因此属于典型的“组织合约” .而平罗以直接抵押的方式进行贷款,因此农户与金融机构是一种直接“面对面”的抵押关系,适用“市场合约” .表农户作为抵押主体时不同抵押合约下的案例比较比较内容合约类型组织合约(同心案例)市场合约(平罗案例)生成机制诱致型强制型贷款操作流程农户以地入

24、股合作社寻求联保人申请贷款权属登记反担保协议金融机构放贷贷款申请金融机构审查评估抵押登记发放贷款偿还登记注销主要服务对象种、养殖户种植户抵押物农地经营权、信用担保农地经营权、收益权融资机制间接抵押(反担保,抵押和贷款二者分离)直接抵押适用政策法规农村土地承包经营权反担保贷款管理办法等农村土地承包经营权、流转经营权抵押贷款管理办法(试行)等产权交易机构土地承包经营权流转服务合作社平罗农村土地经营管理制度改革服务中心评估部门乡(镇)农村经营管理部门农村土地经营管理制度管理中心价值评估方法土地承包经营权价值年租金平均收益经营期限地上种、养殖物价值严格遵循政府公布的基准参考价格进行价值评估贷款限额贷款

25、金额一般不超过反担保土地承包经营权认定价值的 不超过土地经营权抵押评估价值的 贷款期限相关主体协商且不超过提供反担保的土地承包经营权剩余期限一般为年,最长不超过年处置机制村民自治(非正式)法律渠道(正式)风险分担机制违约后合作社以内部流转方式由联保人代偿,农地经营权交联保人处置,联保人从流转农户土地经营权剩余年限收益中获得补偿平罗农村土地经营管理制度改革服务中心设立 万元的风险防范基金,与金融机构按 比例共担风险市场化程度高低对于组织合约(同心案例)和市场合约(平罗案例)的比较可以从以下方面展开:( )生成机制.同心的抵押基于农户这一“草根阶层”自发的探索,通过组建土地承包经营权流转服务合作社

26、,借助团体信用和反担保机制推动,政府在此过程中仅发挥规范引导作用,不承担风险兜底责任,具有诱致性变迁的特征.而平罗农村土地经营管理制度改革服务中心是集价值评估、抵押登记、抵押物处置、风险分担等多种功能为一体的政府管理机构,这种抵押融资是一种典型的依托政府力量推行的改革模式,属于强制性制度变迁范畴.( )主要服务对象.两地主要的服务对象均为普通小农户.同心除以玉米种植为主导外,该县在全国建制县中回族人口比例最高,当地居民的饮食习惯使该地区农民具有养殖牛羊的习俗,因此同心县主要服务对象为种植及养殖户.而平罗作为粮食主产县,农地抵押贷款主要服务于以水稻种植为主的种植户.( )抵押物.抵押贷款的前提是

27、抵押物可以实现足值保值.同心自然条件较恶劣,以旱地为主,年地租较低,亩均仅 元,倘若直接抵押可获资金较少,很难满足农户生产需求,因此辅之以信用担保等方式间接抵押以实现“增信”从而提高贷款可得性显得尤为必要.平罗以水田为主,亩均年地租约 元,农地经营权抵押价值较高,采用市场合约下直接抵押的方式更容易实现农户融资诉求.( )融资机制.同心采取成立农村金融中介 土地承包经营权流转服务合作社的方式,构建了万方数据反担保及基于“团体信用”的农地抵押模式,土地抵押和贷款相分离,是以合作社为中介、基于“团体信用”的间接抵押模式,其实质为以“抵押保证信用”为中心环节的贷款方式.同心案例中农地经营权不直接抵押给

28、金融机构,而是以承包经营权入股并抵押给合作社作为反担保抵押,在获得合作社的保证担保后方可向金融机构贷款,故贷款风险转嫁给了合作社及联保人(一般为三户联保) . “三户联保”实质上为团体贷款,三户结为一个团体共享一个信用.平罗则是类似商业贷款的直接融资模式.( )政策法规与产权交易机构.同心适用农村土地承包经营权反担保贷款管理办法等法规,而平罗适用农村土地承包经营权、流转经营权抵押贷款管理办法(试行) .同心案例中的产权交易机构为农户自发形成的土地承包经营权流转服务合作社,平罗则为政府推动建立的平罗农村土地经营管理制度改革服务中心.( )标的物价值评估.同心的标的物价值评估机构为乡(镇)农村经营

29、管理部门,评估方法为:土地承包经营权价值年租金平均收益经营期限地上种、养殖物价值.平罗则由农村土地经营管理制度管理中心负责,严格遵循政府公布的基准参考价格进行价值评估.可见,平罗的价值评估来自政府的干预较多,而同心的价值评估则更多遵从市场化导向.( )贷款限额及期限.贷款金额及期限是农户最关心的.在同心案例中,以相关主体协商且不得超过提供反担保的土地承包经营权剩余年限为期,而贷款金额一般不超过反担保土地承包经营权认定价值的 .平罗贷款期限一般为年,最长不超过年,所贷金额原则上不得超过土地经营权抵押评估价值的 .( )抵押物处置及风险分担机制.当违约出现时,在同心金融机构不能直接处置抵押物,土地

30、经营权须在合作社内部流转,体现为农村熟人社会中团体信用等非正式制度下的村民自治;而在平罗金融机构可通过法律渠道以流转、变现、诉讼等方式处置抵押物.当抵押风险出现时,在同心农户违约后,先由合作社或联保人代为偿还,合作社或联保人从流转农户土地经营权剩余年限收益中获得补偿,信贷风险被严格控制在合作社内部,贷款农户丧失的仅为一定时期内的农地经营权,承包权并未丧失,风险属于体内分担.平罗则是由政府出资 万元作为风险防范基金,与金融机构按 : 的比例共担风险,其风险为体外分担.(三)规模经营主体作为农地经营权抵押主体的合约方式比较:明溪与枣庄 明溪案例.明溪拥有靠近东南亚国家这一地缘优势,福建是东部沿海最

31、早一批实行改革开放的区域,这些优势为该县农村劳动力转移提供了便利.然而农村青壮年劳动力纷纷外出务工和经商使农地利用效率低下乃至抛荒,农村留守劳动力受到老龄化和小规模农业生产成本提高及资金短缺的约束.截至 年底明溪县农村土地流转 万亩,占该县耕地的 ,从流向看转入专业合作社的有 万亩,占流转面积的 ;转入家庭农场及农业企业的有 万亩,占流转面积的 .截至 年上半年,全县抵押土地总面积达 万亩,通过土地抵押实现贷款 万元.在明溪案例中,抵押人多为规模经营主体 ,即农地流转中的流入方,规模经营主体把从村集体或小农户手中流转的农地经营权作为抵押物向金融机构申请贷款,具体程序为:登记申请、抵押贷款申请、

32、金融机构对贷款者进行调查、贷款审批放款.操作流程为:首先,由贷款者通过乡(镇)村级农业服务中心实现农地经营权合法流转,该县要求贷款申请人都需要提供经乡(镇)村级农业服务中心备案确认的抵押登记申请书,贷款者通过流转获得农地经营权后需向该中心办理农地抵押登记申请.其次,贷款人向金融机构申请农地抵押贷款.贷款人申请贷款时要向金融机构交付由乡(镇)村级农业服务中心备案确认的抵押登记申请书、农地权属证明等材料.再次,金融机构对贷款者的农地经营权价值进行实地评估.土地价值评估是规模经营主体申请抵押融资和金融机构给予授信额度的重要依据,按照明溪县农村土地经营权抵押贷款管理办法 ,土地经营权抵押价值年租地平均

33、收益经营期限地上附着物价值.最后,金融机构和贷款申请人签订抵押合同并到县农业局办理抵押登记后,金融机构放贷. 万方数据 枣庄案例.枣庄人均耕地仅 亩,靠提高单产难以实现农民增收.不少农民希望把承包地租赁出去,但在农业规模经营中,家庭农场、合作社等规模经营主体面临融资难等问题.作为产权改革试点,枣庄市于 年就进行了以农地经营权抵押融资为核心的改革,以缓解农民贷款抵押难等突出问题.改革后,全市农地流转面积为 万亩,占农地总面积的 ,农地流转到家庭农场等规模主体的比例达 .改革唤醒了沉睡的土地资本,一定程度上解决了农业融资的困难.到 年底,农村产权抵押贷款达 亿元,新增贷款 亿元,其中绝大部分属于土

34、地经营权抵押贷款.该地贷款流程主要包括农地流转及鉴证、抵押资产价值估算、委托担保、担保审查、金融机构放款等.具体步骤为,农地经营权流转:转出户将自家承包地经营权流转给规模主体,规模经营主体在取得流转经营权后需办理由产权交易中心签发的枣庄市农村产权交易鉴证书 ,以表明其对农地经营权的合法占有,从而为抵押作前期准备.抵押资产评估:作为银行授信的重要参考,普惠农村土地资产评估事务所对贷款人农地经营权等抵押资产进行审查并出具评估报告.委托担保:贷款人向金融机构申请抵押贷款,金融机构委托金土地融资担保有限公司提供担保.担保审查:担保公司就农地质量、面积、地上附着物价值及项目经营风险等对贷款申请人进行审核

35、.为规避风险,金土地融资担保有限公司还要求贷款人必须向其提供反担保,而反担保者以公务员和企业法人等“精英人士”为主.发放贷款:担保审查通过后,担保公司向金融机构提供担保,金融机构向贷款申请人发放贷款. 抵押模式比较.同为规模经营主体,明溪案例中由于采用贷款人与金融机构“面对面”直接抵押的方式进行贷款融资,所以属于“市场合约” .而在枣庄案例中当抵押发生时,金土地融资担保有限公司要为金融机构提供担保,为规避风险,金土地融资担保有限公司要求贷款人必须向其提供反担保,并不是规模经营主体直接与金融机构发生贷款交易,因此属于“组织合约” .表规模经营主体作为抵押主体时不同抵押合约下的案例比较比较内容合约

36、类型市场合约(明溪案例)组织合约(枣庄案例)贷款操作流程登记申请抵押贷款申请金融机构对贷款者进行调查贷款审批放款农地经营权流转及鉴证抵押资产评估委托担保担保审查反担保发放贷款主要服务对象种、养大户、涉农企业等规模经营主体家庭农场、合作社等规模经营主体抵押物农地经营权、地上附着物农地经营权、地上资产及反担保人信誉融资机制直接抵押间接抵押适用政策法规明溪县农村土地经营权抵押贷款管理办法等枣庄市农村承包土地经营权抵押贷款管理办法等流转交易机构乡(镇)村级农业服务中心产权交易中心资产评估部门金融机构普惠农村土地资产评估事务所贷款限额一般不高于农地评估价值的 .单笔贷款金额超过农地经营权抵押认定价值的,

37、可采取其他担保方式作为补充贷款额度一般控制在评估价值的 贷款期限由贷款人根据中短期流动资金贷款期限确定,双方具体议定多为年,最长不得超过年风险分担及违约处置机制金融机构直接负责处置抵押品,乡(镇)村级农业服务中心和土地所有人(村集体)协助流转,具体可采取变现、诉讼或其他方式违约后金融机构承担 的损失,另外 损失由反担保方代本应由金土地融资担保有限公司支付,最终仍由贷款方偿还获贷难易程度易难当规模经营主体作为农地经营权主体进行抵押贷款时,对于市场合约(明溪案例)和组织合约(枣庄案例)的比较可以从以下方面展开:( )主要服务对象及抵押物.明溪与枣庄开展的农地抵押贷款试验,主要的服务对象均为规模经营

38、主体,明溪更侧重种、养大户及涉农企业等主体,而枣庄以服务家庭农场、合作社为主.两地的抵押物均包括了农地经营权及地上资产,枣庄采用了反担保这一形式,而反担保人以公务员和企业法人这类“精英人士”为主,因此枣庄案例中抵押物还暗含了反担保人信誉这类无形资产.( )融资机制.在明溪,规模主体在取得流转农地经营权并登记合法后,便可以农地经营权为抵押物向金融机构申请贷款,金融机构对贷款者调查符合条件便可放款,这属于典型的“市场合约”规则万方数据下贷款方与金融机构直接发生交易的融资模式.枣庄案例中,贷款人向金融机构申请贷款,金融机构不会直接放款,而是委托金土地融资担保有限公司为金融机构提供担保,该担保公司就农

39、地质量、面积、地上附着物价值及项目风险等对贷款申请人审核后,为规避风险,还要求贷款人必须向其提供反担保(反担保者多为公务员和企业法人等“精英人士” ) ,在此情境下,金融机构才会向贷款申请人放贷,因此在枣庄案例中,贷款申请人并不直接与金融机构发生交易,而是纳入了金土地融资担保有限公司以及反担保方等具有信息收集与定价功能的第三方,而这是能否获得贷款的关键所在,因此在枣庄属于典型的“组织合约”约束下贷款方与金融机构间接发生交易的融资模式.( )贷款限额及期限.明溪的贷款额度一般不高于农地评估价值的 ,当单笔贷款金额高于农地经营权抵押认定价值的,可选择其他担保方式作为补充;而枣庄的贷款额度一般控制在

40、评估价值的 .明溪案例中贷款期限由贷款人与金融机构根据中短期流动资金贷款期限予以确定,但不得超过农地承包期剩余年限;而枣庄案例中贷款期限多为一年,最长不超过年.( )风险分担及违约处置机制.明溪案例中当发生违约时,金融机构可直接处置抵押品,乡(镇)村级农业服务中心协助做好抵押物再次流转,具体可采取变现、诉讼等方式.枣庄案例中,违约后由金融机构承担 的损失,余下 的损失将由反担保方代本应由金土地融资担保有限公司进行偿付,最终仍由贷款方偿还反担保者.四、典型案例比较的进一步阐释:同一抵押主体的合约选择在对上述以农户为农地经营权抵押主体的宁夏同心与平罗、以规模经营主体为农地经营权抵押主体的福建明溪与

41、山东枣庄这两对典型案例从生成机制、贷款操作流程、抵押物、融资机制、适用政策法规、产权交易机构、资产评估部门、价值评估方法、贷款限额、贷款期限、处置及风险分担机制、贷款难易以及市场化程度等方面对比分析的基础上,进一步分析同一抵押主体下农地抵押合约的优化选择.鉴于划分市场与组织合约的依据为定价费用的高低,图以示意图的形式将抵押主体、抵押合约与定价费用的关系及上述选取的四个典型案例在坐标图中的位置标示出来.UNI62b5UNI62bcUNI4e2dUNI7684UNI5b9aUNI4ef7UNI8d39UNI7528UNI5e02UNI573aUNI5408UNI7ea6UNI7684UNI76f4

42、UNI63a5UNI5b9aUNI4ef7UNI7ec4UNI7ec7UNI5408UNI7ea6UNI7684UNI95f4UNI63a5UNI5b9aUNI4ef7UNI7ecfUNI8425UNI4e3bUNI4f53UNI7684UNI89c4UNI6a21UNI5316UNI7a0bUNI5ea6图 经营权主体、抵押合约与定价费用注:图中 、 、 、 分别表示上文案例比较中的同心、平罗、明溪和枣庄的抵押模式,其在坐标系中所处的位置虽然只是定性示意各自所表示农地经营权主体的规模程度与抵押模式中的定价费用,但并不影响本文所要分析的主题,即不同的农地经营权抵押主体,需要与之匹配的抵押合约模

43、式,进而最小化抵押中的定价费用.(一)农户主体与组织合约:抵押的间接定价当农地经营权人为承包权人时,农地抵押多为小农户的抵押,在目前农地均分的约束下,农户的小规模抵押必然面临较高的交易费用:一方面由于小农户的高异质性,难以获取其信誉等信息,逆向选择使事前的交易费用高昂;另一方面,在农地细碎化的地理专用性和农地承包权的专用性之下,抵押标的物难以直接处置和农户成员权身份的不可变动,将使金融机构面临抵押标的物的处置风险,即事后以道德风险为主的交易费用较高.故此时单纯的市场合约会由于高交易费用而抬升贷款利率.所以,需引入一个中间组织,以降低抵押中的定价费用,确保农户的贷款主体资质及抵押物能有效处置.农

44、户作为抵押主体时,同心案例对应的组织合约要优于平罗案例对应的市场合约.这不仅体现在同心的贷款金额所占土地经营权认定价值的比例高于平罗及贷款期限较平罗更长,还在于同心案例中联保小组内部可实现彼此监督,严格执行“问题社员”清退制度,对金融机构而言,有效减少了其审查与监督的成本,而流转合作社内部代偿的做法则降低了金融机构在处置抵押物时面临的风险及 万方数据成本.平罗案例中农户以农地经营权直接抵押给金融机构,金融机构不可避免地要承担高昂的贷前审查、贷中检查、贷后监督等成本.此外如果农户违约,金融机构还将承担抵押物处置的市场及法律风险,交易费用较高.在面对呆账坏账时,平罗案例中由政府出资 万元作为风险防

45、范基金,且与金融机构按 : 的比例共担风险,无疑给政府带来了巨大的财政负担,倘若出现较多的呆账坏账,这 万风险防范基金也会显得杯水车薪,政府是否继续注资以对风险进行无条件兜底和防控值得深思.此外,影响抵押合约选择的一个重要因素是市场化程度,采用组织合约的同心其市场化程度要高于市场合约下的平罗.这是由于作为产权交易机构的平罗农村土地经营管理制度改革服务中心不仅有价值评估、抵押登记职能,还扮演了代偿和抵押物处置等角色.在一般的不动产抵押过程中,往往通过专门的评估公司对抵押物价值进行估价,而担保公司则应承担代偿和抵押物处置等职能.但平罗农村土地经营管理制度改革服务中心作为一家非营利性行政机构,将抵押

46、贷款发生时的众多职能“一肩挑” ,因此平罗案例中市场化运营程度较低.同时,平罗案例市场化程度较低还表现为对贷款利率进行管制(目前平罗贷款月利率统一为 ) ,其本质在于对价格进行管制,故有违市场化运行的原则.平罗这种做法虽以保护农民利益为出发点,也考虑到农地抵押处于试验阶段的实际情况,但是正如十八届三中全会指出的“资源配置应让市场发挥决定性作用” ,而追逐利润最大化的个体,才会更主动降低风险及交易成本.同心未进行利率管制(当前同心农地经营权抵押贷款的月利率为 ,高于同期城市房产抵押贷款 的利率) ,市场化运作程度较高.不难发现平罗 的月利率表明政府管制程度很高.同心县部分行政村因为信誉良好(被评为“信用村” ) ,这些村的合作社社员的贷款利率普遍降到了 以下,此类降价是由于市场风险降低而自发的行为,但平罗案例中的低利率则为行政管制致使市场被动接受.我们认为贷款利率是调节供需的有力工具(价格机制) ,也是调控风险的有效手段(筛选机制) .土地承包经营权流转服务合作社作为同