省直管县财政改革能否提高农村义务教育财政保障水平——基于省级面板数据的实证分析-宗晓华.pdf

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1、2016年12月第32卷 第6期教育科 学Education ScienceDec，2016V0132 No6“省直管县财政改革能否提高农村义务教育财政保障水平?*基于省级面板数据的实证分析宗晓华，叶 萌(南京大学教育研究院，江苏南京210093)摘 要本文从农村义务教育财政角度出发，利用19982012年省级面板数据建立回归模型，对“省直管县”财政改革效果进行实证评估，同时考察“以县为主”和“新机制”集权取向改革的影响。研究表明，分权取向的“省直管县”财政改革总体上有利于提高农村义务教育财政保障水平，但幅度有限，对这一结果的分地区稳健性检验显示，东中西部呈现出不同的影响效果。“以县为主”和“

2、新机制”两项改革都对农村义务教育财政保障水平产生显著的正向影响，分地区检验中也基本呈现出较为稳健的正效应。未来的改革思路是，东部地区继续坚定不移地推行“省直管县”财政体制改革，中西部地区在慎重扩大试点范围的同时，加强对农村义务教育等民生类公共服务财政支出的监管。关键词 “省直管县”；农村义务教育；财政改革中图分类号G5223 文献标识码A 文章编号10028064(2016)06000110长期以来，我国基层政府一直承担着提供义务教育的重任。分税制造成财力在政府内部逐级集中，基层财政财力被严重削弱，与其承担的财政事权责任之间出现失衡，最终造成包括农村义务教育在内的农村公共产品供给不足，城乡差距

3、持续扩大。针对分税制后的财政纵向失衡问题，主要有两种解决思路：一种是调整财政事权，将基本公共服务的财政负担重心上移，一种是调整财力分配结构，加大转移支付，充实基层政府财力，提高其提供基本公共服务的能力。11税费改革以来，我国农村义务教育财政体制从“乡村自给”到“以县为主”再到“多级共担”的演变，主要是遵循第一种思路，改革的基本逻辑是财政负担重心上移，但由于信息和激励问题，支出责任上移的集权取向的改革也面临着诸多风险。23在这种形势下，旨在理顺省以下财政体制、缓解县乡财政困难的“省直管县”财政改革，对于充实基层政府财力、提高农村义务教育经费保障水平则具有更为重要的政策意义。自2002年12月国务

4、院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见(国发200226号)以来，除民族自治区域之外，全国已有24个省份进行了“省直管县”财政改革试点工作，一些省份已经全面铺开。经过十多年的实验和实践，“省直管县”财政改革究竟是否如政策设计者所期望的那样有效缓解了县级财政困难、提高了农村义务教育经费的保障水平，亟待系统地进行分析和检验。一、文献评论与研究思路“省直管县”财政体制改革是实质上是一种分权牛基金项目国家社会科学基金教育学青年项目“省直管县财政改革与农村义务教育财政体制调适研究”(项目批准号：CFAll0120)。收稿日期201610一15作者简介宗晓华(1982一)，男，河南平顶山人，南

5、京大学教育研究院副研究员，教育经济与管理研究所副所长，管理学博士，主要研究方向为教育财政、教育经济；叶萌(1994一)，女，安徽桐城人，南京大学教育研究院，教育经济与管理研究所研究生，主要研究方向为教育财政。万方数据取向的改革，关于财政分权的研究是公共财政领域的重要议题。Tiebout(1956)建立了“用脚投票”模型，认为财政分权和地方政府之间的竞争，加上居民的自由流动，可以带来一个更有效率的地方公共产品的供给。3Oates(1972，1999)提出了著名的“分权定理”，认为地方政府与中央政府相比，更接近民众，更了解辖区内的居民偏好，同时也面临更少的政治约束，所以如果不考虑公共产品的区域外溢

6、性，不考虑规模经济效应，公共品由地方政府提供更有效率。45与上述第一代分权理论关注公共产品供给不同的是，第二代分权理论更关注地方政府行为与经济增长。钱颖一和许成钢(1993)提出了计划体制下中国经济的“M型结构”假说，说明中国即使在高度集权的行政体制下也维持了相当程度的经济分权。6改革之后，地方分权的力度和广度进一步加强，钱颖一、weingast等学者提出了“中国特色的财政联邦主义”(MarketPreserving Federalism，ChineseStyle)理论，认为中央向地方政府的行政性分权和以财政包干制为基本特征的财政分权是中国经济高速增长的制度基础。7一些学者则更强调中国政府间集

7、权垂直管理的一面，认为目标责任制与基于经济绩效的晋升锦标赛模式是中国式财政分权的重要组成部分。周黎安(2007)提出在政府职能呈现多维度和多任务特征时，地方官员更关心的是任期内经济指标的高低，教育、医疗、住房等短期内无法“兑现”为经济增长的投入在一定程度上被忽略了。81傅勇、张晏(2007)的研究表明，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上导致地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲，同时竞争对公共支出结构的影响取决于分权程度。L90随着我国“省直管县”财政改革的深入，一些学者开始关注该项分权取向改革对农村义务教育这类公共服务财政支出的影响。使用全国省级和县

8、级层面数据的研究显示，“省直管县”对于提高农村义务教育生均支出和缩小城乡差距具有正向效果，但不同区域效果存在差异。宗晓华、丁建福(2013)使用19982009年省级面板数据，对“以县为主”改革、“新机制”改革和“省直管县”财政改革对城乡义务教育财政投人差距的影响进行了实证分析，发现从全国范围来看，具有分权特 2 。征的“省直管县”财政改革能够显著缩小城乡义务教育财政投入的差距。1叩高蒙蒙(2014)基于2005年和2007年各1530个县(市)的面板数据，分析“省直管县”财政改革对县级小学教育财政支出的影响，研究发现，“省直管县”财政改革提升了义务教育财政支出水平，缩小了城乡差距，并且改革拉

9、大了东中西部的义务教育财政支出差异。1I由于不同省份所推行的“省直管县”财政改革具体内容差异很大，因此一些学者采用基于具体省份的案例数据进行研究，结论并不一致。吴彦、张晓玲(2014)采用“双重差分”分析方法和固定效应模型对19982007年间黑龙江和江西两个省份共144个县(市)的相关社会经济数据进行测量，发现分权内容和试点模式对地方教育支出比重产生的影响不同：经济强县获得更多经济管理决策权后，显著压缩地方一般预算中教育支出的比重；经济弱县获得更多财政管理自主权后，可能促进地方教育支出的比重上升或减缓下降的速度；改革的效果随时间有自我强化的趋势。12Wang等(2011)利用河南省县级数据，

10、实证分析了2004年该省“强县扩权”改革对县级教育财政支出的影响，发现改革对县级教育财政支出占财政支出的比例产生了显著的负面影响。1叼然而，上述研究所用数据多集中在2007年之前，200_7年之后，无论是农村义务教育财政，还是“省直管县”财政改革在各地区的推行深度都发生了较大的变化，之前的数据分析是否适用，则需要更多的检验。为此，赵海利(2016)利用20002012年河南省108个县(市)面板数据进行实证研究，发现强县扩权改革并没有显著增加扩权县的生均义务教育预算内支出，也没有逆转原有的义务教育投入地区差距。她推测，强县扩权改革提高了扩权县(市)本级财政能力，但扩权县(市)获得了更少的净转移

11、支付额。整体而言，强县扩权改革对义务教育均衡发展并没有起到积极作用。14由此可见，无论是全国层面的分析，还是对各省份的案例分析，结论都有较大的差异。由于各地区在推行“省直管县”财政体制改革过程中，经济条件、制度环境以及具体的改革政策内容都存在不同，改革效果还需要更深入的分析。本文整理了19982012年省级面板数据，以每个省“省直管县”财政改革试点县的数量占该省县的总数的比例为“省直管县”财政改革的代理变量，既万方数据能反映“省直管县”财政改革的开启时间，又能反映该省开展改革试点的范围和推进程度。在研究“省直管县”财政改革对农村义务教育财政影响的同时，对代表集权取向的“以县为主”和“新机制”改

12、革的政策效应也进行评估，并对这两种改革路径效果进行对比讨论。二、制度分析：改革的直接与间接影响机制“省直管县”财政改革的主要目标是要“进一步理顺省以下政府问事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力”。“省直管县”财政改革的核心内容是“还财于县、藏富于民”，限制地级市对县域财政、经济资源的“攫取之手”，保障和充实县级财力，从而有助于提高农村义务教育经费水平。根据2009年财政部78号文关于推进省直接管理县财政改革的意见，实行“省直管县”财政改革，具体改革体现在五个方面：在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的收支范围，明确政府间职责分工；转移支付、税收返还、所得

13、税返还等由省直接核定并补助到市、县，专项转移支付由县直接向省级部门申请，充分发挥省级政府的宏观调控能力，保障民生政策的落实并推进基本公共服务均等化；市、县按照省级财政部门要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算，增强地方自主决策权，发挥县级财政的职能作用；建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系，防止“市刮县”、“市卡县”等省直管县财政改堇现象的产生；年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，增强基层保障能力，提高县级财政安全。根据以上改革内容，除了财政预决算和财政结算两个方面属于程序性制度调整外，收支划分、转移支付和资金往来都会对县级财政收支产生

14、直接的影响。首先，在收支划分方面，市不再分享属于县范围内的财政收入，县级财政税收分享比例将扩大；同时，市不得转嫁属于自身事权范围的支出责任，也减少了县级财政支出的压力。其次，转移支付和资金往来方面，一般性转移支付由省直接核定并补助到县，专项转移支付由县直接向省级部门申请，由省财政直接下达到县，省与县之间的资金往来不再经过市，杜绝“财政漏斗”效应，提高财政资金的使用效率，从而保证县级财力与农村公共服务供给。然而，“省直管县”财政体制改革不仅调整了县级财政隶属关系，而且还改变了县级财政的监管结构与竞争范围省管县”和“市管县”体制的一个显著区别在于，省级财政的管理幅度明显高于市级财政，而且省域范围的

15、县级竞争明显要高于市域范围的县级竞争。在基于政绩考核的官员晋升锦标赛体制下，对于一个具有明显生产性支出偏向的县级政府而言，。163提高财力、扩大财政自主权为方向的“省直管县”财政改革究竟能否有效地改善像教育这种民生福利类公共服务的供给水平，仍然是一个巨大的疑问。改变监管结构与竞争范围扩大财政税收分享比例消除“财政漏斗”效应提高财政资金使用效率促进县域经济发展县级财政能力与偏好图1 “省直管县”财政改革对农村义务教育财政的影响机制义务教育财政支出 3 万方数据三、研究设计：指标选取、数据与模型设定(一)指标选取与数据1农村义务教育财政变量。长期以来，农村义务教育相对处于劣势地位，突出表现在教育经

16、费投人、中小学师资水平、办学条件、教育质量等方面，本研究主要从教育经费投入这一层面进行分析，农村义务教育财政支出水平采用农村小学、农村初中生均预算内教育经费进行衡量。2“省直管县”财政改革变量。既往文献关于“省直管县”财政改革对教育财政影响的研究，多数采用县级数据，数据主要来自于全国地市县财政统计资料，但是这份资料从2008年起不再公布详细的县级财政收支数据，也没有县级教育财政支出数据。由于受数据可获得性的限制，以往对全国整体的改革效应评估都集中在2007年之前。例如，贾俊雪等(2013)对“省直管县”财政改革的经济和财政绩效评估使用的是19972005年的全国县级数据，17贾俊雪和宁静(2Q

17、15)对“省直管县”财政改革对县级财政支出结构的评估，使用的是2002年和2007年的全国县级数据，183高蒙蒙(2014)使用的是2005年和2007年两年的全国县级数据。1妇问题是，2007年前推行“省直管县”财政改革的省及试点县仍然有限，2009年财政部出台关于推进省直接管理县财政改革的意见(财预200978号)后，很多省份才开始进行大规模的试点改革。为了克服以往全国县级数据不能涵盖2007年之后的数据问题，本研究使用1998年至2012年的长期省级面板数据就“省直管县”财政改革对农村义务教育财政的影响进行实证分析。“省直管县”财政改革的变量设置，与以往研究以虚拟变量来处理不同，本研究采

18、用财政上实行“省直管县”的县占全省总县数的比例作为“省直管县”财政改革的代理变量，这一变量不仅能够表示该省是否进行了“省直管县”财政改革，而且还能测度“省直管县”财政改革在该省的试点范围和推进程度，从而更准确地体现“省直管县”财政改革的影响力。3教育财政改革虚拟变量。，以县为主”改革虚拟变量。2001年，国务院关于基础教育改革与发展的决定确立了一种新的“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育财政体制。2002年5月，关于完善农村义务教育管理体制的通知进一步明确了 左 “以县为主”体制。对大多数地区而言，是从2002年开始推行“以县为主”体制的，故将19982001年的“

19、以县为主”改革虚拟变量设定为O，20022012年设为1。“新机制”改革虚拟变量。2005年，国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知决定从2006年农村中小学春季学期开学起，分年度、分地区逐步实施农村义务教育经费保障机制改革。2006年，我国西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。2007年，我国中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。根据这一通知，在“新机制”改革虚拟变

20、量的设置上，西部省份2005年之前(含2005年)设为o，2006年及以后年份设为1；东部省份2006年之前(含2006年)设为O，2007年及以后年份设为1。4其他经济、社会、人口等影响变量。为更准确地估计政策效应，本文对一些相关的经济、社会、人口等外生环境因素进行控制。基于已有研究，本研究选取的控制变量有：(1)人均财政收入，反映地区的财政状况；(2)农村居民收入，反映农村居民的经济状况；(3)非农人口比重，反映地区人口构成与城镇化情况；(4)人口密度，影响学校的布局及规模，从而间接影响教育的成本需求；(5)农村在校生数量，其中小学阶段用小学学生数衡量，初中阶段用初中学生数衡量，这一变量和

21、非农人口比重、人口密度共同反映一个地区基本的人口和地理特征。为了真实反映变量间的变动关系，同时尽量减少异方差的影响，本研究对人均财政收入、农村居民收入以及农村在校生数量均进行了对数化处理。根据以上指标，本研究整理了1998年至2012年间的省级面板数据，从农村义务教育财政状况的角度出发，对“省直管县”财政改革效果进行实证研究，同时考察“以县为主”和“新机制”改革的影响。本文使用的教育类数据来源于相应年份的中国教育统计年鉴和中国教育经费统计年鉴，经济、社会类数据来源于中国统计年鉴和中国人口与就业统计年鉴，其中财政投入、预算内教育经费等数据，已根据价格指数(CPI)统一调整为2010年不变万方数据

22、价格。由于数据缺失问题，本文未考虑西藏自治区的情况，因此，样本由19982012年间30个省份的相关数据构成，共计450个观测点。(二)计量模型设定分析方法主要采用面板数据回归分析。具体计量模型如下：K=口。+向PMC女+屉R1。+卢R。+yZa+t (1)其中，y。为农村义务教育生均财政支出水平，分别用农村小学和初中生均教育预算内经费来表示，口。为截距项，PMG为“省直管县”财政改革变量，R“为“以县为主”改革虚拟变量，R。为“新机制”改革虚拟变量，磊为其他经济、社会、人口等控制变量。 四、实证分析：计量结果与分地区稳健性检验(一)描述性统计分析由描述性统计分析结果可知：第一，入均财政收入和

23、农村人均收入均有较大的增长，但地区财政状况仍然存在明显的差异，2012年北京市人均财政收入已达到14817元，而甘肃省仅为18668元，仅占前者八分之一，这些经济和财政差距必然会影响到地区义务教育经费支出的水平。第二，就教育经费状况而言，尽管预算内经费水平在逐年提升，但仍存在地区发展不均衡的情况，东部与西部之闯的差距尤为明显。同时农村初中生均预算内教育经费水平稍高于农村小学，前者地区差异性更为显著。这一现象受经济、社会、地理、人口等诸多方面因素的影响。第三，自2004年以来，我国开始在部分省份推行“省直管县”财政体制改革，截止到2012年底，除内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区之外，所有省份均不同

24、程度地实行了“省直管县”财政体制，其中江苏省、辽宁省、福建省、江西省等省份“省直管县”改革的比重已达到100。从全国总体改革情况来看(北京等四个直辖市所属的县级政府，一直采取省直管县财政体制，因而不考虑)，除2006年及2008年以外，其他年份实行“省直管县”财政改革的县数均呈现一定增长趋势，以27年最为明显(图2)，改革县数从2004年的201个增加至2012年的1079个，翻了两番多；从地区差异来看，实行“省直管县”的县数以中部和东部地区居多(表2)，西部相对较少。表1变量的描述性统计变量 平均值 标准差 最小值 最大值农村小学生均预算内教育经费(元)农村初中生均预算内教育经费(元)人均财

25、政收入(元)农村人均收入(元)人口密度(人平方公里)非农人口比重()省直管县县数占总县数的比重()农村小学学生数(入)农村初中学生数(人)2235339829148171646537788976表2东中西部实行“省直管县”财政改革的县数注：由于北京等四个直辖市一直实行“省直管县”体制，统计时直辖市样本没有计入。 5 捻|卯托稻埘。邝。曲谗mm蚴。孙。m船1961，峙叩诅6跏誊i珊伽m螂麟凝弱弱别0弘H骶孔MW谒弱骶毖勰K弦勉弱孔万方数据1200800士面 600搽400O2004 2005 2006 2007 2008 2009 20lO 2011 2012图2 实行“省壹管县”财政改芋的县数

26、统计(20042012年)注：由于北京等四个直辖市一直实行“省直管县”体制，统计时直辖市样本没有计入。(二)回归结果分析 的决策，所以理论上使用固定效应模型更为合适。为了深入研究“省直管县”财政体制改革对农村 同时，根据计量经济学常用的标准，本文对回归结果义务教育财政的影响，根据上节设定的计量模型，使进行了豪斯曼检验(Hausman Test)，如果豪斯曼检用省级面板数据进行多元回归分析。在处理面板数验结果在o1水平上显著时，那么就更信赖固定效据的过程中，首先就涉及到使用固定效应模型还是应估计；反之，当豪斯曼检验在01水平上不显著随机效应模型的问题。由于推行“省直管县”财政体时，则偏向于选择随

27、机效应进行估计。根据计量模制改革的省份和实施的时期并非是随机选择的，而型的豪斯曼检验结果，均支持固定效应模型。是各省根据本地区的政治、经济、社会等情况所做出表3回归绪果小学生均预算内经费(1) 初中生均预算内经费(2)常数项人均财政收入(自然对数)农村居民人均收入(自然对数)农村小学初中学生数(自然对数)人口密度非农人口占总人口比例“以县为主”改革虚拟变量“新机制”改革虚拟变量“省直管县”财政改革比重NR_sg：甜ii咒1385。(0692)O657(O051)O558(O105)一0479(0041)一OO00125(O000)O00432(O002)O287(O021)O0943(O025

28、)OO00583(OOOO)450O98052698(O643)0515(O049)1035(O103)一O325(O029)一OOO00878(OOOO)000220(O002)O169(O020)O185(O023)OO00744。(OOOO)45009827万方数据根据上表的计量结果，在控制变量中，无论在小学阶段还是初中阶段，非农人口比重对生均预算内教育经费的影响都不显著，人口密度变量在初中阶段的影响也不明显，但在小学阶段显示出较为显著的负面影响。人均财政收入、农村居民人均收入均对生均预算内教育经费有着显著影响，而农村小学、农村初中学生数这两个变量则呈现出显著的负效应。这说明，在人均财政

29、收入较多、农村居民生活水平较高的地区，经济条件占优势，农村义务教育生均预算内经费分配更多。同时，在人口密度低的地区，教育资源难以形成规模效应，生均预算内教育经费相对较高，而在义务教育学生人数较多的地方，则呈现出相对较少的趋势。以上经济、社会、人口等变量都是为更准确地估计政策效应而设定的控制变量，本研究更着重于探讨“以县为主”改革虚拟变量、“新机制”改革虚拟变量、尤其是“省直管县”财政改革变量的影响。第一，在义务教育阶段，“以县为主”改革、“新机制”改革、“省直管县”财政改革均对农村生均预算内教育经费的增加有显著的正向作用。这一结果表明“以县为主”改革在一定程度上提升了教育质量，扩大了规模效益，

30、“新机制”改革使得中央及省级政府都加大了对农村义务教育的财政投入，两者均在一定程度上改善了农村义务教育经费状况。而“省直管县”财政改革这种分权措施虽不同于前者的集权手段，但也显著提高了农村义务教育经费水平，这是由于“省直管县”财政体制改革实现省在财政上直接对县进行管理，加大对县级政府的一般性转移支付规模，提高县乡在义务教育财政上的地位，增加基层政府对义务教育的财政供给能力；同时，省直接管理县体制减少了地级市一级对转移支付资金的“截留”，有利于农村义务教育经费水平的改善。这一计量结果与以往的一些研究有所不同，刘佳(2012)通过实证研究发现，“省直管县”财政改革会对教育等公共物品供给产生负面效应

31、，但这一结论是基于河北省面板数据的实证分析。19j从全国范围来看，“以县为主”改革、“新机制”改革、“省直管县”财政改革均对农村义务教育经费支出的增长具有正面影响，而这与国家政策的预期效果基本符合。第二，从改革的作用大小来看，在小学阶段，“以县为主”改革(o287)的作用大于“新机制”改革(O0943)，初中阶段则情况相反，“新机制”改革(o185)的影响稍高于“以县为主”改革(0169)。“以县为主”改革从县这一层级人手，确立了一种“分级管理，以县为主”的义务教育财政体制，这一决定公布之后，各地开始推进“撤点并校”，大量撤销农村原有教学点、村小等小规模学校，使学生集中到小部分城镇学校，在一定

32、程度上形成了农村义务教育、特别是小学阶段的规模效应。而“新机制”改革使得中央分担了中西部尤其是农村地区义务教育的大部分筹资责任，“新机制”实施前的2005年，农村小学生均预算内教育经费为1421元，2008年达到2709元，年均增长率为24，农村初中生均预算内经费2005年为1566元，2008年达到3477元，年均增长率为305，可见“新机制”的实施有力地促进了我国义务教育经费的增长，而初中阶段增长更为明显。“省直管县”财政改革使财政拨款减少了一级跨度，可以减少不必要的成本，使得财政拨款不易被层层截留，从而更快到达基层，充实了县级财力，在一定程度上提升了农村义务教育经费供给财力，产生“收入效

33、应”，同时也促使省以下地方政府和财政行为的转变，从而改善地方公共服务和地方公共品的供给状况。为更精确地估计改革效应，本研究采用各省“省直管县”财政改革县数占总县数的比例衡量改革进度，实证结果表明，从全国范围来看，“省直管县”财政改革对农村义务教育财政支出水平产生显著的正效应，对初中阶段的影响高于小学阶段，但影响幅度有限。财政上“省直管县”占比平均每提高一个百分点，农村小学生均预算内教育经费约提高006，农村初中阶段约提高O07。(三)分地区稳健性检验由于不同地区的自然、经济、社会和教育条件不同，“省直管县”财政改革的进度也有所差别，导致改革对农村义务教育财政的影响也可能存在差异。因此，本研究按

34、照地理区域将样本划分为东部、中部和西部三个群组，以测度地区间的差异性，增加研究结论的可靠性和稳健性。具体计量结果如下表所示。 7 万方数据表4分地区回归结果常数项人均财政收入(自然对数)农村居民人均收入(自然对数)农村小学初中学生数(自然对数)人口密度非农人口占总人口比例“以县为主”改革虚拟变量“新机制”改革虚拟变量“省直管县”财政改革比重Nj59：z，ii，z一2222(0876)O663(0075)O771(O144)一O275(O046)一OO00248(OOOO)O00219(O003)O248(O316)O110。(0348)OO00735。(O003)165O98763674(12

35、99)O508(O086)O600(O177)一0796(0079)O00269(0OOO)00131(O006)O383(O036)O151+(O046)一O。O00452(O000)120098674101。(1290)O876(O098)O197(O191)O568(O097)一0O00929(O002)一O00391(O006)O237(O033)O0352(O038)一OO00326(OOOO)165 一，o9鲒54208(O947)O446(O076)1223(O152)一O332(O037)一OO00187一(O000)O00425(O003)O0993(O031)0193(00

36、35)O00125(OOOO)165O98762619(1366)O382(O081)1158(0178)一O396(O085)000111(O001)O00619(O006)O269(O036)O268(O044)一OO00627(OOOO)120O98792331(1099)O737(O097)O747(O198)一O227(O059)O00442(O003)一O0135。(O007)O137(O039)0125(O040)OO00540(O000)165O9784Hn“s，船以：PrD6c矗i2 O0014 O7021 OOOOO O0059 O1324 O0027注：括号内为标准误，户

37、O05，一pO01，户O001分地区的计量结果显示，人均财政收入不论在东部、中部还是西部，都对义务教育阶段生均预算内教育经费有着显著的正向作用，在校学生数这一控制变量对经费则有着显著的负效应，这表明财政支持是生均经费提高不可或缺的因素，学生数的增加更有利于产生规模效应，这一结果与全国范围内的情况保持一致。值得关注的是，“省直管县”财政改革变量对农村义务教育财政的影响，在不同的地区并不一致。经过回归分析初步发现，无论在小学阶段还是初中阶段，“省直管县”财政改革在东部地区都存在正效应，其中初中阶段的正效应更为显著，说明县级政府在分配资源时倾向于初中。“省直管县”财政改革对于中部地区农村义务教育存在

38、负向影响，但统计上不显著。对于西部来说，改革对农村小学阶段的影 8 响为负，对农村初中阶段的影响为正，但两者在统计上都不显著。对于这个结果，可以从以下两个角度来进行解释。第一，在东部地区，“省直管县”财政改革由来已久，体制运行相对比较成熟，省级财政能力较强，县域经济发展水平相对较高，因此实行“省直管县”之后，县级财力得到加强，县域经济发展的活力得到释放，有助于提高县级政府对于农村义务教育的经费保障能力。2叩同时，东部很多省份已经开始积极探索行政上的“省直管县”改革，使得事权与财权、财力更为匹配，有利于民生类公共物品的供给与配置，对农村义务教育产生较为明显的正向影响。第二，与东部省份相比，中、西

39、部地区县面大量广，但是省级财政却并不充裕，直管后省级财政对县万方数据的支持力不从心，因此更多期望通过改革对县进行赋权，激励县级政府努力发展经济、创收增收，这将引发县级政府更注重财政支出的经济绩效而非民生功能。同时，中部省级政府管理幅度过宽，监管力度不够，导致县级支出结构偏向调整，挤占农村义务教育的原有投入，产生“挤出效应”。五、结论与启示本文利用19982012年省级面板数据，从全国整体层面分析了“省直管县”财政改革对农村义务教育财政的影响。实证结果显示，“省直管县”财政改革总体上有利于提高农村义务教育财政支出水平，但幅度有限，其中对初中阶段的影响高于小学阶段。这说明实行“省直管县”财政体制后

40、，无论是从财政增收角度还是从转移支付角度，县级财政保障农村义务教育经费的能力的确有所增加。对这一结果的分地区稳健性检验显示，在东部地区，无论是小学阶段还是初中阶段，“省直管县”财政改革都显著提高农村义务教育财政支出水平；而在中部地区，改革对小学和初中阶段都存在一定的负面效应；在西部地区，改革对小学阶段有一定的负向影响，对初中阶段具有正向影响，但在统计上都不显著。为了对比解决财政纵向失衡问题的两种改革思路的效果，本章还对“以县为主”和“新机制”改革的效果进行了检验，结果显示，两项改革都对农村义务教育财政支出水平产生显著的正向影响，其中“以县为主”改革对农村小学财政支出水平影响更高，而“新机制”对

41、农村初中财政支出水平影响更高。分地区的稳健性检验也显示，这两项直接针对事权的集权取向改革，对东部、中部和西部的农村义务教育的财政支出水平都基本呈现出显著的正向影响，而且效果比较稳健。这说明在中国这样财力逐级集中的体制下，将农村义务教育财政负担重心上移，对保障农村义务教育的经费水平具有直接效果。鉴于此，未来义务教育财政体制应注意与地方实际相结合，相机采取分权倾向的“省直管县”财政体制改革。第一，东部地区要坚定不移地推行“省直管县”财政体制改革，充分发挥省级财力的宏观调控作用，增强基层政府提供公共服务的能力。在原来“市管县”财政体制下，一些地级市为了中心城市的发展，重城轻乡，利用行政权力从县里“抽

42、血”，甚至截留上级给县里的各种资源，形成“漏斗效应”。而在“省直管县”财政体制下，由于省与县财政直接对接，税收戈q分、转移支付和资金往来都不再经过地级市政府，从而在制度上规避和消除了这种“漏斗效应”。从长远来看，财政上的城乡分治对于解决农村义务教育经费和发展问题创造了一个更为有效的制度框架。第二，中西部地区应对“省直管县”财政改革试点范围的扩大保持慎重态度，同时加强对县级政府公共服务支出的监管力度，并在晋升评价机制中适当引入农村义务教育等服务型公共品支出标准。“省直管县”财政改革本质上是对省以下各级财政进行利益调整，改革过程必然充满着各级政府之间的博弈与妥协，并不一定能够实现决策者最初的政策预

43、期。在广大的中西部地区，也是农村义务教育发展最为困难的地区，“省直管县”财政改革仍然举步维艰，省、市、县三级财政都较为困难。在这种情况下，“省直管县”财政改革更多寄希望于“多予少取”，强化县级政府刨收增收的财政激励，释放县域经济活力。为配合和保障“省直管县”财政改革的顺利推进，中央明确将对县委书记的任命权从市管升格到省管。在财政与人事的双重直管下，省级管理幅度扩大，信息传递距离拉长。在这种情况下，改革可能会导致县级财政支出偏好和支出结构的改变，导致财政支出偏向经济建设类而忽视民生福利类，将不可避免地对农村义务教育财政造成负面影响。因此，加强县级政府对农村义务教育等公共服务支出的监管，是“省直管

44、县”财政改革必要的配套措施。(参考文献1楼继伟。中国政府间财政关系再思考M。北京：中国财政经济出版社，2013991122陈静漪，宗晓华中国农村义务教育供给机制变革及其效应分析基于“悬浮型”有益品的视角J江海学刊，2012(4)：2262333riebout c MA Pure Theory of Local ExpendituresJJoufnalof Political Economy，1956，64(5)：41642440ates w EFiscal FederalismMBrookfield：Ashgate Publishing Company，19933550ates w E An

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