深化省直管县体制改革的建议.docx

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1、深化省直管县体制改革的建议 深化省直管县体制改革的建议 我国现行的整个行政管理框架以及行政资源的配置都是在“省市一县”体制中形成的。省直管县财政制度依旧运行在“省一市一县”主体制之上，由于改革的渐进性，当前这种双重的管理体制还将并行很长一段时间。实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。从理论上看，不仅完全是可能的，也是应当的。从实践来看，这也是太势所趋，只是时间问题。总的方向应当是，地级市不再管县(级别可保留)，市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，省直管县。改革后，市与县的经济合 作联系要以市场推动为主，政府协调协作为辅，逐步形成区域经济发展的共

2、同体。 毋庸置疑，省直管县体制改革是一个综合性、系统性和全局性工程。涉及到我国大多数地区，涵盖了经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面的内容，其中核心的问题是利益关系、权力关系的重建和调整。历史阅历和改革实践证明，在改革的过程必定会有来自原有体制、机构、观念及其有关人员的种种障碍。因此，要确保省直管县体制改革顺当推动，主要应从以下几个方面入手。 一、进一步完善顶层设计，明确省级政府在省直管县体制改革中的发展定位 调研表明，以县级行政管理权限调整为重点的渐进式制度变迁已经不能很好地适应省直管县体制改革的须要。改革的深化亟需自上 而下强制性制度变迁的推动。因此，顶层设计的优化就成为推

3、动改革的关键节点。建议省级层面组建专家组进行专项探讨，对省直管县进行系统的顶层设计。主要解决三个方面的问题：一是明确改革目标。改革的目标确定宏观框架的清楚性，确定改革设计的可操作性。目前我省省直管县体制改革的目标略显笼统，这一目标体制的边界很难详细界定，究竟是部分政府行政权力的省直管还是政府全部行政权力的全方位省直管，目标并不清楚，这会导致改革相关方的无所适从。因此，要重新梳理确定改革目标，使目标具备层次性，即省、市、县各级都有细化的行动框架；系统性，即能有相应的组织机制协调各级各部门；渐进性，即每一步阶段性目标都有明确的时间节点；可考核性，目标的实现可以予以量化考核。二是选准改革切入口。省直

4、管县体制改革涉及财权、事权的重新安排，必定导致相关方的利益博弈。从利益流淌角度来说，地市级层面是利益净流出方，改革不行避开地出现“两头热中间冷”的局面，这次调研也证明白这一点。因此，改革切入口不应限定于试点县（市），应着眼于试点县（市）与所在省辖市之间权力关系的调整上，着力破解试点县与所在省辖市之间的利益博弈。资料表明，有些省份在改革措施中已经将地级市的定位和发展趋向问题纳入考虑范围和改革议程，对市级机构改革的路径进行了构想和设计，如湖南省就是根据“第一阶段是实行试点，其次阶段是虚化地级市、市县分置，第三阶段是撤销地级市、成为真正意义上的城市”这样一条改革路径进行分步实施。我省下一步在推动省直

5、管县体制改革过程中，对地级市的改革方向及路径也应进行充分的规划设计。三 是制定改革时辰表。试点不仅仅是基层的大胆实践探究，更应当是系统顶层设计指引下的按部就班。应围绕改革目标制定具体的推动时间节点，并在此基础上建立明确的问责机制，对预料时间点要达到的改革效果进行跟踪评价、督查落实，确保改革的稳步推动。 （一）加快政府职能转变 要从根本上减轻省级政府的压力，本质上就是要加快转变政府职能转变。因此，转变政府职能、提高行政效率以及建设服务型政府， 成为了省直管县这场政治体制改革的重要目标，这既是社会主义市场 经济发展的客观要求，同时也是解决市管县与省直管县两种并存体制 产生冲突、发生摩擦的有效选径。

6、从而，最根本的就是要坚持以科学投展观为指导，深化行政审批制度改革、依法行政和构建“公共服务型政府”有机结台起来，统筹兼顾，综合协调，实现政府治理模式与政府职能定位的最最佳结合。要坚决地、彻底地推动政府再造，使政府所扮演的角色从全部者和干脆管理者向监管人和规则制定人转变，全力打造一个能有效降低交易成本、激励竞争和创新的全新的、一流的制度环境。要加大推动行政机构改革的力度，将行政机构改革与经济体制、政治体制改革配套推动，要加强依法行政，建设法制型政府。根据中心提出的“依法探究省干脆管理县市的体制”的范围内推动改革，对于获得的改革成果要刚好用法律明确和固定下来，对于存在法律障碍的要根据法定程序修改相

7、关法律。要进步健全政府的职责体系，在条件成熟时制定中心与地方关系法，将各级政府之间的职责权限在法律上作出明确规定，实现中心与地方政府之间府际关系的 洼治化。 （二）精确定位省级政府职责 对于省级政府及有关政府部门来说，主要职责应当是站在全省的角度和层面进行宏观管理，详细负责政策指导、规划发展、统筹协调以及法律监督等。也就是说，省级政府一般要站在宏观层面，定位于经济社会发展有关事务的指导性和规范性角度，对市县的管理职能进 行台理界定，对市县的利益调整进行科学协调，对市县的财政运行状况进行适当监督，对市县的经济社会发展予以有效指导。详细来说，省级政府的职责应当包括以下五个方面：一是集中力气履行“制

8、定政第、强化监督”的职责，负责制定和实施全省发展战略、发展规划和 配套政策措施；二是负责统筹全省城乡和区域协调发展，致力于协调经济利益关系的和谐相处；三是负责全省的重大产业布局支配，重大基础设施建设，重要资源的开发管理；四是负责统筹管理和有效协调全省重要社会事务，推动社会管理的公共服务创新，维护社会稳定；五是完善公共服务体系，强化全省教化、科技、文化和社会保障等公共服务，对基本公共服务长期供应必要的财政保障等。而对于那些涉及到市县本地区的详细事务，省级政府应当适当放权，不能再眉毛胡子一把抓。与此同时，要主动借鉴国外关于大都市区的阅历，由省级政府统筹建立一种协调机制，特地负责协调处理市县之间的关

9、系以及统筹协调发展的问题，在对话与协商的基础上，有效化解双方的纷争和冲突。 （三）科学布局行政区划 从省直管县的要求来看，省级政府的管理半径过大而导致管理质量下降的现状，迫切要求我国对行政区划的进行适当的调整：从长远发展和国外阅历来看，科学布局行政区划是必定的。在国外，一级行政区划数量多，管理屡次少，是很多国家公认的行政区划模式。我国 行政区划的调整应从两个方面着手：第一，适当调整省级行政区划。很多学者依据市场经济国家的阅历和管理学理论，在探讨我国行政区划历史和结合我国实际状况的基础上提出了我国一级行政区划增设到50个左右。这样一来，各省区就可以更加科学的管理幅度构建省干脆管理县的行政体制。其

10、次，适当调整县市的区划。要从精简机构、减轻人民负担的要求动身，对于部分面积较小、人口较少、地方财政收入较少并且缺乏区位优势的县进行分解、合并，扩大县的行政区域面积，削减县级行政区的数量，从而扩大管理幅度。 二、理顺地级市与县的关系 在实践中，地级市出于自身利益考虑，对“省直管县”改革的支持力度不够，有些地区甚至出现了抵制的心情。最主要的缘由是，地级市政府担忧这种政府层级改革会损害地级市的利益。在理论上，有学者也提出，“省直管县”改革，特殊是财政体制上的“省直管县”改革，有可能抽空地级城市发展成长的血液，严峻阻碍我国的城市化进程。问题是，省直管县是否肯定会抑制地级城市的经济发展，损害地级市的利益

11、？探讨表明，“强县扩权”和“省直管县”改革有利有弊，我们不能简洁认为“省直管县”就肯定会损害地级市的利益。 （一）合理划分地级市与县的权责 省直管县之后合理划分市县的权责有利于市县的和谐发展。详细来讲，市县的权责关系应明确如下： 市级政府的主要职能是实行区域经济调整、市场监督、社会管理和公共服务的功能。一是制定区域性的经济社会发展规划、加强社会主义精神文明、政治文明和物质文明建设，创建公允、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割：二是协调处理本市内的行政事务，完成中心和省级托付事务，加强城市建设管理完善城市综合功能；三是负责跨县区的基础设旖与公益项目建设；四是加强对农业和农村工

12、作的领导与协调，搞好扶贫开发和移民工等。 县级政府的工作重点是统筹城乡发展、建立城乡统一的基本公共服务体制。一是逐步管理从企业分别出来的社会事务，进一步改善投资环境，维护市场秩序；二是负责社会主义新农村建设，稳步发展小城镇，推动农业专业化、市场化、现代化，促进农村社会经济的发展； 三是建立城乡统一的基本公共服务体制，大力发展社区服务，发展和规范社会中介组织，切实职能转向服务协调，加快农村基层政权建设。四是负责为当地居民供应教化、科技、文化、卫生等方面的基本公共服务，建设和维护当地基础设施和城乡居民公用生活设施等。 （二）逐步取消地级市对县的人事领导权 在推行省直管县体制改革之后，地级市将不再具

13、备领导县的功能，当然也包括人事领导权。首先，要变更过去耶种由于各地级市考评县委书记的指标内容、标准方法不尽一样，导致不少书记只谋人不 谋事，只讲政治不讲工作的局面，改为全面推行省级党委常委会探讨 确定县委书记的选拔任用，由省委对县委书记干脆任命。其次，县级领导的确定可以与干脆选举范围的扩大相结合，由基层群众对县级领导进行选举，实行公开竞选、群众投票的方式，竞选人首先公布自己的施政方案，由群众进行选举，在选举结果出来之后，应当逐步实行县级领导的任命干脆上报省政府，有省政府依据条件任命，县域治理须要通过行政体制改革建立一整套干部管理制度，充分发挥地方政治精英对对方政治的主导作用，为此可以考虑变更目

14、前县级政权的异地为官制度。 （三）地级市与县协调合作发展 1.“省直管县”改革对地级市财政收入和支出的影响 “强县扩权”显著提高了地级市的财政收入，抑制了地级市的财政支出。“强县扩权”下放的主要是经济安排、项目审批等行政经济管理权，并没有减弱市辖区的财政收入实力。“强县扩权”改革解放了县级政府的事权束缚，显著促进了县域经济的发展，进而促进城市经济的发展，有利于城市财政收入的提高。事权的下放缩小了市级政府的工作范围，节约了行政费用。同时，县级政府权力的扩大，使得县级政府担当的义务随之增加，原来一些由市级政府财政支出的项目渐渐过渡给县级政府。因此，“强县扩权”能够显著降低地级市的财政支出。 “省直

15、管县”改革减弱了地级市的财政收入实力，却助长了地级市的财政支出。 “省直管县”改革，使得省级财政与县级财政直 接结算，变更了市级财政与县级财政的从属关系，从源头上杜绝了市财政对县财政的“盘剥”和“侵占”，因而此项改革减弱了地级市的财政收入实力是合乎预期的。（2022年商丘1500亿，永城364亿）在预算软约束的背景下，地方政府支出与收入并不干脆挂钩。实行财政“省直管县”改革的地级市财政支出不但没有降低，反而增加了。这反映出，这些地级市起先更关切市辖区的发展，为之投入更多的财政支出。另外，地级市有可能会通过增加财政支出，制造或扩大财政赤字，来放大改革给地级市带来的负面影响。 2.“省直管县”改革

16、对地级市经济增长和产业结构的影响 “强县扩权”显著促进了城市经济增长，但是不利于城市产业结构的调整。事权的下放，使得地级市政府能够从原有对下级繁杂的管理、审批事务中解脱出来，使之更集中管理城市地方事务，因此有利于城市经济的发展。另外，“强县扩权”促进了县域经济的发展，也对城市经济发展产生了正的外部效应。另一方面，由于经济管理权限的下放，原来处于从属地位的县域经济对城市经济必定会产生竞争。城市在应对县域经济竞争时往往选择优先发展其次产业，因此第三产业比重会有所下降。 “省直管县”抑制了城市经济增长，但有利于第三产业比重的提高。在原有“市管县”的财政体制下，市级财政通过再安排使得财力向市辖区倾斜，

17、城市基础设施建设不断扩大，促进了城市经济的发展。财政“省直管县”改革在短期内降低了地级市的财政收入，原有的发展资金筹集方式受到了影响，短期内必定会对城市经济发展产生肯定 的负面影响。但是，改革带来阵痛的同时，也产生了肯定的主动作用。原来依靠财政安排倾斜的高投入带动经济发展的模式(主要是制造业、重工业为支撑)受到了挑战，而以现代服务业为主的现代城市经济发展模式将渐渐受到青睐。 3.“省直管县”改革对城市规模和城市环境的影响 “强县扩权”抑制了地级市规模的扩大，但是改善了城市环境。“强县扩权”将经济管理下放到县级政府以后，促进了县域经济的发展。由于中小城市的生活成本较低，与农村文化的差异较小，与农

18、村联系更为紧密，渐渐成为汲取农村人口转移的主要地区。所以，“强县扩权”能够抑制地级市城市规模的过度膨胀。同时，改革也使得市级政府将施政目标集中到城市建设中来，因为地级市也只有不断改善人居环境，才能吸引更优秀的人才、更优质的资金。 “省直管县”抑制了地级市规模的扩大，同时也改善了城市环境。 “省直管县”取消了原有市级财政对市辖区的财政倾斜，以往那种以财政为支撑的高投入高产出的发展模式难以为继，自然减弱地级市对外来人口的“拉力”。与此同时，城市经济倾向于发展第三产业，有利于城市环境的改善。 总之，省直管县之后，地级市与县之问尽管存在着肯定的竞争关系，但是作为长期以来积累下来的良好合作发展关系，以及

19、基于统筹考虑区域经济社会发展的整体挤调性和竞争优势性，地级市与县之间应当建立统筹执调发展的合作机制，有效深化战略合作伙伴关系，既考虑自身发展，又支持对方发展既充分发挥中心城市的资源优势， 又主动发挥县市的发展空间，以区域发展的整体优势吸引外来投资和项目建设，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成地级市与县之间相互促进、优势互补、共同发展的新格局。 三、推动地级市政府改革以顺应省直管县体制改革的发展趋势 （一）加快地级市政府职能转变 实行省直管县体制之后，尽管相应的行政级别不会取消，但是管理的区域确定金缩小，管理的方式和内容趋于更加专业化，这就要求地

20、级市政府加快工作职能转变。 （二）正确处理地级市的去留和发展问题 从省直管县体制改革的本质要求和发展趋势来看，地级市的撤销将成为一种历史必定。随着改革的深化推动，随着而来的将是地级市行政权力的丢失、机构的裁撤、职能的剥夺及人员的分流。面对经过几十年发展积累下来的相对成熟的体制和成果，地级市的去留问题 必需谨慎和正确处理。下一步的发展也必需进行重新科学合理的规划。对于地级市的去留和发展问题可采以下三个方面的措施：一是取消部分地级市，实现市县分治。二是单列一部分地级市。对于一些发展较为成熟、发展前景广袤、发展资源充分、辐射实力较强以及具有重大战略意义的地级市可将其进行单列，赐予其在政策、财政和环境

21、等方面的实惠条件和扶持措施，激励其发展，充分发挥其辐射作用，带动四周地区的拄展。三是重新调整发展战略和规划。 （三）精简地级市行政机构 省直管县后，地市许多机构没有了存在的必要，或者是没有必要维持原来那么太的规模，那么，就确定要对市级行政机构进行必要的裁撒和精简，相应的人员确定也将随着分流。在精简机构方面，原来的那些在地级市政府设立的对口管理县级政府的机构可实行精简甚 至是撤销还有管理、协调职能不强、可有可无的一些不必要的机构也可以进行台井或撤销。在人员的支配方面要通过实行竞争上岗等多种途径大力、妥当、合理支配原有工作人员，对于多次考核中存在不台格现象的人员要坚决于以辞退，对其他的比较特别优秀

22、的人员可 实行上调、下派等方式进行分流，也可出台肯定的激励机制和补偿机制，激励被精简的有关人员主动找寻出路。 四、加强县级政府建设以突出省直管县体制改革的发展重点 （一）克服市管县体制造成的市“吃”县现象，提高县的发展实力 为了充分发挥中心城市的优势，辐射带动城乡均衡发展，80年头初起先试行市领导县体制。截止2005年底，除海南以外的30个省区都试行了市领导县体制，其中18个省区市全面实行了市领导县体制。我省2000年周口、驻马店撤地改市，全省全部实现市管县。 市管县体制虽然在克服城乡分割、条块分割方面起过肯定的主动作用，但又带来了更为突出的市与县之间的冲突，多数地市与县貌合神离，内耗严峻。（

23、1）市与县争利。一些城市基础较差，经济实力较弱的市与县争资源、争资金、争项目。（2）市向县“抽血”。经济相对落后的地级市为加快市区建设，依靠行政权力对所辖县抽血，截留资 金，截留中心和省级权力，下侵县级利益，市带县变成了市“吃”县、市“刮”县。（3）县与市抗衡。一些县域经济较发达地方，县域经济与地级市平起平坐，甚至更胜一筹，市县各自为政，降低了区域发展的整体实力。 第一，领先把经济强县（市）升格为中等城市。重点把一批 二、三产业比较发达，城镇化达到肯定水平，非农就业比重大，经济实力远超过一般城市，对周边地区有较强辐射带动作用，参加区域经济分工，在国内外有肯定影响力的经济强县（市）尽快发展成中等

24、城市。如江苏的昆山市、江阴市，浙江的义乌市等全国部分百强县。这里的中等城市一般设定为地域性的政治、经济、文化、信息中心。自然条件或产业条件比较优越，交通发达，接受大城市辐射影响大，经济社会发展比一般县级市明显较快，城市基础设施较为完善。在发展上有广袤的空间，突出特点是城市发展弹性大。假如国家能在政策上赐予 其次，把具备肯定条件的县改设为市。在我国城镇体系中，县级市数量较少，而且分布不匀，是城镇体系中最薄弱的部分。我国从1997年起先冻结设市工作，近15年只是少许审批了几个。随着县域经济社会的发展，特殊是省直管县体制改革的推动，大县、强县、特色县城镇化发展的要求越来越迫切。2022年，十一届全国

25、人大常委会第十三次会议提出，我国将主动探讨完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收，以及城市建设达到肯定规模的县，适度改设为市。这说明这项工作已引起高层的留意，改革不会再拖下去。多年 的经济发展，使很多县城及一些建制镇都得到较快发展，经济实力较强，已经达到了设市的标准，传统的农村型行政区划体制不能适应城镇型经济社会管理的须要。无论是发展比较好的东部地区，还是开发建设中的中西部地区，全国县级市主要经济指标的平均值约为县域经济发展水平的2倍，这在肯定程度上显示了城市型政区的经济活力，市制所蕴含的制度生产力。因此，当县域及其某些镇域经济社会发展程度初步达到具备城市基本特征时，适时地通过撤县设市

26、改革，是促进城镇化发展的最好方法。 第三，撤县设区增加中心城市发展空间。从各地来看，一些地方中心城市发展基础好，与周边县关联度高，这样的地区可以进行撤县设区。分为两种状况。第一种状况是，中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入都已经达到大城市标准，而周边的县域规模较小、经济实力比较弱，市对县辐射带动强，可以考虑撤县设区。其次种状况，中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入达到大城市标准，但现行行政区划制约了自身的进一步发展。周边的县域经济实力也较强，市与县之间的 第四，主动探究镇级市的发展。经济发达镇行政体制改革是省直管县体制改革的重要组成部分。

27、在中国市制体系中，有直辖市、副省级市、地级市、县级市，与行政层级相对应的就是缺少镇级市。我国小城市数量偏少，应当主动发展镇级市，这也是对市原来含义的复原。在一些发达省区，对于经济实力较强，城镇化水平较高，人口达到一 定规模，并有肯定的产业支撑的大镇强镇，都应主动进行镇级市的改革。镇级市为县辖市行政体制，既不影响原来的行政区划，又增加了我国城市的数量，有助于推动城镇化的进程。在现有设立镇级市的探讨中，主要理由有这样两点。一是镇级市为建制镇和城镇型居民区向中小城市转型找到了新途径。二是镇级市不仅是对乡镇政权治所地城镇化现实的认可，也是对我国城镇体系的完善，更是对中国乡村城镇化历史的充分敬重。 （二

28、）加强县级政府的权力监督，加强自我约束意识和监督制度建设，强化对县域权力运行的监督 省直管县后，县级政府的权限渐渐扩大，但是相应的监督机构却投有明确加强，甚至变得更为松散，监管水平相对滞后，简单滋生腐败，省有关部门要加强对县域权力监督制约，避开行政权力滥用。为此，必需有效加强对县级政府行政权力的有效监督。从法律层面明确界定县级政府的权力范围。将县级政府的管理权限法律化、制度化、规范化，在职能的定位上要明确县级政府在公共服务、社会管理等方面的职责所在，在机构谩置上要建立起与中心、省垂直管理机构的相互监督机制。完善有关监督制度，实行县级司法独立，加强舆论监督，力求监督刚好有效。 加强县级财政的保障

29、力度。依据事权与财权柑匹配的原则，根据省级政府与市县政府事权划分，兼顾省级政府宏观调控须要和现阶段市县政府在引导经济社会发展与组织收入方面的主动性，合理界定省与市县财政支出范围调整和规范省、市与县政府之间收入划分适 当下移财权。将部分税基面广、收入稳定、流淌性不大的税种作为县财政的主体税种，并适当提高部分共享税的市县分成比例。改进财政转移支付方法，探究建立健全激励性财政转移支付的制度和机制。对现行均衡性转移支付体系进行改革，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的规模和比例。 提高县级政府发展自主权。在省直管县体制改革过程中，耍尽量扩大对县级政府事权的放权力度。特殊是与县域经济社会发展干脆相

30、关的安排制定、证照管理、价格调控等方面，扩权的领域和放权的力度应当更大一些。县市的国民经济和社会发展的安排、规划不须要再由市里统管，建议干脆向省里上报连接。原来由市里核发的各类证照，包括经营性收费、质量技术监督、工商行政管理、建设、交通、农业、林业、水利、科技、教化、食品药品监督管理、卫生、文化、体育、旅游、民政、劳动用工、社会保障等方面，除国家法律、法规明确规定必需由地级市发放以外吗，都应在时机和条件成熟后由县里干脆校发。县域内城市供水、污水处理收费、殡葬服务、出租车运价等多数价格管理权应授权县里制定和管理。 （1）制定与省直管县体制相适应的法规规章、权力运行和监督制约机制，避开出现监督缺位

31、问题。（2）规范行政执法，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，规范行政自由裁量权，全面落实行政执法责任制。（3）健全行政复议体制，完善行政补偿和行政赔偿机制。（4）建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。（5）推行政府绩效管理和行政问责制 度，增加政府执行力和公信力。（6）依法敬重县人大地位，发挥人大作用，增加对县级行政的监督和约束力度。 深化省直管县体制改革的建议 省直管县”体制改革面临的问题和建议 省直管县体制改革原则探究 省直管县体制改革团队个人总结 省直管县财政体制改革浅析 关于省直管县体制改革的几点思索 推动省直管县体制改革试点的实践与思索 省直管县体制分析 关于“省直管县”改革 浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第21页 共21页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页第 21 页 共 21 页