基于市场导向的政府购买科技服务模式研究-张宏丽.pdf

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1、2016年第20期 scienee蜘d Te孟譬瑟爹怒ment R。锶rch 2016 No20doi：103969jissn1000一7695201620007基于市场导向的政府购买科技服务模式研究张宏丽，李奎(广东省技术经济研究发展中心，广东广州510070)摘要：基于政府购买公共服务的4种基本模式，针对科技服务的特殊性，构建市场导向的政府购买科技服务新模式，并提出相应的政策建议。关键词：政府购买；科技服务；市场导向；模式设计中图分类号：G301 文献标志码：A 文章编号：1000一7695(2016)20一0032一05融爆明Mh on Gove聊em PI小妇l辩of Scien妯dI

2、铀nolo野ser、，iModeI Based on Market Orient嘣佃zHANG Hondi，u Kui(Gu觚gd叽g RD Center forlIIlol晒cal Economy，Gu蚰gzh伽510070，Cllina)Abs心act：B舾ed on山e four b鹊ic mod0f govemment purcha8e of pu上dic senric，tIlis paper builds a new model of删r-煳entpurch鹳e of science and technolo影service，蛐d pul8 fb州8rd也e co玳sp佣血lg po

3、licy recom眦nd鲥。璐Key wo阿s：govemmem purch鹊e；science柚d tecllIlology 8enrice；mad【etoriented；pattem design党的十八届三中全会在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出“健全技术创新市场导向机制，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。”科技服务作为一种极具代表性的智力密集型服务，也是创新要素的重要组成部分，面对社会多元化、差异化的科技服务需求，亟需引人市场导向机制推迸政府购买科技服务。但目前，我国政府购买科技服务仍以政府提供或者政府下属研究机构、事业单位等提供

4、的传统方式为主，市场导向机制尚未完全建立，政府购买科技服务仍处于探索阶段，对于其购买模式研究更是没有先例，因此极有必要在市场导向视角下设计一套适合我国政府购买科技服务模式。政府购买服务的理念和模式起源于西方福利国家，是由政府部门通过契约关系向民间社会组织购买特定服务，供给特定目标群体的一种策略，这种模式在政府主导下进入中国社会工作领域。当前，部分地方政府采用“政府购买、民间运作”的模式在政府购买公共服务领域进行了大胆尝试和探索，并且呈现地域化、规模化、多样化的发展趋势，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径旧J191列4。2013年9月，为改进政府提供公共服务方式，国务院办公厅发布关于政府向社

5、会力量购买服务的指导意见，明确要求通过发挥市场机制作用，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务。2014年12月，为加快推进政府购买服务改革，国家财政部、民政部、工商总局联合发布政府购买服务管理办法(暂行)，进一步明确政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算财务管理、绩效和监督管理等。当前，国家已经出台相关政策、文件，鼓励和支持政府购买科技服务的改革与发展，通过政府购买能够有效提供多样化、专业化、个性化的科技服务，提高了科技公共服务的效率口J，加速政府职能转移的步伐。1 政府购买科技服务的现行模式及弊端11政府购买科技服务的现行模式为了提高科技管理服务

6、质量和专业化程度、充分发挥社会专业人才在科技管理中的作用，我国各级政府在购买科技服务方面进行了有效的实践和探索，并且已经总结出了一些行之有效经验，但由于政府购买科技服务在我国开展时间并不算长，还处在相互借鉴经验、优化购买方式阶段，至今还没有形成固定的购买模式。总的来看，现有政府购买科技服务主要有如下3种方式：111合同委托方式。当前，我国各级科技主管部收稿日期：2016一02一03。修回日期：201604一05基金项目：广东省2013年重点软科学研究项目“广东政府购买科技服务的模式与对策研究”(20138070103005)；广东省2014年软科学研究项目“基于GPA背景下广东政府采购创新产品

7、制度研究”(2014A070702012)万方数据张宏丽等：基于市场导向的政府购买科技服务模式研究 33门主要通过招标或谈判的方式与科技服务机构订立服务合同，形成一种契约关系，科技服务机构完成合同规定的科技服务项目，政府向科技机构转移支付资金，这种方式既能发挥科技服务机构的专业技术优势又能降低政府支出。以广东省为例，在政府向社会力量购买服务暂行办法(粤府办201433号)中规定：政府在确定服务项目的承接者后，购买主体或其委托单位需与该承接者签订购买合同，明确双方权责内容。2015年2月，广东省人民政府印发的关于加快科技创新的若干政策意见(粤府20151号)明确规定：省财政、科技部门委托第三方机

8、构向社会发布远期购买需求，通过政府购买方式确定创新产品与服务提供商，并在创新产品与服务达到合同约定的要求时，购买单位按合同约定的规模和价格实施购买，再一次强调合同制是政府购买科技服务的主要形式。112项目补偿方式。项目申请制是指政府科技主管部门作为科技服务的购买者根据实际需要设计专项项目，向附属科技服务机构下发通知，科技服务机构根据项目要求申报项目以提供服务。此外，科技服务机构也可以根据实际开展服务需要提出项目申请，政府科技主管部门经评审后以项目方式予以支持。总体上来说，科技服务机构以项目形式向政府申请服务经费，而政府则实行“整笔拨付制度”，在给科技服务机构在处理服务资金上有了更多弹性的同时，

9、也实现了财政资金由监控资金投入向监管服务质量的转变。但是，由于政府的财政预算制度并没有这方面的经验，现在也只把一般公共服务购买程序套用在购买科技服务上，而科技服务业作为运用现代科技知识、现代技术和分析研究方法以及经验、信息等要素向社会提供智力服务的新兴产业，具有其独属的服务特性和要求，需要将整体服务成效作为项目购买考虑的前提，简单地套用一般公共服务的购买程序并不能满足科技服务的相关需求，在实施过程中也会产生诸多问题。基于此，项目申请制仅限于政府下属事业单位和主管社会团体并未在全社会全面推开。113经费补贴方式。政府补贴是指对兼顾或义务提供科技服务的社会力量，政府通过给予资金支持来降低特定科技服

10、务的价格，从而使消费者具备购买能力，弥补特定社会力量的生产成本，提高其提供科技服务的水平和能力。总体上来说，政府补贴在我国各级政府购买科技服务过程中使用频次与合同制和项目制比较来说相对较低。当前，我国政府补贴主要有如下做法：一是给承接科技服务机构的补贴，主要采用较低税率、免税、贴息贷款、领取科技创新资助经费等形式；二是给服务对象的补助，包括服务券、消费券、交易券、创新券等方式。这种“后补助”的方式，减少了以往繁琐项目管理流程以及对成果的强调，也更注重挖掘和支持具备较强创新能力的优质服务机构，为其提供了更多自主科研空间，值得在全国范围内推广。l。2政府购买科技服务存在的弊端121缺乏有效的评估监

11、管，存在权利寻租空间。当前，我国政府购买科技服务仍然处于起步和粗放式扩张阶段，政府购买科技服务最大的阻力不是认识问题，而是相关利益部门的各种抵抗和干扰。政府不是一个营利性机构，很多活动无法量化绩效，这就使得政府对购买科技服务的成本管理、绩效管理与评估机制还不完善，也不够重视，政府作为科技服务监督者的重要作用就没有完全体现出来。目前，我国各级政府中并未针对政府购买科技服务建立独立第三方的评估机制，有限的监督主要体现在购买服务的政府部门的内部监督上。此外，现有政策上的漏洞及潜在的权利寻租，间接致使政府工作人员工作积极性不高，对已有政策法规的执行力度和服务对象的意见重视不够HJ，同时，现阶段由于尚未

12、形成兼具市场导向与服务对象为主体的绩效评估模式，制约了政府购买科技服务的进一步发展。122购买方式相对单一，未能满足科技服务增长需求。改革开放30年以来，我国经济发展已步入新常态，各种积极因素和矛盾风险复杂交织，经济结构和社会格局正在加速深度调整，一定程度上牵制了政府购买科技服务的发展。当前，我国政府购买科技服务仍处于起步阶段，原本由政府科技部门提供的科技服务，改为由政府体制外科技服务机构提供后，由于服务对象的认识不足，加之政府科技部门的积极性普遍不高，政府购买科技服务的规模相对偏小，尚不能满足科技服务日益增长的需求。此外，我国政府购买科技服务主要以科技咨询、科技评估为主，在科技企业孵化、科技

13、成果转化、科技金融等主导型科技服务领域还有较大的提升空间，且政府购买科技服务购买方式相对单一，也给政府财政带来较大压力。123多从政府职责角度出发，政府购买服务“量少、面窄、权小”。“量小”是指政府购买科技服务中行业协会、研究会占提供服务总量比例较大，技术推广中心、科技投融资机构、科研院所等核心科技机构占比较小，大大缩小了政府购买科技服务的选择范围，而且主体上由附属于政府的事业单位、社会团体作为政府购买服务的承接主体，公共资源涌向单个或几个符合资质、综合能力强、与政府存在附属关系的科技服务机构上，导致政府购买科技服务只存在形式上的竞争，不利于政府购买科技服务项目的市场化运行。“面窄”是指社会组

14、织参与科技服务的购买范围窄，服务方向多受政府行政职能方向及意愿支配。“权小”是指科技部门在设计购买流程时，多注重自己部门的职责，没有把整个万方数据张宏丽等：基于市场导向的政府购买科技服务模式研究流程串联起来，真正落到科技服务承接主体的权力相对受限，没有做到实质性的放权J。124专业技术人员不足，缺少科技服务具体量化指标。科技服务具有非量化性、绩效滞后性等特点，虽然购买服务合同涵盖购买服务的范围、内容、服务要求、资金支付和违约责任等一些主要的、基本的方面，但由于缺少具体的量化和评估指标，因此，政府购买科技服务的项目成本如何核算、服务效果如何量化很难做到科学、合理和准确。此外，政府购买科技服务在我

15、国开展的时间不长，专业人员还很缺乏，而且购买科技服务的做法多是借鉴国外，中国特色并不突出，工作创新度不高，政府购买科技服务还存在较大的技术进步空间。2基于市场导向的政府购买科技服务模式设计21政府购买科技服务的4种模式实现竞争优势和为消费者提供服务或价值的首要前提是培育市场导向。科技服务作为一种特殊商品，政府在购买过程中需发挥市场对路线选择、要素价格、创新要素配置的导向作用，在全社会范围内寻找承接者。科技服务作为公共服务的一种，其购买模式和政府购买公共服务的模式大致相同。根据服务承接者和购买者是否具有独立性和竞争性来划分，可分为“独立竞争性购买、独立非竞争性购买、依赖竞争性购买、依赖非竞争性购

16、买”4种模式”JI 8，【6 J，因依赖竞争性购买在我国现行体制下较少见到，本文不作分析。211 独立竞争性购买。独立竞争性购买模式是指政府科技部门和科技服务承接者之间是独立关系，双方不存在依赖。在这一模式下，政府科技主管部门一般通过公开竞争的方式来筛选有资质的科技服务承接者，在这一过程中政府最常用的方式是进行公开招标，从而以最小成本、最简洁方式来选择最合适的科技服务承接者。政府科技部门和科技服务承接者采取契约式购买方式，按照购买合同分别承担各自责任和义务。同时，承接者具有明显的自营性，可以同时为多个组织、个人提供科技服务。图1 独立竞争性购买模式从图l中可以看出，独立竞争性购买模式合同双方须

17、满足是两个独立决策的主体、有明确的服务购买目标、有可选择的竞争市场和公开的竞标程序等4个条件，政府科技主管部门依据征集的消费者需求信息向社会公开发布购买信息，承接者1、承接者2、承接者3等多个承接者参与投标，经过政府科技主管部门审定，承接者1中标，从而为消费者提供科技服务，政府科技主管部门对消费者消费情况予以考察监控。这一模式中，政府科技主管部门通过公开透明的方式进行招标，对服务承接者进行选择，建立成本约束机制，有效控制科技服务质量的同时降低行政成本。212独立非竞争性购买。独立非竞争性模式是指政府科技部门和科技服务承接者之间是独立关系。较之独立竞争性购买模式，独立非竞争性购买在购买服务的选择

18、程序上，不是面向社会公开招标，而是采用非竞争性的方式，由政府科技部门选择具有承接科技服务能力的服务机构中发出邀约，双方经相互选择后达成购买协议，进而签订合同明确供需双方权责。值得一提的是，独立非竞争购买模式下由于没有公开竞争的购买程序，因而即使在购买科技服务的过程中存在潜在的竞争市场，也是相对有限的。图2独立非竞争性购买模式独立非竞争性购买模式是目前政府购买科技服务中最常见的一种形式。从图2中可以看出，政府科技主管部门在承接者1、承接者2、承接者3等多个承接者中对承接者2进行定向购买，由其为消费者提供科技服务，消费者就消费情况对政府反馈意见，政府科技主管部门对承接者供给情况予以考察监控。这一模

19、式虽然借鉴了市场机制，打破以往单纯依靠政府投入和补贴的方式来提供服务，在一定程度上降低服务成本，但是，独立非竞争性购买模式缺少竞争性和透明性，不具备公开竞争程序、明确的购买双方责任、确定的服务达成目标以及第三方的评估机构，因而服务买卖难以有效监控。213依赖非竞争性购买。非竞争性选定最常见的一种形式是依赖非竞争性购买模式，这是政府在职能转变过程中所出现的一种特殊情况。依赖非竞争性购买模式是指政府科技主管部门与服务承接者之间相互依赖，购买任务由科技主管部门委派给承接万方数据张宏丽等：基于市场导向的政府购买科技服务模式研究 35者完成。同时，购买流程具有非公开性，承接者完全听命于政府的行政指令来提

20、供科技服务，缺乏公平、竞争的环境，在监管和评估方面主要依靠政府行政管理方式来执行。政府意志占主导地位。政府是科技服务供给的实际操纵者，购买行为多体现政府单方面意志，科技服务机构作为单纯的执行者，服从于政府意志，无法自愿、平等的参与到购买科技服务中。图3依赖非竞争性购买模式从图3中可以看出，依赖非竞争性购买双方存在隶属关系，政府科技主管部门根据消费者提供的需求信息，成立专门的科技服务机构作为科技服务承接者，并对其进行定向购买，由其为消费者提供科技服务。消费者将其消费质量反馈给政府，政府科技主管部门对承接者服务情况予以考察监控。对于依赖非竞争购买模式而言，每一项科技服务均具有特定的承接者，便于政府

21、直接强化对科技服务的管理力度，在一定程度上解决了政府科技服务提供不足的问题，并有助于壮大科技服务机构的科技服务能力。但同时，由于政府科技部门和科技服务机构双方不是两个独立决策的主体，易于使购买行为流于形式，造成资金上的行政垄断，其他科技机构不能得到此部分经费，不利于民间科技机构的健康发展。表1 政府购买科技服务模式的比较214 3种模式比较。由前文分析可以看出，无论政府科技主管部门与科技服务机构之间是依赖关系还是独立关系，非市场化导向的非竞争性购买是当前政府购买科技服务的主要方式。从市场导向视角出发以公开招标方式进行的独立竞争性模式，虽然透明度比较高，产生问题的概率相对比较小，真正体现公平、公

22、正、公开和有序竞争原则，有利于实现政府行政职能的转变、提高科技服务效益的目的，但是在当前政府购买科技服务的探索阶段仍有待于进一步推广。22基于市场导向的我国政府购买科哥如艮务模式设计市场导向的核心要素就是健全的竞争机制和价格导向机制。政府作为科技服务的购买者，在科技服务承接主体的选择过程中，应尽可能利用招标、竞拍、集合竞价等多种方式，推动科技服务机构对所承接的科技服务给出市场化报价。基于科技服务本身所具有的高度专业性、公益性、绩效难以量化等特征，政府购买科技服务不能单纯的以价格为依据，还应兼具服务质量、服务效率等多重因素。因此，政府科技主管部门在制定招投标文件时，需合理限定竞争基本门槛，设计多

23、重必备条件，有效保障政府购买科技服务质量。同时，建立动态调整机制，根据消费者的服务质量反馈情况，决定是否修订招标文件要求，终止现有科技服务合同，调整科技服务承接者。具体来说，独立竞争性购买动态调整模式具有以下基本特征：(1)承接主体筛选机制。政府科技部门向社会公开发布购买招标信息时，公布符合科技服务特殊性的招标基本门槛、服务价格、服务质量等多重要求，各类科技服务机构自愿参与。(2)动态调整机制。政府科技部门和科技服务承接者双方按照合同约定开展服务，消费者对服务质量反馈给政府科技部门，如果服务质量未能满足合同约定要求，政府有权终止合同，重新组织招投标，确立新的承接者。注：第一次招标过程以实线标注

24、，动态调整后招标过程以虚线标注图4独立竞争性购买动态调整模式从图4中可以看出，独立竞争性购买动态调整模式中政府科技部门充分发挥市场导向作用，对所购买的科技服务的基本门槛、服务价格、服务质量要求等进行限定并向社会公开发布招标信息，N个承接者参与投标，经政府科技部门筛选审定，承接者i中标。需要说明的是独立竞争性购买动态调整模式与原有独立竞争购买模式不同的是，承接者i万方数据36 张宏丽等：基于市场导向的政府购买科技服务模式研究不一定是所有投标单位中报价最低的，但却是质优价廉、相对来说最符合提供该项科技服务的承接者。按照合同要求，一定阶段后消费者将服务质量情况反馈给政府科技部门，若未达到合同原定科技

25、服务质量要求，政府科技部门便会启动动态调整机制，终止与承接者i之间的合同，修订招标文件，重新组织招投标，确定新的承接者j来提供该项科技服务，承接者i作为已出局的科技服务承接者不能再次参与投标。这一模式中，不仅从市场导向视角出发开展政府购买科技服务，同时充分考量科技服务的特殊性，发挥政府宏观调控职能，设定动态调整机制，寻找最合适的科技服务承接者。可以预见，随着科技服务机构的壮大，政府以独立竞争性购买动态调整模式提供科技服务无疑是我国政府购买科技服务的基本方向和发展趋势。3政策建议当前，我国政府购买科技服务还处于探索阶段，本文从市场竞争机制视角出发，对现行政府购买科技服务模式进行修订，设计提出独立

26、竞争性购买科技服务动态调整模式，对于我国政府购买科技服务工作具有重大理论和现实意义。未来，我国必须加大市场经济体制改革力度，为政府购买科技服务这一新形态创造更有利的经济环境和制度环境。31 明确政府职能定位政府购买科技服务是推动科技服务市场化发展的重要途径和重要手段，在科技服务的供给中，政府部门已经不是科技服务的直接提供者，而是购买者、监管者和引导者，因此，政府部门要及时转变观念，明确政府职能定位，制定政府购买科技服务的政策规章，在科技服务项目政府购买中支持和培育科技服务机构，鼓励社会科技服务机构积极参与到政府招标中来，促进政府购买科技服务的市场化发展，引入市场竞争，提升科技服务的质量。32扩

27、大科技服务购买范围政府部门要紧密结合社会对科技服务的需求，合理扩大政府部门购买科技服务范围，将更多的科技服务以政府购买的形式实现市场化的发展。我国政府购买科技服务还处于起步探索阶段，纳入政府购买范围的科技服务相对有限，现阶段应将政府宏观调控职能与市场化供给结合起来，提升科技服务的效率。33 完善政府购买科技服务的市场机制随着政府购买服务在科技领域的推广，单一的定向购买机制已经不能够满足社会各界对科技服务的需求，在这样的背景下就需要政府购买科技服务趋向多元化，进一步突出市场在政府购买科技服务中的主导地位，增强政府对市场的培育与监管，完善购买流程和购买制度，明确科技服务机构准入条件，支持各类型科技

28、服务机构参与竞争，建立有序、开放的科技服务购买市场机制。34建立购买科技服务的动态调整机制基于科技服务的高度专业性、公益性、绩效难以量化等特征，政府应建立内部和外部相结合的监督机制，对政府部门购买科技服务进行全方位的监督，适时监督消费者就服务质量反馈情况，定期对提供科技服务的社会组织进行评估监督，掌握科技服务机构是否有效提供科技服务。进而通过市场化的操作手段，对不符合同约定要求的科技服务机构予以动态调整，实现财政预算按照政府规定支出购买服务费用，提高财政资金使用效益和科技服务质量。35促进科技服务机构发展围绕加快推进科技创新，推动地方科技服务机构发展，形成一批有能力、有技术、可承担政府购买科技

29、服务的组织机构，完善科技服务购买体系建设。鼓励科技服务机构参与政府科技服务购买中来，进一步推动政府科技购买服务的良性竞争。同时，需要大力培养购买服务的专业人才，在扩大购买服务的同时，提高科技服务的专业水平。参考文献：1彭程地方政府购买科技服务的现实意义与实现路径研究J中国科技产业，2015(2)：35372魏中龙政府购买服务的理论与实践研究M北京：中国人民大学出版社，2014：1913王亚风我国政府购买公共服务的模式研究D郑州：郑州大学，20124李建辉浅议政府向社会组织购买服务以广东省运作模式为例J。社团管理研究，2010(6)：27285刘鹏加快推进政府职能向社会组织转移N吉林日报，20140628(7)6王名，乐园中国民间组织参与公共服务购买的模式分析J中共浙江省委党校学报，2008(4)：1719作者简介：张宏丽(1985一)，女，山东临沂人，助理研究员，硕士，主要研究方向为区域经济、科技政策与科技战略；李奎(1984一)男，四川内江人，副所长，助理研究员，硕士，主要研究方向为国民经济、科技政策与科技战略研究。万方数据