权力清单制度建设中的公民参与--基于浙江实践的研究-汪玮.pdf

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1、 年第期总第 期中共浙江省委党校学报 ， 权力清单制度建设中的公民参与基于浙江实践的研究收稿日期： 作者简介：汪玮，女，中共浙江省委党校政治学（科学社会主义）教研部讲师，政治学博士，中国社会科学院马克思主义学院科学社会主义与国际共产主义运动专业 级博士研究生，主要研究方向为民主理论与地方治理。基金项目：浙江省哲学社会科学规划课题“政治信任对地方协商治理的影响及推进路径研究”（编号： ）。汪玮摘要：权力清单制度建设是党的十八届三中全会作出的一项重要部署，是当前深化改革、建设服务型政府和法治政府的关键内容。在这项为权力“瘦身”和“健身”的改革过程中，浙江积极推进公民参与，发挥专家智库和公民监督的作

2、用，充分体现出政治过程的民主化特征，通过公民参与行政管理、行政监督，提高政府行政效率，并为行政过程及其结果提供合法性资源。当然，要进一步推进权力清单制度建设，浙江还面临诸多问题：一是公民参与政府绩效评估刚性规定不够；二是政府职权清理下放中社会组织承接能力有待于提高。诸如此类，都是浙江进一步推进权力清单建设、加快政府简政放权的改革中需要深入思考和探索的问题。关键词：权力清单；公民参与；依法行政；依法治国；全面深化改革；法治政府建设；政府绩效评估；信息公开中图分类号： ； 文献标志码： 文章编号： （ ） 权力清单制度建设是党的十八届三中全会作出的一项重要部署，在关于全面深化改革若干重大问题的决定

3、中，中央首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；之后，党的十八届四中全会在中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的报告中进一步明确“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，以“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。应该说，权力清单制度建设是当前深化改革、建设服务型政府和法治政府关键性的第一步，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。这项属于政府结构和行政过程的改革，是中央对政府提出的明确要求，是一场政府的自我革命，同时也与市场经济、与公民社会密切相关。本文从公民参与的角度关注权力清单制度建设，正是因为随着公众权利意识日益提升，党和各

4、级政府对执政合法性有了更高的认识和新的转变，提出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，而在权力清单制度建设过程中，正是体现出了公民参与在政府决策中的重要作用。基于此，本文以公民参与为突破口，分析和总结浙江在权力清单制度建设中的成功经验，这不仅有利于推进浙江的改革实践，再创浙江发展新优势，而且对该问题的研究，还可以发展基于中国特色公民参与的本土化理论框架，为我国的政治参与实践提供理论指导。一、问题的提出（一）国内外相关研究文献综述所谓制度化的公民参与，是指公共权力在进行立法、决策或公共治理时，促使公民及公共组织能够通过一定的参与渠道，充分参与对

5、公民自身生活产生各种影响的立法、政策和决策的制订，并监督其执行。它所强调的是决策者和公众的双向沟通和对话合作，其目的是在公众中建立起对改革和发展战略的共识，促进知识信息共享，推动政府依法行政、规范行政和高效行政。近年来，国内外学术界关于行政过程中的公民参与研究已经积累了丰厚的成果，关注到了公民参与的各个问题。首先，对于公民参与的原因，理性选择理论认为，公民参与的动力来自于利益关联程度、行动能力以及占有社会资源的状况；共和主义则强调了美德、共同的善的作用；在实证层次，则关注公民参与的动力系统，分为内在的精神激励和外部的目标激励。杨（ ）和卡拉汉（ ）在构建一个“行政回应”框架的基础上，通过对问卷

6、的数据分析，发现政府选择让公众参与决策制定是其对参与价值、利益相关者压力与行政实践回应的结果。对于公民的参与程度，阿恩斯坦提出了“公民参与阶梯论”（ ），从而为公民参与成为可操作的技术奠定了基础。安德鲁亚克兰在研究阿恩斯坦的理论基础上，提出了更易于操作的参与层次：信息交流（包括信息提供和信息收集），咨询、参与、协作和授权决策；托马斯指出，“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求（ ）和政策可接受性要求（ ）之间的相互限制”，并由此提出了一个公民参与的有效决策模型。蔡定剑和孙柏瑛在阿恩斯坦的理论基础上做了阶段的重新划分，孙柏瑛认为，政策问题的结构化程度、政府制定公共政策所需要的信息

7、、政策的公众可接受性等决定了公民参与程度；也有学者把政策问题结构与公民参与结合起来探讨，认为公民参与政府决策的范围和程度不可避免地受到政策问题结构的影响。对于公民参与的类型，阿恩斯坦按照非参与、象征性、实质性三个标准，把公民参与的形式分为八种。之后的研究归纳起来可以概括为三种方式，即告知、咨询和积极参与。国内的相关研究，在理论层面上主要是借鉴和总结国外理论和实践以及总结中国实践中的参与形式，如相关研究机构归纳出意见表达型、行动组织型、权利维护型和网络等新兴参与方式四种。汪锦军对公共服务中的公民参与进行了分类，将公共服务分为公共服务决策和公共服务提供，提出要根据需要，有限度地选择公民参与的范围和

8、程度。而根据行政过程对公民参与进行分类，大致又可以分为决策前的咨询、决策参与以及政府绩效评估的参与，与范围广泛的前两种参与相比，政府绩效评估中的公民参与限于特定的舞台，由此决定了其独特范围、方式以及相关主体之间的独特关系。政府绩效评估中共浙江省委党校学报 年第期 ， ：“ ” ， ，“ ： ， ” ， ， （）参见蔡定剑：公众参：欧洲的制度和经验，法律出版社 年版，第 页。参见美约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社 年版，第 页。参见孙柏瑛：当代地方治理面向 世纪的挑战，中国人民大学出版社 年版，第 页。张进军：政策问题结构视角下的

9、公民参与，云南行政学院学报， 年第期。这八种参与方式是指操纵、治疗、告知、咨询、安抚、伙伴关系、授权和公民控制。参见中央编译局比较政治与经济研究中心、北京大学中国政府创新研究中心：公共参与手册：参与改变命运，社会科学文献出版社 年版，第 页。汪锦军：公共服务中的公民参与模式分析，政治学研究， 年第期。中的公民参与可以分为公民独立实施的政府绩效评估和政府绩效评估中的公民介入。对于公民参与的效果，从影响公民参与的效果机制看，主要包括社会结构、组织管理和个体心理等因素（ ， ； ， ； ， ）。从公民参与的发生机制看，政府愿意并允许公民参与和公民愿意并实际参与是参与发生的两个必不可少的环节，因此，一

10、方面政府官员对参与的态度和行为直接影响参与效果（ ， ， ， ）；另一方面，政府的绩效或管理质量影响公民参与意愿，进而间接影响参与效果（ ， ； ， ）。对于参与活动如何才能产生好的效果， ， 、 等从改善公民参与的程序设计、变革公民与官员的角色及其相互关系来提出改进意见； ， ， 等则提出要根据公民参与的具体情境选择合适的公民参与机制。还有学者专门对公民参与效果的评估进行研究：第一，确立评估框架，提高参与效果（ ， ）；第二，评估的标准，目前对评估标准的研究集中在规范、定性和操作化概念、定量两个方面，前者引入了民主治理和协商民主的价值，后者强调评估过程对数据、资料和社会事实的收集；第三，评估

11、的测量，如托马斯在公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略中依据大量的公民参与案例，运用多元回归分析构建了解释决策有效性的模型。（二）结合浙江经验创新公民参与的理论研究框架可以看出，国内外关于公民参与的研究成果丰厚。西方学者不仅从各学科丰富了公民参与的理论基础，而且还基于不同的理论和分析视角发展了公民参与理论，提出了各种理论分析模型；在研究方法上，除了少部分分析性研究或综述性研究外，绝大部分研究属于经验研究，多案例比较是最主要的研究途径；在研究指向上，很多研究的问题导向直接是改善公民参与实践或是为公民参与实践提供程序设计方法；此外，也有一些学者采用扎根理论的策略寻找问题和发展理论。国内

12、的研究不仅引入、吸收和借鉴了西方公民参与研究的代表性成果，而且对我国公民参与实践开展了较为广泛和深入的探讨，由此推进了我国公民参与理论的发展，也为本文的研究问题提供了丰富的理论资源。但是，西方的公民参与理论并不完善，各流派之间也存在争论与分歧，在如何推动公民参与，化解参与精神的缺失、制度结构的限制等等问题上，公民参与理论并没有给出完备的答案。因此，我们需要把公民参与置于丰富的实践中进一步深入和完善。而从国内研究现状看，已有的研究在理论构建与理论对话上稍显薄弱，我们应该尤其关注具有中国特色的公民参与实践和问题，基于扎实的实证研究来发展本土化的概念工具与理论框架，从而为公民参与实践提供理论指导，提

13、升参与效果。我们关注的问题是：政府为什么要选择公民参与？政府对公民参与的策略选择有哪些？公民参与到何程度？本文尝试在已有研究的基础上，结合浙江权力清单制度建设进行经验层面的分析与阐释，从实践层面创新公民参与的理论研究框架。二、浙江权力清单制度建设中的公民参与实践推行权力清单制度，是党的十八届三中全会作出的一项重要部署，而在中央部署之前，浙江已悄然开始了这一场“自我革命”。在杭州富阳率先开展县级政府权力清单制度试点之后， 年 月，浙江开始推开省级层面的职责清理工作，并在省委十三届四次全会的决定中将“建立公开政府权力清单制度”作为浙江省近期重点突破的改革项目，着力打造有限、有为、有效的法治政府和服

14、务型政府。在这项为权力“瘦身”和“健身”的改革过程中，浙江积极推进公民参与，发挥专家智库和公民监督的作用，充分体现出政治过程的中共浙江省委党校学报 年第期参见周志忍：政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景，中国行政管理， 年第期。参见美约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社 年版，第 页。 年 月，经国务院批准，撤销富阳市，设立杭州市富阳区。民主化特征，通过公民参与行政管理、行政监督，提高政府行政效率，并为行政过程及其结果提供合法性资源。（一）坚持公开透明的原则，向社会公开政府权力的基本信息参与的实现以有效信息的获取为前提，而

15、一般政治过程存在着普遍的“信息不对称”，公众在信息资源的拥有上处于明显的弱势。因此，只有通过制度层面的信息开放和“透明度”建设才能改变信息配置的非均衡状态。浙江在权力清单制度建设中为保证公民参与的真实性和有效性，尤其注意做到信息的公开透明，着力打造一个“透明性”政府。浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知中明确提出，开展政府职权清理，推行权力清单制度要坚持“公开透明原则”，“政府行使行政权力（除涉及国家秘密及依法不予公开外），应当完整、准确地向社会公开权力的基本内容、运行流程等信息，接受社会监督”。在实践中，浙江的做法是在“清权”、“确权”、“配权”的基础上，通过“晒权”

16、以更好地“制权”，“晒权”由此也成为浙江权力清单制度建设中被高度强调的一个环节。借助互联网技术，省政府要求各个部门编制了权力运行流程图，打造网上政务大厅，向社会公布行政权力清单中所列的行政权力，包括每一项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位等，同时按照网上办理的规范要求还要对流程作进一步的细化，包括办事指南、外部运行流程图、内部运行流程图等。除了公开这些静态信息，平台还具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能，以实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。在此基础上，浙江还建立了政务服务网，专设“权力清单”一栏，统一公布省级权力清单和中央垂直部门在浙机

17、构权力清单（这一项目前还是征求意见稿）。实行行政权力全程公示、公开运行，既可以方便群众办事，又可以通过群众对权力运行过程的监督，来促进政府权力的规范运行，减小权力异化的空间。（二）建立意见建议征集机制，组织专家团队进行咨询论证为了提高权力清单编制的针对性和有效性，确保让企业和群众得到真正的实惠和好处，浙江在权力清单的前期梳理编制工作中，突出问题导向和需求导向，积极推进公民参与，广泛听取专家和群众的意见，进行多方分析论证。浙江省政府下发的浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知明确提出了“认真审核把关”的要求，指出“在组织相关职能部门开展审核基础上，邀请人大代表、政协委员、专

18、家学者等参与审核。同时，建立社会参与机制，拓宽公众参与渠道，对于群众和企业反映强烈的权力事项，应通过座谈会、论证会等方式充分征求意见，进一步凝聚各方共识，形成改革合力。”另外，浙江省机构编制委员会关于开展政府部门职责清理规范行政权力运行工作的通知也对各部门报送的履职分析报告、重点领域调研报告和部门职责梳理情况表、部门职权清单总表等一系列表格、附件资料的审核确认提出要求，并指出“由各类专家组成的咨询小组以及由监察、法制、政策研究等部门组成的评审小组，对部门提出的整合保留和取消、转移、下放的职权清单以及理顺交叉职能的意见建议逐项逐条进行合法性、合规性、合理性和必要性审查论证，提出咨询评审意见”。在

19、实践中，浙江权力清单的清理流程坚持基层导向和需求导向，结合基层的发展需求、承接下放事项的能力等充分征集基层群众和企业的意见建议。另外，在职权清理中还建立了专家咨询机制和顾问机制。一方面，依托省高等院校和相关研究机构，组建由经济、法律、行政管理、教育、卫生等领域专家构成的咨询团队，提供决策咨询服务，以推动权力清理的专业化和科学化。在审核期间，专家咨询团队提出了涉及简政放权的意见多达 多条，同时还组织举办了多次研讨重点难点问题的研究沙龙，这都为改革的顺利推进提供了很好的理论支持。另一方面，省里还聘请了部分退下来的地方政府主要领导和省级部门的厅局中共浙江省委党校学报 年第期参见浙江省人民政府关于全面

20、开展政府职权清理推行权力清单制度的通知，浙政发 号。参见浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知，浙政发 号。参见浙江省机构编制委员会关于开展政府部门职责清理规范行政权力运行工作的通知，浙编 号。长作为咨询顾问，由于他们熟悉政府工作、经验丰富，可以帮助审核把关，强化决策的正当性、合理性和必要性。除此之外，浙江省在清权的内部工作严格执行“三报三审三回”的流程。（三）健全行政问责机制，倡导群众参与监督监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够，浙江的实践是针对权力清单中确认的行政权力，通过建立数字监察系统，实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监

21、控，同时建立起党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督相结合的制度合力，对于廉政风险点尤其要重点监控。富阳作为浙江权力清单制度建设的试点，自 年开始，就从制度建设出发，强化权力运行监督，积极搭建电话投诉、网络投诉、媒体投诉、来访来信投诉等各种平台，畅通群众投诉渠道，鼓励引导群众参与监督政府正确规范行使权力。同时结合浙江政务服务网的建设，对权力运行进行全程、实时监控。在行政问责方面，富阳通过建立健全行政问责制度，完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，来增强行政问责的可操作性。为进一步优化行政审批服务考核工作，提高行政审批效率，提升行政服务质量，富阳区监察局与市行政服务中

22、心在广泛征求各审批部门意见建议的基础上，还修订完善了富阳市行政审批效能指数考核办法，其中群众满意率是根据短信回访平台向群众发送评议短信，以及向服务对象随机发放群众评议表得到的反馈来计算，并最终根据 项动态效能指标对各部门的行政审批效能进行月度排位。三、权力清单制度建设中公民参与的理论分析权力清单制度建设是一个庞大的涉及政府自身改革的系统工程，是在法治政府建设框架下，按照“优化机构设置、职能配置、工作流程”的要求，着力提高行政效能，加快打造依法行政、高效运转的“有效”政府的一场改革。可以看到，这是由政府自身主导的、自上而下方式推动的改革，但是其结果也可能与改革的目标相悖，即带来逻辑上的一个悖论：

23、政府越是有效地推动这场改革，离改革的目标也就越远。在改革进程中，政府主导作为“初始推动力”具有不可替代的重要作用，但如果把这当作唯一动力，则会出现“动力匮乏”，使改革陷入困境或停滞。因此，在政府主导、自上而下的改革推动力之外，引入自下而上的公民参与，通过自上而下的制度化的社会动员，使公民参与到协商、交流和监督中来，这是推进行政体制改革、加强法治政府建设的另一个推动引擎，两者相互作用构成了改革动力的“双轨制”。（一）公民参与的发生机制分析公民参与活动的发生取决于：（）公民愿意并实际参与；（）政府愿意并允许公民参与。这两者缺少其中的任何一方，参与活动都不能发生。从公民的角度来说，市场经济塑造了现代

24、公民，有机的利益互动关系正在取代固有的血缘、地缘关系，民众的权利意识逐步形成，由此催生了公民不断参与到影响利益分配的政治生活中去。对于公民来说，其参与意愿及实际参与主要原因包括：其一，公民为了实现自身的目标，体现自身的价值；其二，现实政府的政策及行政过程并不一定总是能够倾向于公共利益的实现，而是常常出现政策偏离公共利益或效率不高的情况，因此公民会通过政治参与来监督、约束政府行为，保证社会公共利益的实现；其三，公民通过政策结果的反馈机制，向政府表达意见和主张，弥补政策缺陷，以促成政府按照其意愿修正调整或终结政策，或者使中共浙江省委党校学报 年第期“三报三审三回”流程：省级部门开展职权清理和履职分

25、析，上报职权清理资料；省编委征求市县政府、专家意见，研究汇总后反馈省级部门，这是“一报一回”；省级部门根据“一回”反馈意见对需要调整的权力事项等研究提出补充答复意见，再次上报清理资料，省编委办会同监察、法制、政策研究等部门开展审核，并召开人大代表、政协委员和基层代表、有关专家等参加的座谈会、论证会，充分听取各方意见，研究汇总后再次反馈省级部门，这是“二报二回”；省级部门对反馈的重点事项和问题进行研究，进一步调整完善相关资料，第三次上报清理资料，由省法制办开展权力事项合法性审查，逐项提出合法性审查意见，省编委办研究后形成部门权力清单报省政府核准，省政府核准后，各部门通过门户网站等载体向社会公布权

26、力清单和权力运行流程，这是“三报三回”。这 项指标包括人均办件量、即办率、承诺件提前办结率、一审一核率、月度重点工作、上网率、满意率、工作纪律、办理规范、工作创新。参见王锡锌：公众参与和行政过程一个理念和制度分析的框架，中国民主法制出版社 年版，第 页。实际政策执行过程向其主张的政策意见的方向转变。另一方面，从政府的角度来说，公民参与可以监督政府，提高政府的合法性与有效性。首先，公民参与可以实现对国家公共权力的有效制约。依法制权是权力清单制度建设的根本理念，但在这样一场自我革命的改革中，光靠政府自觉难以保证改革的彻底性。在参与式民主理论看来，政治体制上的权力制约权力和法律意义上的权利制约权力固

27、然有着重要的意义，但是这只是一种消极的权力制约方式，由此参与式民主理论提出一种“社会制约权力”的途径。事实上，没有公民持续性的参与和监督，国家层面的权力制衡方式就会缺乏现实的力量和社会基础，也难以真正发挥有效的作用。其次，公民参与可以提高政府公共服务的有效性。社会性或公共性是政府行政的基础和基本内容。随着社会结构和行政生态越来越复杂，能力“有限”的政府迫切需要摆脱“全能”的帽子进行自我减负，推进公共服务创新。政府以制度为保障释放社会活力，向社会“借力”弥补政府“失灵”，可以有效提高政府的行政效率。浙江通过“减权放权”，将一部分权力转移给社会组织，既可以改变政府管得过多过泛，又能保证该管的事管住

28、管好。第三，公民参与能够消解政府的合法性危机。由于公共服务和公共政策涉及社会复杂的利益关系调整，政府在行政过程中不可避免地会面临各种不同利益冲突和矛盾，由此也会不同程度地遭遇合法性危机。而通过公民参与其中，政府可以更好地协调各种利益关系，提供更让公民满意的服务，输出符合最大多数公民意志的公共决策，从而增加公民的认同感，增强和巩固合法性基础。（二）公民参与模式的框架分析上述在对浙江权力清单制度建设进行梳理的过程中可以发现，其公民参与机制是有一个制度化的体现的。王锡锌曾提出过一个公民参与的基本评估框架，即公众参与制度建设包括完善的基础性制度、程序性制度和支持性制度三个层面。虽然这一体系还不够细致，

29、但已经基本勾勒出了公众参与的制度体系，并可以作为指标来对某一公民参与事件有关制度的完整性和有效性进行评估。在此，本文以该制度框架为指标，对浙江权力清单制度建设中的公民参与效度进行分析和评估。 公民参与的基础性制度。实现公共权力机关的政务信息公开和决策透明，为公民提供足够的信息以保障公民的知情权，这是保证公民参与的前提条件，同时对于建设服务型政府和推进治理现代化也具有十分重要的现实意义。现代化的治理对信息公开提出了比以往更高的要求，表现在：信息公开要深入到行政过程中，满足公众的参与需求和监督需求；信息的输出要及时、准确，与“信息输入”一同构成信息的良性循环，形成开放、透明的政府治理；网络公共空间

30、的形成为公众参与提供了在场的平台，使得公众之间信息交流空间快捷，这要求政府及时地输出信息，回应民众的要求。这就意味着实质意义上的政府信息公开不仅具备全面的、实质的、可得的静态信息，还包括政治过程的动态信息。据此可以看出，浙江权力清单建设中的信息公开制度有以下特点：一是信息的全面性。信息的全面性涉及“哪些信息应该公开”的问题，一方面需要确定“公开原则”，也就是推定政府信息在一般情况下都是应该公开的；另一方面，要明确免于公开的例外情况。在浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知中，明确提出了“依法公开权力清单和权力运行流程，推进行政权力公开规范运行”这样的指导思想，并说明“政府

31、行使行政权力（除涉及国家秘密及其他依法不予公开外），应当完整、准确地向社会公开权力的基中共浙江省委党校学报 年第期董石桃：寻求民主发展与公民参与的统一种参与式民主的进路，科学社会主义， 年第期。乔耀章：略论行政的社会性与社会化行政不仅仅是政府的事，江苏行政学院学报， 年第期。基础性制度主要包括信息公开和组织化两个基本制度。程序性制度主要围绕以下问题：（）提供公民参与的有效平台，明确规定参与途径和方式，进行基本的类型化和梯度设计；（）明确公民参与的程度、标准和具体步骤；（）立法和决策过程公开透明；（）政府对公众评论和意见应有“回应机制”；等等。支持性制度主要包括专家咨询制度以及信息技术的利用。参

32、见王锡锌：公众参与和行政过程一个理念和制度分析的框架，中国民主法制出版社 年版，第 页。参见王锡锌主编：公众参与和中国新公共运动的兴起，中国法制出版社 年版，第 页。本内容、运行流程等信息，接受社会监督。”依据文件的要求，除了将免于公开的例外情况予以明确，浙江在职权清理过程中，积极推行电子政务，建立起“浙江政务服务网”，其中设置了办事指南、办事进度、信件答复、地图服务、信用信息、权力清单、办件公告、重点事项、绩效考评等专栏，以方便公众查询行政审批的具体要求、流程和进度；权力清单按照“省级保留”、“市、县（市、区）属地管理”、“共性权力”和“审核转报”对行政权力机关的各项权力予以公布，每一项审批

33、权都在类别、实施主体、行使层级、实施依据上予以明确，并附有具体操办的流程图。可见，政府通过互联网络发布政策、法规信息，公开机构设置、职能运行、工作程序等供公民查询和知晓，满足了公民的知情权，也拓宽了公民参政的渠道和信息沟通渠道，实现了信息的互动。二是信息的可得性。这是涉及信息“流通管道”是否畅通的问题，包括获得信息的方式、程序等设计是否科学、合理、便民。政府在信息公开的方式上基本由“主动公开”与“依申请公开”构成。主动公开对政府的要求较高，需要政府自觉的民主意识和责任意识，而对公民来说则相对成本很小。前文所述的“浙江政务服务网”的行政信息都是政府主动公开的行为。依申请公开是主动公开的有效补充，

34、尤其对于个人，依申请公开的意义重大，可以获得政府不便主动公开的关于个体的信息，一般是涉及到特定人关于特定方面的信息。在“依申请公开”的程序设置上，“浙江政务服务网”设有“依申请公开”一栏，并有具体流程说明。由此可见，公民在信息获取的途径上是畅通无碍的。 公民参与的程序性制度。在浙江权力清单制度建设中，公民参与的程序性制度主要体现为政府对公民意见的回应、公民对行政权力梳理和行使的监督以及公民参与行政审批的绩效评估。政府的回应是决定参与积极有效的关键，而“公众诉求政府回应”也是服务型政府行政过程的基本行为样态。公民在参与中最关注的问题不是参与的形式，而是参与的效果。如果公民的参与得不到政府的有效回

35、应，不仅会打击其参与积极性，也会影响到政府的公信力。王巍构建了一个“服务型政府回应机制流程”（见图）：图 服务型政府回应机制流程由图可以看到，信息公开和信息反馈渠道畅通是回应制度成立的基础，这在基础性制度中已有论证。回应制度的主要过程是政府对公众诉求的反应过程和回复过程，“积极而灵敏”的反应过程要求政府必须主动地通过各种渠道寻求公民意见和建议，“负责而有效”的回复过程则要求政府应将回复作为履行政治和法律职责的必要过程，同时对公民的诉求必须做出有约束力的具体安排，不能“对实质性问题做出象征性回应”。浙江在开展政府职权清理过程中，秉持了“认真审核把关”的要求，在组织相关职能部门开展审核基础上，还建

36、立社会参与机制，拓宽公众参与渠道，对于群众和企业反映强烈的权力事项，应通过座谈会、论证会等方式充分征求意见。最后，回应制度还包括公众对政府回应的评价，以及政府对公众评价的再反馈。在政务网上，专设有“我要问”一栏，公众可以通过智能问答、人工问答、我要咨询、我要投诉等对话框与政府进行对话并监督政府的行政行为，而每一个办件事项都设有“评价”这一项，通过“满意度”和“综合评分”对政府的服中共浙江省委党校学报 年第期浙江省人民政府关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知，浙政发 号。所谓“省级保留”的行政权力，是指省级部门直接行使和委托（含部分委托）下放市、县（市、区）政府主管部门行使的行政权力。

37、“市、县（市、区）属地管理”的行政权力，是指依法列入省级部门行政权力清单，今后原则上由市、县（市、区）政府主管部门属地管理，省级部门除重大事项外一般不再直接行使的行政权力。属地管理的权力事项计入省级权力事项总数。“共性权力”是指省级有关部门均拥有的行政权力，计入省级部门行政权力总数。“审核转报事项”是指省级部门审核并转报国家部委，由国家部委作出最终行政决定的管理服务事项，不列入省级部门行政权力清单。参见王锡锌主编：公众参与和中国新公共运动的兴起，中国法制出版社 年版，第 页。王巍：公众回应性：服务行政的核心特征服务型政府回应机制的流程与制度设计，行政论坛， 年第期。拉雷格斯顿：公共政策的制定，

38、朱子文译，重庆出版社 年版，第 页。务和回应进行测评。另外，经过权力梳理，省环保厅对大类 个类别的项目不再进行环评审批，而将 省级审批权限下放至市县，同时建立了环评备案监督制、环评中介机构信用评价制、环评承诺与责任追究制等事中事后监管制度。公民参与行政审批的绩效评估是程序性制度的重要内容。公民参与政府绩效评估主要包括两种方式：一是政府评估中公民介入，二是公民独立实施评估。浙江的权力清单制度建设主要采用的是公民介入的方式，通过引入公众评价来改进和提升公共服务的质量。公民参与被纳入政府绩效评价主要是基于外部考虑和政府系统内部的考虑两方面原因的推动。浙江的政务服务网专门有“绩效考核”一栏，对全省各级

39、各部门的建设运行情况进行绩效考核，分别从服务进驻率、服务整合度、查询便捷度三方面进行排名并公示。富阳修订完善了富阳市行政审批效能指数考核办法，结合群众的评议短信和评议表，对各部门的行政审批效能进行月度排位，以此促进服务效率。对于公众投诉，办法规定了“每张不满意票扣分”，“群众向 （市效能办）、市长电话投诉或上访的，经查属有责投诉每次扣分；因整改不到位引起重复有责投诉的每件扣分”。通过公民评分纳入到政府绩效评估的分值中，一方面有利于促进政府以评分作为自查手段，提高服务质量和效率；另一方面也促进了政府和公民之间的交流，增进了互信与合作。 公民参与的支持性制度。在“公众参与、专家论证和政府决策相结合

40、”的决策体制背景下，专家进入公共决策反映出了政府对于“知识”的重视，以及希望通过引入专家咨询制度来推动决策的科学化，同时也体现了现代社会对于“理性”的渴求。要实现专家在公共决策中的话语权并对政府决策权行使进行理性化制约，一方面必须以制度化的方式充实他们的参与权，另一方面要将专家由单纯的信息“输入者”改造为“对话者”、“讨论者”，形成专家和公众参与权的制衡结构，以抑制专家“角色错位”、“知识滥用”，而专家和公众的“充权”，可以为公共决策提供更多的理性化和正当化资源。浙江在权力清单建设过程中，通过建立专家咨询机制和顾问机制来推动职权清理的专业化和科学化，在部门清理权力过程中，各类专家咨询小组就职权

41、清单提出整合保留和取消、转移、下放等意见，以及逐项逐条地审查论证交叉职能的合法性、合规性、合理性和必要性，提出咨询评审意见。同时，浙江坚持基层导向和需求导向，将专家讨论修改后的权力事项予以公布，广泛听取基层群众和企业的意见。另外，专家咨询制度所预期的“专家理性”要输入决策结果，必须强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。浙江在制度设计上建立了“三报三审三回”机制，要求部门根据反馈意见不断补充修改反复调整，最后由省政府核准后，各部门通过门户网站等载体向社会公布权力清单和权力运行流程。另外，浙江的权力清单建设之所以成效显著，信息网络技术的充分运用也是功不可没。由省市县三级政府打造起来的浙江政务服务网，是一个“互动互联、共享共治”的综合性服务平台，省政府从 年开始就和阿里巴巴集团商讨，合作建设“政务云”。政务服务网强调高起点、集约化，通过把省市县三级 多个服务平台、几千个服务窗口集聚起来，一体化地搭在云平台上，从而实现了计算资源的按需分配以及数据、业务、基础设施等多方整合。以大数据为支撑，政务服务网破除了“信息孤岛”的困境，让政府部门的数据资源变分散所有为集中共享，通过一站式建设，实现了“七统一”。网络信息技术的发展和电子政府的构建为政府决策的公开透明以及合理化调整奠定了基础，同时也为公民参与政府决策提供了新的契机，鼓励公民积极地参与到公共政策活动中去。中共浙江省委党校学报 年第期