公共精神政府执行力的价值跃迁引擎--基于国家治理的视角-孔凡河.pdf

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1、 年月第 卷第期上海大学学报（社会科学版） （ ） ： 收稿日期： 基金项目：上海政法学院创新性学科团队项目（ ）；上海市高原学科建设项目（ ）作者简介：孔凡河（ ），男，山东泗水人。上海政法学院国际事务与公共管理学院副教授、法学博士、公共管理博士后。主要研究方向：公共行政理论与实践。公共精神：政府执行力的价值跃迁引擎基于国家治理的视角孔凡河（上海政法学院国际事务与公共管理学院，上海 ）摘要：随着国家治理现代化目标的提出，政府执行力被赋予了新的时代内涵。对政府执行力的解构，不能囿于工具理性层面，造成“工具理性对价值理性的遮蔽”，必须消弭工具理性霸权，从价值理性向度寻根求解。政府执行力之价值理性

2、涉及执行主体与客体的自觉能动性、执行意愿、价值吁求以及内在动力等方面。政府执行力归根结蒂要受精神力量驱使。公共精神作为一种无形的支配力量，贯穿渗透于行政执行的主体、客体、手段、价值取向以及执行目标等环节，透过对执行主体、客体、资源、环境等因素的影响，传导于政府执行力。当各种社会主体都将公共精神内化于己时，政府执行力就有了共同的价值基础，国家治理机制的运转就会更加和谐持久。当前公共精神在我国尚属稀缺资源，与提升政府执行力，推进国家治理现代化的价值诉求相去甚远。必须通过切实有效的制度设计，使公共精神根植于社会主体心灵深处，成为人们自觉认同的道德信仰、生活方式和行为习惯。关键词：公共精神；政府执行力

3、；国家治理；法治政府；公民社会中图分类号： 文献标志码： 文章编号： （ ） 当前，我国已步入了一个利益多元分化和利益格局重构的社会转型时代。各种利益冲突渐趋明显，社会不公现象颇为突出，生态环境急剧恶化，不稳定因素急速增多，党和政府的公信力受到侵蚀，现存的某些体制机制严重阻滞经济发展与社会进步。凡此种种，意味着我们在国家治理层面正遭遇诸多新的严峻挑战。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，就是对全面建成小康社会的各种挑战作出的主动回应，是我国全面深化改革和政治发展的必然诉求。目前，我们推进国家治理体系和治理能力现代化的任务千头万绪，提升政府执行力是其重要内容。政府执行

4、力是影响国家治理绩效的一个关键变量。良好的政府形象和公信力是经由政府执行力铸就的。倘若政府执行力不强，再好的制度、政策，再宏伟的目标都将会大打折扣。提升政府执行力最根本、最有效的路径是厚植与时代特色相契合的执行力文化，化育政府执行力的价值跃迁引擎公共精神。一、国家治理视角下政府执行力的理论涵蕴及影响因子国家治理现代化水平是权衡国家治理方式创新，实现国家善治，回应民众现实诉求的重要标杆。党的十八届三中全会创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，这对我国的政治发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦而言具有重要价值。目前，我国的国家治理现代化水平相对较低，国家治理中存在诸多紧迫问题，已

5、形成局部性的治理危机。如不采取有效的应对之策，局部性治理危机有可能演变为全面的执政危机和政治危机。化解治理危机的重要出路在于，铸就过硬的政府执行力，全面提升国家治理能力。（一）政府执行力是国家治理能力的核心要件现代国家治理体系包含政府治理、市场治理和社会治理等三个重要的治理层级体系。相应的，国家治理能力也主要体现在政府治理能力、市场治理能力和社会治理能力上。其中，政府治理能力是国家治理能力的核心要件。国家治理体系和治理能力本质上是一个国家的制度体系和制度执行能力，执行能力是国家治理能力的应有之义。照此逻辑，政府执行能力是国家治理能力的重要组成部分与核心要件。欲提高国家治理能力，必先提升政府执行

6、能力。十八大以来，中央一再重申，要创新行政管理方式，增强政府执行力和公信力。美国学者艾利森曾指出，在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占 ，而其余 取决于有效的执行。 可见，执行力确实是政府工作的生命力。究竟何谓政府执行力？学界尚未作出统一权威的界定。从词源上来看，执行研究的开创者杰弗瑞普雷斯曼和G24洛威尔达夫斯基把执行看成是“目标与行动的设定，以及如何完成他们的互动过程”。行政学家尼古拉斯亨利则认为“执行就是对组织的公共政策或组织间的协议的贯彻和落实”。古德诺在行政学的奠基之作政治与行政中，将公共行政的主要职能规定为执行。虽然当代政府的管理活动已不单单是执行政策，政府已经越发频繁地参与

7、到了政策制定当中，即履行了古德诺所谓的“国家意志的表达”职能，但就总体而言，执行政策、法律、法规依旧是政府最主要的职责。而执行力就是组织成员实施组织计划，实现战略目标的能力。至于政府执行力的界定，学界众说纷纭。有学者认为，政府执行力是政府在施政过程中具体表现出来的执行能力和执行效力。执行能力是指各级政府对政策和法律的理解能力、动员能力、行动能力和协调能力等；执行效力是指各级政府执行党的政策和国家法律的效能、效益与效应，主要体现在政府解决社会问题的深度和广度，公众对政府的满意度和社会的和谐度等方面。有学者认为，政府执行力是指在特定的文化和环境影响下，政府部门及其工作人员为实现一定历史时期第期孔凡

8、河：公共精神：政府执行力的价值跃迁引擎基于国家治理的视角的战略目标和具体目标，协调人力、物力、财力、信息等资源，以期有效地实施法律、法规、政策等的实践行为能力。 上述界说可归纳为广义和狭义两个向度：广义上的政府执行力泛指政府的一切行政能力；狭义上的政府执行力就是指政府的政策执行力。梳理这些界定可以发现，它们有一个共同倾向，那就是侧重从技术层面对政府执行力进行工具理性意义上的解析。这种意义上的政府执行力，主要涵摄政府能力和执行环境两个方面。政府能力既体现在个体能力上，也体现在集体能力上。个体能力即政府工作人员（公务员）的基本素质和各种能力，如依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、沟通协调能力

9、、学习创新能力等；集体能力即政府组织机构的优化程度，譬如机构设置、职能划分、领导集体的构成以及领导方式等方面的科学合理性程度。执行环境主要涵盖影响政府执行的外部因素，包括政策本身的科学性、政府可资利用的资源以及政治、经济等大的环境内容。 然而，对政府执行力的阐释，不能囿于工具理性层面或技术理性层面，不能造成韦伯所讲的“工具理性对价值理性的遮蔽”，因为，政策执行效能除了与技术、工具性“硬件”要素息息相关外，与组织及其成员的价值取向、道德水准、意愿认同、执行心态等“软件”要素亦密不可分。政府执行力在价值理性层面的意蕴主要涉及政府及其成员在执行政策时的自觉能动性、执行意愿、价值吁求以及内在动力等方面

10、。一般而言，政府及其成员在政策执行时的自觉性越高，内在动力越大，执行意愿越积极，价值吁求越公正，其执行力度就越强，执行效能就愈好。反之亦然。此等意义上的执行意愿、自觉能动性、内在动力等因素，主要源自政府及其成员的信仰认同和价值取向等精神内核。政府及其官员信仰的坚守和价值根基的熔铸，离不开公共精神潜移默化的涵育。因此，破解政府执行不力的困局，必须改变过于依赖工具理性的做法，消弭工具理性霸权，从价值理性层面寻根求解。可见，政府执行力价值理性层面的内容，比技术理性、工具理性层面的内容更具深层次意义。 （二）政府执行力的影响因子谱系政府执行力受诸多复杂因素的影响。但其直接影响因素主要涵盖执行主体、执行

11、客体、执行资源以及执行环境等方面。 执行主体政策制定后主要靠执行主体实施。执行主体是决定行政执行成败的关键要素，在执行过程中发挥主导作用。政府执行力的其他影响因子如制度、资源、环境等，只有通过执行主体才能发挥作用。 执行主体指政府组织内部承担政策执行任务的各级政府部门及人员，主要包括执行机构和执行人员。执行机构是公共政策的执行载体，其机构层次、规模大小、组织结构、权责划分等因素与政府执行的效果直接关联。执行人员是政府执行力的根基，是决定政府执行力强弱的最直接要素。执行人员“对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在”。

12、如果执行人员态度不端、作风不良、道德失范、责任心缺失、能力不足等，势必导致执行乏力。总之，执行行为最终要由执行机构和执行者去落实，政府执行力归根结蒂是执行主体的执行力。在政策质量既定的前提下，行政组织及执行者的执行能力是影响政府执行力的核心要素。 执行客体执行客体是政策执行所影响和作用的对上海大学学报（社会科学版） 年象，即政策执行的目标群体和受众者。公共政策，就其本质而言是一种对社会利益进行调控和分配的工具。行政执行的过程就是执行主体和客体之间相互调试、利益博弈的过程。政策执行能否顺利，并非执行主体的一厢情愿，也取决于政策受众者对待政策的态度。执行客体对政策的认同与支持程度足以影响政策执行的

13、效果。如果执行客体将个人利益或局部利益置于全局或整体利益之上，或者在执行过程中不配合，有抵触心理甚至抗拒行为，政府执行力势必会大打折扣；反之，如果执行客体的政治社会化水平较高，公共精神饱满，能够充分吸纳和理解公共政策的价值目标，政府执行力自然会水涨船高。 执行资源公共政策的执行需要各种执行资源作保障。充足优质的执行资源有助于政府执行力的改善。执行资源的范畴较为宽泛，包括保障政策目标实现的各种人力、物力、财力、权力、信息、技术以及制度等。根据执行资源的表现形式，可将其分为有形资源和无形资源两大类。有形的执行资源主要指人力资源、财力资源和物力资源。其中，人力资源是整个行政执行的灵魂，它主要包括政策

14、执行者的数量多少、知识结构、人员组成、综合素质等方面。政府机构的部门设置和权力分配结构对人力资源利用效果有重要影响。 财力资源和物力资源是整个行政执行的基础。在行政执行过程中，财力物力有限的地方，政府往往会“与民争利”，出现“公共利益部门化”现象。在同一政策执行过程中，不同的地方政府因其财力物力各异，也会表现出各自不同的执行效果。无形的执行资源主要包括权力资源、信息资源、技术资源和制度资源等。权力资源是指政府的权威或公信力，体现了政府的权威性、民主程度、服务程度和法治程度。政府有权威和公信力，才能使目标群体对执行制度、政策、过程予以认同与配合。信息资源是对信息活动中各种要素的总称。在信息社会中

15、，保障执行主体与目标群体之间信息渠道畅通至关重要。政府必须做到既充分收集信息，又要甄别信息真伪，在第一时间作出回应，保证公众对信息的知晓。技术资源是指政府在执行政策时凭借的方法、手段、设备、工具等方面的知识，是行政执行的“催化剂”，能够催生出执行的科学与高效。制度是一个社会的博弈规则，其功能在于通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。 制度本身就是一种不可或缺的社会资源，是政府管理的必要条件。优质的制度资源可以提高行政执行的预见性，降低其不确定性；劣质的制度资源会损伤和浪费其他资源的效力，阻碍政府的有效执行。上述无形的执行资源，主要通过潜移默化的方式来影响执行主体和目标群体对政策执行的态

16、度和价值判断，在政策执行中可以发挥减少执行阻力、传播行政价值理念的作用。 执行环境执行环境虽然不属于政府执行力的内生变量，但它对政府执行力的影响却是潜移默化的。任何一项公共政策都是在既定的社会环境中执行的，不可避免地要受到社会环境的规约。执行环境就是政策执行时所面临的各种影响因素的总和，它涉及政策自身以外的诸多变量，包括自然环境、政治环境、经济环境、文化环境、社会环境以及国际环境等。这些因素以能动性的渗透方式，对行政执行发挥着促进、牵制或干扰的作用。当环境有利时，行政执行可以得到各种外在助力的推动；环境不利时，行政执行则会受到各种外在力量的干扰和掣肘。第期孔凡河：公共精神：政府执行力的价值跃迁

17、引擎基于国家治理的视角政府执行力的强弱是各种影响因子相互作用、相互制约的结果。其中，执行主体是主导因素，执行客体是重要依托，执行资源是内在基础，执行环境是外在条件。这些影响因子之间是相互交织，相互渗透的。譬如，执行资源中的人力资源就包含了执行主体。制度资源本身既是一种资源，也是一种环境，一种无形的软环境，人们通常称之为制度环境。政府执行力的大小基本上取决于这些内外要素整合优化的程度。不过，在众多影响因子中，人是最重要和最活跃的主导因素，是最具能动性和创造性的核心资源。制度由人而定，资源由人分配，环境由人形塑。而人又是在某种精神和价值理念规导下行事的。归根结底，政府执行力的影响因子都与人的精神脱

18、不了干系，最终要受精神力量支配。任何东西，一旦升华为精神，就会深深熔铸于人们的心灵中，自觉体现在行为上，成为规约行为的内在力量，人们就会自觉按其内涵要求行事。 公共精神就是人们基于对公共性的认可和倡导而升华形成的精神气质，它立足于宽容、理解、公正、民主、法治、责任、权利、秩序和服务等价值根基，扩容社会资本存量，透过执行要素作用于政府执行力。二、公共精神：政府执行力的价值根基与内生动力在国家治理领域，维护社会正义、改进执行范式、寻求善治、推进民主行政等价值目标的实现，都离不开公共精神作为社会价值支撑。公共精神所蕴涵的价值准则是公共行政的理论支点，是政府生存与发展的价值根基，是国家治理的灵魂和旨归

19、，弘扬公共精神是政府执行力得以牵升的内生动力。如果偏离了公共精神的价值向度，国家治理将蜕化成一种纯粹的统治模式，失去本真的人文关怀，政府就可能堕落为追求私利的工具，政策执行的效能势必大打折扣。（一）公共精神的价值意涵及类别界分人们公共生活领域的不断拓展，引发了社会精神文化和伦理价值观念层面的巨大流变。随着社会公共生活空间的渐次展开，社会生活的公共性质、公共目标和公共价值日益彰显，公共精神已成为现代社会必须努力塑造和积极秉承的人性价值与精神品质。 公共精神的价值意涵阐释公共精神的含义较为复杂，涉及政治、经济、文化、社会等几乎所有的公共生活领域。从学界的研究范式来看，学者们基本沿着两种学理进路展开

20、：一种是伦理学进路。从这一进路来审视，公共精神本质上是一种伦理精神，是指孕育在公共领域中并渗透至每个社会成员内心深处的，以利他方式关心公共利益的态度和行为方式。 譬如，有学者认为，公共精神就是对“公共”所持有的一种信念与承诺，是对“公共”的热心、关爱和尊重，是对“公共”的责任与义务，同时也是公共生活中应具有的品性、能力与资质。 这一层面主要是从社会公德、公共伦理的角度来理解公共精神。另一种思想进路是从政治学的视角进行分析，认为公共精神的本质是一种政治精神，是社会成员对公共生活的理解以及对公共生活的行为准则、规范、制度等的认可并反映在客观行动上的遵守和执行。 譬如，有学者主张，公共精神是指孕育于

21、现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认可与追求。 这一层面更多的是从人的“类特性”角度来理解，体现为人们对社会秩上海大学学报（社会科学版） 年序、社会制度的意识、观念和态度等。 尽管这两种思想进路代表了两种不同的研究范式，但其对公共精神的诠释和界说在本质上是一致的，即公共精神就是存在于公民社会之中的一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建构，以营造适于人类生存与发展的伦理规范、政治价值和社会制度。 公共精神所体现和反映的是主

22、体独立的人格精神、社会公德意识、自制自律的行为规范、善待生命和社会的慈悲胸怀。其根本旨趣在于维护社会整体利益，关注社会共同体中每一个人的权利和尊严。 因此，公共精神的实质是人们在现代公共生活中对公共价值进行澄明、维护和持守所表现出来的人性品质与精神样态，包括公民之独立人格、理性精神、公德意识、社会责任、政治认同、参与行动及普世关怀等。 一句话，公共精神既是一种关怀公共事业和利益的思想境界和行为态度，也是公共理念、意识和行为、能力的有机统一体。 公共精神的类别界分公共精神可分为社会公共精神和政府公共精神两种基本类型。社会公共精神就是普通公民的公共精神。在学理上，公民的公共精神应指作为独立主体和平

23、等权利义务的公民，关心公共事务，对政治生活和社会生活具有参与的意愿、热情以及积极行动的能力。就其内容而言，公民的公共精神主要涵盖责任意识、公正意识、参与意识、法制意识、权利意识、民主意识、协作意识、奉献意识等方面。因此，公民的公共精神是一种公共美德，它所展现的是自律爱国，为共同体利益而超越自身利益的良好品质。在积极向上的公共精神的指引下，公民就易形成参与公共行政和公共事务的良好道德准则和遵章守纪的行为风范，这对国家治理和政府执行力具有不可低估的积极影响和作用。政府公共精神的人格主体是行政人员或公务员，因而政府公共精神就表现为公务员的公共精神。公务员的公共精神不同于公民的公共精神，它在应然层面比

24、公民的公共精神境界更高。除了具备公民的公共精神以外，政府公共精神还应兼备对政府以宪法原则为依据之基本价值的崇尚，对公共行政基本原则的信守，对公共行政职业伦理的遵从。政府公共精神是公务员在行使行政权力时应该具备的公共意识、法治思维和职业心理状态。它表现为公务员对政府施政目的、公共权力的行使、公共事务的治理、公共生活的价值取向等问题的理性认知，以及建立在这种理性认知基础上的忠诚情感。换言之，政府公共精神是公务员对于“公共利益”的追求与献身， 对法治精神的信仰与尊崇对公务员的行政行为具有价值指引和塑造功能。作为代表公民行使公共权力的公务员必须以公共利益为根本价值取向，竭力为社会公众提供公共产品和公共

25、服务，把公共福祉最大化作为自身存在和发展的最终依归。 政府公共精神是国家治理的思想基础，是提升政府执行力的精神支撑。公共精神是社会公共精神与政府公共精神的统一。虽然这两种公共精神都对政府执行力具有重要影响，但从根本上来讲，政府公共精神是影响政府执行力的关键向度。（二）公共精神对政府执行力的价值跃迁功能公共精神作为一种无形的支配力量，贯穿渗透于行政执行的主体、客体、手段、价值观以及执行目标等环节，透过对执行主体、客体、资源、环境等诸多因素的深刻影响，作用于政府执行力。因此，良好的公共精神是政府执行力的深层精神内核和价值引擎。人是第期孔凡河：公共精神：政府执行力的价值跃迁引擎基于国家治理的视角行政

26、执行的首要因素。无论作为执行主体还是客体，人的信仰态度、价值观念和行为倾向都要受精神力量的支配。公共精神对政府执行力的深远影响，主要是通过它对人的信仰态度、价值观念和行为倾向的支配而实施的。 公共精神熔铸执行主体的精神品质政府及其工作人员作为国家治理的关键执行主体和公权力的行使者，其治理观念、思想品质、德性修养和精神风貌状态对国家治理绩效和政府执行力具有决定性作用。共同认可的公共精神对行政人员的思想意识、职业操守和行为规范具有重要影响。在公共精神的浸润下，行政人员在行政管理活动中就会形成共同的理想信念、正确的价值取向、良好的心理状态和整体的精神品质。 如果行政人员都将积极向上的精神品质内化为个

27、人的道德追求，在政府治理实践中他们就能严守职业道德规范，自觉承担造福于民的行政责任和维护公平正义的天然义务，严格依法行政，那么，其执行行动就具有高度的自觉性和永续的动力，政府执行力就能大幅提升。否则，倘若执行主体信仰信念阙如，态度消极冷漠，责任感、使命感丧失，精神颓废，消极懈怠，办事拖拉，习惯于搞“上有政策，下有对策”，尤其在遇到阻力和压力时，往往知难而退，最终会贻误政策的执行时机，降低执行力度。 公共精神正是通过对政府执行人员的价值观念、信仰习惯以及行为方式等潜移默化的影响，将其逐步内化为执行者自觉的知性思维和行动惯性，进而引导、约束和塑造行政人员的执行行为，保证其执行行为符合政府所确定的目

28、标，助推政府执行力。 公共精神塑造执行客体的合作倾向政府执行力的强弱并非执行者的一厢情愿，在很大程度上它还取决于执行客体的合作倾向。执行客体的合作倾向与执行主体、执行客体双方是否具有公共精神密切相关。政策执行本质上是执行主体与客体之间的利益博弈。如果执行主体能以公共精神为价值依归，牢固树立“公众至上”的理念，彻底摒弃官僚主义和家长制作风，真正做到以民众的需求为旨趣，竭诚为民服务，其执行行为就能赢得执行客体的理解、信任、支持与合作；如果执行主体缺乏公共精神，与民争利，执行行为就会被异化，受众群体的权益就会遭受冲击。执行客体的利益一旦受损，他们就会对政府产生抵触心理与不满情绪，甚至抗拒行为，那么，

29、政府执行力谈何提升？此外，公共行政是社会公众的行政。只有具备了公共精神，执行客体才会真正关心他人利益和公共利益，才能拥有维护这些正当利益的积极态度、精神风貌以及相应的行为能力。 只有在公共精神的长期熏染下，执行客体才能形成支持、响应与合作的行为倾向，才会更加自觉主动地参与公共事务和公共活动，政府执行力方能得以提升。 公共精神是创增执行资源的价值源泉我国执行资源存在总量不足，分配不均，利用率偏低等问题，尤其是政府权威资源、制度资源等无形资源存量不足，严重影响了政府执行力。公共性是政府行为应然状态的理论本质。但在现实中，政府将自身利益置于公共利益之上，背离公共性的现象司空见惯。政府主体为了谋取自身

30、利益，将公共权力非公共化运行，将公共利益“部门化”，部门利益“私人化”，甚至不惜以损害公共利益为代价来谋求自身利益，大搞权力寻租。政府自利的扩张，必然导致其公共性的不足，危及政府存在的合法性根基。从近年来中央查处的“窝案”“窜案”“大案”“要案”来看，其涉案金额之巨，涉案官员之多，涉案官员级别之上海大学学报（社会科学版） 年高，令人触目惊心，严重败坏了党和政府的形象。可以说，我国官场上的塌方式腐败已使政府权威受到削弱，政府公信力严重流失，这虽与转轨时期权力制约机制不健全有关，但政府组织和行政人员价值目标的偏差与公共精神的式微不能不说是一大致命原因。缺少公共精神的政府和行政人员是不可能取信于民的

31、。如果政府及其工作人员都饱含公共精神，都能够把公共利益视为自己最大的利益与最终的目标，从而自觉地做出符合公共利益的价值判断与行为选择，就可以最大限度地实现政府自身利益与公共利益的耦合。中外政府管理的实践一再证明，政府及其行政人员的公共精神、公共道德的“空心化”，必定导致其组织制度的虚化、扭曲和官员行为的异化、畸形。 行政人员只有将公共精神的基本内核熔铸进德性建构中，他们才不至于生活在“连生命的血液都从个体道德中被抽掉了” 的道德真空中，他们才能真正用公共利益的价值目标去引导、约束自身的逐利行为，使其自觉协调自身利益与公共利益的冲突，并且化冲突为契合，他们的职业行为才能以公共利益的维护与发展为价

32、值依归和最终取向。惟其如此，才能修复政府形象和公信力，增加政府的权威资源和无形资源，为提升政府执行力提供有力保证。 公共精神是引领执行环境的思想内核如前所述，政府执行力受制于执行环境，而公共精神与执行环境密切相关。公共精神是塑造良好行政环境的思想基础，在引领和营造执行环境时起观念内核作用。首先，公共精神所蕴涵的民主价值目标彰显了公民平等参与的政治诉求，有助于推动民主政治的发展和善治的实现。公共精神召唤法治理念，规导社会主体对共同体价值取向、公共规范、公共原则的认同、遵守和维护，指引依法治国、依法行政、依法执政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设新局面的开创，这对营造民主法治的政治环境

33、具有重要价值。其次，公共精神尊崇公平、自由、秩序、诚信等价值旨归，有益于造就公平竞争、诚实守信、遵章守纪的经济发展环境，创造不俗的经济制度绩效。美国学者罗伯特帕特南在对意大利南北方 个地区制度绩效的研究中发现，经济发达地区的政府之所以比较成功，主要在于它们拥有更强的公共精神。 公共精神孕育的制度环境为经济发展提供了强有力的制度保障。最后，公共精神是社会环境的基本精神质料和文化价值支撑。有什么样的精神就有什么样的世风。公共精神作为社会公德与行政伦理的思想基础，引领人们在社会公共生活中的道德规范、道德评价与道德教化，制约人们道德心理的变化与作用。不管依法行政、高效为民的公务员，还是遵纪守法、参与合

34、作的公民，都只能在一个普遍具有公共精神的社会氛围中产生。 三、化育公共精神，牵升政府执行力的逻辑路向目前，公共精神在我国尚属稀缺资源，与提升政府执行力，推进国家治理现代化的目标要求相去甚远。必须通过有效的制度设计，使公共精神成为根植于人们内心的向往，自觉认同的信仰，成为内化于心目中、熔铸到头脑中、固化在行为中的思想观念，成为人们的生活方式和行为习惯。（一）培植成熟的公民社会，筑固公共精神发育的现实载体社会存在决定社会意识。作为一种价值理念，公共精神的形成自然离不开社会实践。公民社会是一种与市场经济和民主政治相联系的社会样态，为公共精神的萌生和发展提第期孔凡河：公共精神：政府执行力的价值跃迁引擎

35、基于国家治理的视角供了沃土。公民社会是介于公共领域与私人领域之间的中间地带。它既与公权力相对立，是公权力的批判空间，又有别于私人领域。尽管它立足于不受公权力管辖的私人领域，却跨越个人与家庭一己私利的藩篱，致力于公共事务。 公共精神与公民社会同源互构，相辅相成。公共精神根植于公民社会，又是涵育公民社会的精神内核，是促进公民社会发展的内生动力；而公民社会则是培育公共精神的沃土，它为公共精神的生长提供坚厚的社会依托。公民社会发育不全，就不可能造就良好的公共精神。因此，培育公共精神必须构建成熟的公民社会，厚植公共精神生长发育的肥沃土壤。为此，必须促进社会结构转型，大力扶植现代社会组织，激发社会组织的活

36、力，使社会组织遍及社会各阶层和各行业，实现社会组织建设的制度化、法治化。政府应强化相关立法，消除那些对社会组织发展不合理的管制措施，严格界定社会组织的性质、职能、责任、权利、义务及其与政府和市场的关系，加快实施政社分开。各级政府必须进一步完善社会组织的外部支持体系，既要强化宏观规划和引导，也要施以必要的物质支援，辅助其搞好微观管理， 推进社会组织明确责权，依法自治自律，为公民参与社会治理提供丰富的组织资源和广泛的渠道。 公民参与公共生活是公民社会的重要标识，也是培养公共精神的重要形式。在公共领域狭隘、公共生活虚化的社会里是孕育不出真正的公共精神的。公民通过广泛参与公共生活实践，才能逐渐培养起竞

37、争、合作、开放、平等、民主、法治、责任等优秀品质和精神风貌，这是提升政府执行力和实现国家治理现代化所急需的。公共参与行动是基于公民的自由意志和理性判断而作出的，并非强制的或被胁迫的，其最突出的特质和价值吁求就是公民的自由和自治。政府应全力完善制度安排，优化治理结构，畅通参与渠道，保障公民参与权利，使公民在公共参与中确证自我，成就自我，超越自我。 在现代民主生活中，公民参与有助于确立权利分享、权力监督和利益博弈制衡机制，确保行政管理活动的公共利益取向，实现对公共利益异化的有效治理。同时，通过参与公共事务的讨论、决策、管理和监督，公民可在政治发展中感悟公共生活的价值，获得更多的公共话语权，有助于建

38、立起公民对政府的信任感，推进公民与政府的良好合作，在这种合作中铸就政府与公民共同的责任感和义务感，激发公共精神的形成， 促进政府执行力的提升。（二）构建法治政府，拓展公共精神生长的制度空间公共精神塑造离不开组织制度保障与支持。培育公共精神固然需要全社会的共同努力，但政府应发挥主导作用，通过有效的制度设计营造涵育公共精神的环境与空间。政府公共精神的基本内核是公正、平等、责任与法治。法治政府是一种政府权力来源于法律并受制于法律，政府严格依法履行职权并承担法律责任的政府，其核心是以法律制度约束政府公权力的行使，防止公权力滥用，保护公民合法权益。因此，法治政府是公共精神发育的制度根基，对公共精神的形成

39、具有重要的引领作用。法治政府意味着各级政府必须依宪施政、依法行政，切实做到法无授权即禁止，法定职责必须为。政府的一切行为都必须于法有据，任何政府部门都不得法外设权。一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正。 建成法治政府，政府公务人员方能真正产生法治信仰，形成法上海大学学报（社会科学版） 年治思维，树立法治观念，严格依法履责。政府才能从根本上接受人民的监督，实现好、维护好和保障好公民的合法权利；建成法治政府，才能从根本上明确政府的角色与功能，使政府在宪法和法律的框架内进行决策、执行和解决社会矛盾与纠纷，正确处理政府、市场、公众之间的关系；建成法治政府，才能使政府的权力空间受

40、到限制，政府管理模式得以改变，政府合理的自身利益需要得到满足，不合理的政府自利扩张受到限制，避免公权力侵犯公民合法权益的不良现象，有助于公民权利意识的培育，公民自律、社会自治的形成和善治的实现。一句话，只有建成法治政府，政府才能真正做到严格、规范、公正、文明执法，从根本上遏制有法不依、执法违法现象，有效抑制政府与民争利、侵害公民权益和利益的行为，改善政府及其公务人员的执法形象和公信力，使其成为弘扬公共精神的典范，进而提升政府执行力。构建法治政府就是要把权力关进法律制度的笼子里，遏制权力任性。健全完备的行政法律制度是规范政府和公务人员行政行为的有力工具，是构建法治政府的关键，也是培养政府公共精神

41、的制度性力量。建设法治政府的当务之急是健全行政监督机制和行政问责制。政府及其公务人员必须自觉接受人大、政协、司法机关和社会的监督。政府应拓宽群众监督渠道，完善群众举报投诉制度；高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或不当行政行为进行曝光。加强政府内部上下级层级监督，保障和支持审计、监察等部门依法独立进行专门监督。完善行政问责制，坚持有责必问。对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等不当行为，要依法依纪严肃追究责任人的责任，督促政府及其公务人员严格依法行使权力、履行职责。 总之，法治政府的建立与行政法律制度的完善，是催生出以自由、平等、权利等现代法治意识为核心的公共精神的制度空间与重

42、要保障。（三）深掘中国传统文化，汲取优秀思想资源公共精神是一个民族传统文化价值体系的内核与精华，是一个民族长期的公共生活习俗在文化层面的积淀与提升。 中国五千多年的历史长河，孕育了博大精深、浩瀚璀璨的传统文化，其中包含了丰富的行政文化资源，这是培育公共精神的思想富矿，对当今的国家治理而言，意义深远。涵育公共精神，提升政府执行力，促进国家治理现代化，必须深挖传统文化资源，辩证地对待文化传统，继承和弘扬适应现代行政管理和国家治理的积极因素，剔除和批判其不利因素。在我国传统行政文化中，“无为而治”“因循守旧”“君臣纲常”“等级观念”“特权思想”“家长制作风”“官僚主义”等观念根深蒂固，“普天之下，莫

43、非王土”，“君臣父子，上下尊卑”，“不在其位，不谋其政”，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，“两耳不闻天下事，一心只读圣贤书”，“莫谈国是”等论调封冻了人们的公共意识，阻滞了现代公共精神的生成，导致当今行政管理实践中，尤其是政策执行过程中的敷衍、抵触以及选择性执行等背离现代管理范式的怠政、懒政行为和政府官员服务意识稀缺、特权思想严重的官僚主义作风。但从另一方面来看，我国传统文化中又储备了丰厚的公共观念和仁政德治、为政爱民的行政文化。先秦时期经典之作诗经小雅中“雨我公田，遂及我私”，礼记礼运中“大道之行，天下为公，选贤与能，讲信修睦”，汉书中“国而忘家，公而忘私”，第期孔凡河：公共精神：政府执

44、行力的价值跃迁引擎基于国家治理的视角尚书周官中“以公灭私，民其允怀”等崇公抑私理念；孔子“为政以德，宽厚待民”；孟子“民为贵，社稷次之，君为轻”“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”“达则兼济天下，穷则独善其身”的仁政爱民思想；范仲淹“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的奉献精神；顾炎武“天下兴亡，匹夫有责”的责任意识；东林党人“国事、家事、天下事，事事关心”的参与精神，林则徐“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”的担当精神传统文化中的这种为国为民的忧患意识、积极入世的参与意识、心系天下的责任意识等，就是公共精神的重要元素。它凝聚了广大民众的共同利益，预示着社会文明与发展方向，是具有普世性的精粹思想

45、、进步观念、优秀文化。尽管它受封建宗法血缘伦理观念和小农自然经济严重桎梏而未发育成为现代主流的公共精神，但它早已嵌入人们思想的深处，成为中华民族宝贵的基本精神质料。如果我们对传统文化资源进行充分的开掘和批判性地传承，它对培育公共精神，推进我国的治道变革是有积极意义的。因此，在推进国家治理现代化的过程中，我们必须重构传统公共精神的话语系统，继续坚守“为政亲民”、“执政为民”的价值准则，努力孕育法治、民主、公正、平等、合作、协商、诚信、宽容的公共精神之新内涵。（四）凸显教育功能，净化社会环境，健全公共精神网络生成机制社会道德教化是一项系统工程，既需要家庭、学校、社区、单位等组织共同参与，发挥各自的

46、教育作用，更离不开充满正能量的社会氛围的熏陶。塑造一种共同的价值认同，教育手段不可或缺。柏拉图认为，教育是改造人性的必要手段，通过适当的教育，可以使人“成为有理性的人”。 因此，应由政府统一管理和指导公共精神培育工作，充分发挥行政与法制的力量，积极利用各种社会资源，有效协调公共精神教育之行为体之间的关系。政府应加大教育投入，完善公民教育体系，培养具有独立人格意识的现代公民，使公民在接受教育的过程中逐渐形成崇高的社会理想，促进公民公共精神的生成。同时，还要强化公务员的职业伦理教育培训，持续开展官德教育、廉政教育、勤政教育，并使这种教育机制规范化、机制化和常态化。通过各种形式的教育培训，锻造公务员

47、的公共精神，提升其应对高社会期望值挑战的能力和有效执行的能力。公共精神的养成与升华除了教育灌输渠道以外，还需要源自主体内心的情感自律与道德自觉。人是生活在社会之中的，社会环境会对人的道德行为产生一种无形的规范和约束。因此，公共精神的养成与良好的社会风尚和社会氛围密不可分。当下，“拜金主义”“享乐主义”、极端“个人主义”以及奢靡之风的盛行，严重冲击人们的公共道德情感，导致了社会道德滑坡，败坏了社会风气，无益于公共精神的涵养。因而，净化社会环境，树立尊道贵德的社会风尚是培育公共精神的理性选择。净化社会环境应以净化网络环境、影视环境等为抓手，树立先进典型，强化大众传媒的宣传力度，加强舆论引导，形成示范效应。近年来，随着网络技术的飞速发展，互联网已深入社会的各个角落，成为政府、企业和广大民众不可或缺的工具。互联网是一个开放、多元而包容的媒介平台，它在某种程度上扮演着公共空间的政治角色。不同的声音可以