大中型水库移民后期扶持政策的演变与完善_李振华.docx

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1、 2011年第 16期 总第 126期 经济研宄导刊 ECONOMIC RESEARCH GUIDE No.16,2011 Serial No. 126 大中型水库移民后期扶持政策的演变与完善 李振华 S王珍义 2 (1.湖北经济学院，武汉 430056;2.武汉纺织大学，武汉 430073) 摘要 :水库移民后期扶持政策起源于 20世纪 80年代的库区维护基金，国务院关于完善大中型水库移民后期 扶持政策的意见从对象、资金、期限、方式等方面对其进行了调整。由于水库移民情况复杂，后期扶持政策在实践中遇到 了一些障碍。要保障后期扶持政策的有效实施，必须从后扶理念、扶持方式、资金运行、移民参与、队伍

2、建设等方面着手。 关键词：水库移民 ;后期扶持 ;政策研宄 中图分类号 :F127 文献标志码 :A 文章编号： 1673-291X(2011) 16-0116-04 为帮助水库移民脱贫致富、促进库区和移民安置区的经 济社会发展，国家先后出台了一系列政策和措施，并于 1981年、 1986年、 1996年分别设立了库区维护基金、库区建 设基金和库区后期扶持基金。这些政策和措施，对加强移民 安置区基础设施建设，帮助移民改善生产生活条 件发挥了重 要作用。本文主要探讨了中国政府针对大中型水库移民以扶 贫和可持续发展为目标而采取的后期扶持政策及其完善。 一、 大中型水库移民后期扶持政策演进的历史 轨

3、迹 水库移民后期扶持，是中国从计划经济向市场经济过渡 时期采取的一项特殊政策。它起源于 20世纪 80年代的库区 维护基金，大体经历了以下几个阶段。 1. 库区维护基金阶段。 1981年，财政部和原电力部联合 下发了关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通 知 (81电财字第 56号），决定从 1981年 1月 1日起，试行 从发电成本中提取每千瓦时一厘钱的库区维护基金，用于水 库维护和解决库区遗留问题。库区维护基金的建立，是国家 专项后期扶持政策开始实施的标志。 2. 库区建设基金阶段。 1986年 7月国务院办公厅转发 水利电力部关于抓紧处理水库移民问题的报告的通知（国 办发 19865

4、6号），提出了开发性移民方针和解决资金的渠 道。财政部决定从 1986年 1月 1日起 ,增提每千瓦时 4厘钱的 库区建设基金。因受多种因素的影响，该政策并未落实到位。 2002年 1月，国务院办公厅转发了水利部等部门关于 加快解决中央直属水库移民遗留问题 的若干意见 （ 国办发 20023号 ） 。国办发 20023号进一步明确了移民遗留问题处 理工作的原则、范围、目标和措施。决定从 2002 2007年，用六 年时间，解决水库移民的温饱问题，并明确解决中央直属水 库移民遗留问题的归口管理工作由水利部负责。同时，提高 了库区建设基金的标准，中央按移民人均六年累计 1 250元 核定，地方按

5、1 : 1配套。国办发 20023号文件的出台，使中 央直属水库移民遗留问题处理工作进入了一个新阶段。 3. 库区后期扶持基金阶段。 1996年 3月，国家计委、财政 部、电力工业部、水利部联合下发了关于设立水电站和水库 库区后期基金的通知 （ 计建设 1996526号 ） ，决定从 1996 年 1月 1日起，对 1986 1995年投产和 1996年以前国家批 准开工建设的大中型水电站、水库库区，设立后期扶持基金， 按每个移民每年 250元 400元控制，提取标准不超过每千 瓦时 5厘钱，提取年限为十年。可以说，这是水库移民后期扶 持政策发展中的又一个突破。但是，该通知对 1996年后批准

6、 建设投产水电站水库后期扶持基金未作出明确规定。 4. 大中型水库移民后期扶持阶段。为了帮助水库移民脱 贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展， 2006年 5月 17日，国务院发布关于完善大中型水库移民后期扶持政策 的意见（国发 200617号 ） ，对水库移民后期扶持政策作出 重大调整。决定自 2006年 7月 1日起，每年筹集 130多亿元 的资金，补贴给每个移民，期限长达二十年，以帮助 2 200多 万大中型水库农村移民改善生产条件，提高生活水平。 二、大中型水库移民后期扶持的政策规制 国发 200617号的颁布，为做好大中型水库移民工作提 收稿日期 :2011-04-10 基金项目

7、：湖北省大中型水库移民后期扶持政策评估监测中心资助 作者简介 :李振华 （ 1964-)，男，湖北天门人，教授，从事地方经济法制研究 ;王珍义 （ 1965-)，女，湖北天门人，教授，硕士研宄 生，从事财务管理研宄。 116 供了政策依据、物质基础和组织保障，使中国的移民后扶工 作进入了一个新的历史阶段。 1. 明确了扶持对象。根据规定，后期扶持对象为大中型水 库的农村移民。 2006年 6月 30日前搬迁的水库移民为现状 人口， 2006年 7月 1日以后搬迀的水库移民为原迀人口。为 便于管理和操作，保证后期扶持资金实施总量包干管理，中央 对各省移民扶持人数一次核定，不再调整。至于扶持期内移

8、 民人口自然变化的处理办法，则由各省根据具体情况确定。 2. 统一了扶持期限。综合考虑水库移民生产生活现状、扶 持目标要求和扶持力度等因素，统一确定扶持期限为二十年， 即 2006年 6月 30日前搬迀的纳入扶持范围的移民，从 2006 年 7月 1日起再扶持二十年 ;2006年 7月 1日以后搬迀的纳 入扶持范围的移民，从其完成搬迀之日起扶持二十年。 3. 提高了扶持标准 。国家规定，对纳入扶持范围的移民每 人每年扶持 600元。为了防止新的不平衡，扶持标准由国家 统一制定，各地不得自行确定其他标准。 4. 完善了扶持方式。后扶方案分为现金直补到人、项目扶 持到村或两者相结合三种方式。能够发

9、放给移民个人的应尽 量发放给移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项 目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题 ;还 可以采取两者相结合的方式。具体方式由地方各级人民政府 在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定。 5. 保障了资金来源。后扶资金由全国统筹，分省（区、市） 核算。后 期扶持资金主要由三部分构成：一是对省级电网企 业在本省（区、市）区域内扣除农业生产用电后的全部销售电 量加价征收 ;二是财政预算安排的大中型水库后期扶持专政 资金 ;三是经营性大中型水库应承担的移民后期扶持资金。 三、 大中型水库移民后期扶持政策实施中存在 的问题 自 2006年实行新的移民

10、政策以来，经过各级政府和移 民部门的有效工作，水库移民的生存环境有了显著改善。但 由于水库移民情况复杂，在后期扶持政策实施过程中遇到了 一些困难和问题： 1. 后扶认识存偏差。国家对大中型水库移民实行后期扶 持，目的是帮助移民尽快脱贫致富。但在后扶政策的理解上， 移民、移民主管部门、地方政府都存在一些不正确认识和不 合理预期。许多移民认为，移民为国家建设作出了贡献，国家 欠移民的账，移民的所有问题理应由国家负责解决。有的嫌 扶持标准太低，有的（以老年移民为主 )要求将二十年的扶持 金一次发放，有的认为非移民分了他们的 “ 羹 ” （ 主要是移民 村项目 ） 等等，动辄上访，聚众生事， “ 特殊

11、公民 ” 的意识相当 普遍。一些移民主管部门将移民扶持当做自己的 “ 领地 ” ，迟 发扶持金、延付工程款、指定监理机构、强收设计费等现象时 有发生。以 项目选择为例，移民主管部门热衷于上大项目，搞 了不少 “ 形象工程 ” ，如广场、牌坊、集中聚居区等。有的地方 政府认为，国家既然安排了扶持移民发展的专项资金，移民区 的建设 (如改水、修路、沼气、危房改造等 )就只能使用移民资 金，国家的其他强农惠农资金大多与移民区失之交臂。正是 由于认识上的偏差，导致后扶政策的社会经济效应逊色不少。 2. 扶持人口遇难题。在 2006年的移民人口核定中，由于 受多种因素的制约，一些地方出现了遗漏现象。虽经

12、近几年 的内部消化，仍然有一部分漏登人员难以解决。同时，移民人 口自然减员的核减工作没有引起基层组织的足够重视，视而 不见、隐瞒不报、互相包庇的现象都一定程度的存在。一方面 是漏登人口不能享受后扶待遇，另一方面是减员人口还在 “ 吃空饷 ” ，由此引发的移民上访事件时有发生。 3. 直补方式生异化。在扶持方式的选择上，大多数省市采 取直补到人，即将 600元钱直接发给移民个人。这种方式简 单易行，但实际效果并不理想。一是没有发挥资金的造血功 能，使移民产生了一种政策依赖症，滋生了 “ 等、靠、要 ” 的思 想，不利于移民生产生活的可持续发展和提高；二是割裂了 移民与当地居民的联系。为安置水库

13、移民，当地居民也付出 了努力，牺牲了利益，却没有得到政策的惠及。此举在实践中 产生了新的矛盾，使移民更加边缘化；三是有些移民以此为 资本参与 “ 买马 ” ，使惠民政策彻底异化。 4. 资金运行有隐忧。移民资金是专项资金，国家虽然制定 了管理办法，但实际运行并不规范。一是专款未能专用。有些 地方在下达项目预算时，直接预留或提取部分资金，变相截 留移民资金。以湖北省为例，某县明文规定提取项目资金的 25%(即每人 125元），由当地政府统一使用；有的以统筹名 义，按不同比例提取移民村资金，集中进行跨村项目的建设； 还有的按建 设项目的 5%统一提取设计费，直接划拨给移民 机构指定的设计部门等等。

14、二是县级报账操作各异，资金安 全无保障。有的执行省一县一乡（镇 )一村四级拨款制，资金 运行环节多，安全隐患大；有的县级移民机构既负责项目的 规划申报、组织实施，又负责项目资金的拨付，缺乏制约；有 的实行乡镇财政所和县移民局两级报账制，资金安全缺乏监 管。三是票据使用不规范，票实不符，白条泛滥，套取资金问 题严重。某乡山口村新开路基工程，总投资 42.925万，报销票 据中油票竟然高达 36.925万元。 5. 管理机制不给力。为协调解决水库移民后期扶 持政策 实施中出现的问题，从中央到地方，都建立了由相关部门组 成的联席会议制度，但各部门之间的协作、配合并不理想。一 是信息传递不畅通，资金拨

15、付周期长。根据有关规定，移民部 门管项目，财政部门管资金。但从实践中看，由于多方面因素 的影响，项目资金的拨付往往比规定时间滞后半年甚至更 长，严重影响项目施工的进度。二是协作机制不健全，项目验 收不及时。移民项目完成后，竣工验收需要移民、财政、审计、 监理、政府办公室等多家机构参加，由于缺乏协调，各相关机 构很难同时集合，往往造成人为的验收拖延现象。一方面导 致后扶 资金大量挂账，利用效率不高，另一方面又长期占用 117 施工方的垫付资金，移民、项目村、施工方均有意见。三是管 理机构不健全。由于历史渊源 ,各地移民后扶部门分属不同 部门。既有独立设置的移民局，也有隶属发改局、民政局、扶 贫办

16、、水利局的移民机构。从各地工作实际看，移民部门普遍 存在内设机构不全，工作人员匮乏，办公条件较差，工作经费 紧张等现实困难，很难适应移民后扶工作的需要。 四、完善大中型水库移民后期扶持政策的建议 对大中型水库移民进行后期扶持，己成为全社会的共 识。为把国家的移民、惠民政策落到实处，应当从以下几个 方面着手。 1. 厘清后期扶持理念，大力实施移民智力工程。要从根本 上改变移民贫穷和库区落后的状况，必须确立正确的后期扶 持理念，处理好国家扶持与移民努力的关系。广大移民要以 国家扶持为契机，充分发挥自身的主观能动性，变 “ 输血 ” 为 “ 造血 ” ，走开发性移民的道路，实现后扶工作和后扶资金的

17、良性循环。 各级移民部门要针对移民盼富无门、致富无技的状况， 大力实施 “ 科技兴移 ” 战略，加强对移民的智力扶持力度，增 强移民群众 的社会适应力和市场竞争力。要根据本地资源、 产业布局和后扶重点，有计划、有步骤地培训一批种植、养 殖、旅游等方面的技术能手，发展有库区和移民安置区特 色、市场潜力和规模效益的朝阳产业，为库区和移民安置 区发展、移民增收储备实用人才。同时，还要时刻关注市场 动态，及时掌握就业信息。在深入调查的基础上，确定培训 目标和方向，有的放矢地对移民进行劳动技能培训，以提高 移民的就业率。 2. 确立以项目扶持为主的后扶方式。从客观上讲，资金直 补在短期内确实能够缓解移民

18、的生活困难，也可减轻移民管 理部门的工作压力。古人云，授 人以鱼不如授人以渔。要想彻 底改变移民的落后和贫困，必须集中资金用于库区和安置区 的基础设施项目、产业开发项目、智力扶持项目，恢复库区和 安置区的 “ 造血 ”功能，打好区域经济发展的基础。只有这样， 才能促进库区和安置区的全面可持续发展，使移民群众尽快 走上脱贫致富之路。在后扶方式上，湖北省确定了 “ 增长人口 项目扶持 ” 原则。虽然有阻力、有疑虑，实施中也存在一些问 题，但湖北省大中型水库移民后期扶持政策监测评估中心的 监测数据表明，正是由于实行了项目扶持，湖北移民库区和 安置区的基础设施有了很大改善，显示出良好的 发展势头和 活

19、力。因此，确立以项目扶持为主的后扶方式，集中后扶资金 办移民大事，应当是下一个五年规划的选择。 3. 健全移民资金的安全运行机制。移民资金是国家扶持 移民的专项资金，其使用对象只能是移民，必须专款专用，不 得挤占、挪用、截留。一是要严格执行资金预算制。对未纳入 年度预算的项目，不得使用移民资金组织实施；对超工程概 算、超中标价的项目进行专项检查和追踪问效。二是实行资 金专户制。后扶资金应当设立专户，建立专账，指定专人管 理，封闭运行。三是实行县级报账制。由项目单位根据计划和 进度提出用款申请并附报账凭据，按规定的程序报经批准， 由县级移民管理单位统一支付并集中核算。四是加强内部责 任制。各级移

20、民机构要加强内部制度和内控机制建设，加强 资金流转各环节的财务监督，保证资金安全完整，努力降低 资金风险。 4. 完善后扶政策的移民参与模式。后期扶持是民生政策， 专门用于解决移民的生产生活困难。根据国发 200617号的 规定，移民 “ 项目的确定必须坚持民主程序，尊重和维护移民 群众的知情权、参与权和监督权 ” 。为保障移民的 “ 三权 ” ，必 须切实推行移民政务公开，把阳光操作贯穿于移民工作的各 个方 面和环节。通过建立移民后扶的告知、公示、协商、听证、 参与等制度，形成了上下畅通、左右联动、规范运作、长期坚 持、移民参与的长效运行机制。只有这样，才能防止和避免因 政策执行不当或执行不

21、到位而引发的矛盾纠纷。 让移民直接参与项目和资金的管理，把项目实施和资金 使用的全过程都向移民敞开，一是增强了透明度，移民放心； 二是杜绝了资金使用中的一些漏洞，避免了少数基层政府挪 用、克扣移民资金的现象，提高了资金使用效益 ;三是弥补了 移民部门的人员缺口，减轻了负担，降低了风险。当然，吸收 移民参与并不意谓移民主管部门可 以放任不管，还是要加强 服务、指导、管理、监督，要防止少数移民代表利用移民的信 用谋取个人利益。 5. 建立多层次的后扶监管体系。水库移民问题复杂，牵涉 面广，后期扶持政策关系到方方面面的利益，稍有不慎，不仅 会妨碍后期扶持政策的顺利实施，而且可能影响到区域社会 稳定。

22、因此，要维护移民的稳定，必须建立多层次的后扶监管 体系。一是政府监管。地方各级人民政府及其移民工作机构 要加强经常性的监督检查，保证移民资金安全，确保后期扶 持政策顺利实施。二是专门机构监管。各级财政、审计和移民 管理机构应当按照职责分工，加强对后 扶资金拨付、使用的 监督和管理，不定期对后扶资金的拨付、使用情况进行检查、 审计，以确保资金及时足额拨付和合理使用。三是移民监管。 后扶项目的实施要让移民参与，资金的使用，要接受移民群 众的监督。四是外部审计。聘请会计师事务所、审计师事务所 等社会中介机构，对移民后扶项目的效益进行审计。五是社 会评估。按照国务院规定，尽快建立水库移民后期扶持政策

23、实施情况的监测评估机制，对直补资金的发放、后扶项目的 实施、项目资金的使用、后扶政策的效果进行评估、监督、协 调和指导。 6. 建设一支高素质的移民管理队伍。一是要增加 县级移 民管理机构的人员编制和经费保障，以适应移民后期扶持政 策实施的需要。二是要加强业务培训，不断提高移民干部的 工作能力和管理水平。三是要完善联席会议的工作机制。明 确会议的工作模式（定期与临时相结合）、召集 (下转 185页） 118 立合作共赢的风险管理指导思想，有助于活动的实施水平。 项目风险管理主要需明确项目参与组织在风险评估、决策过 程中的作用和角色，项目决策程序和项目实施过程中的风险 管理合作对策等。 4.评价

24、与激励机制。项目管理中组织间运用激励机制是 伙伴关系理论的自然延伸，包含着双赢的思想。以业主与承 包商之间的合同关系为例，业主与承包商之间的关系通常根 据合同建立，但传统合同的内容在一定程度上所建立的是一 套惩罚体系，并不能鼓励承包商按规定的时间和质量更好地 完成工程。特别是在当今承包竞争激烈、承包利润普遍较低 的情况下，承包商甚至期望工程有更多的变更和更多的问题 发生，才有机会进行索赔以获得额外利益。而激励机制则为 承包商提供了另一种机会，即依托工程顺利实现业主期望的 目标来获得额外奖励。这种奖励可以 看做业主的一种策略。 从对激励机制的调研结果来看，奖励资源的支出并不会增加 工程总成本，表

25、明奖励支出可以获得更大的由于工程风险费 用降低带来的回报 8。 评价与激励机制体系应包括项目开发核心组织内部成 员和其他项目利益相关组织两方面。对内部成员，主要考核 项目开发核心企业部门和管理者在整个项目实施过程中的 绩效 ;对利益相关组织，主要考核项目建设中以承包商为主 的利益相关组织在项目实施中的绩效。 对组织和项目实施的评价有助于达到如下目的： （ 1)组 织的运作符合总体战略方向； （ 2)及时发现问题并发出早期 预警； （ 3)组织内和组织间交流经验教训，知识共享； （ 4)实现 组织运作和项目实施管理水平的持续提高 此外，激励制度需体现利益相关者 “ 利益共享、风险共 担 ”的原则

26、，就是使每一个利益相关者都能够从成功的项目 风险管理中获取应有的利益，在成功完成项目实施目标的同 时也达成自己的目标。 结论 提升风险管理程度己成为中国建设行业面临的重要课 题，并且需要项目参与各方合作管理其共同风险。本文在根 据风险管理的发展方向和伙伴关系管理模式的基础上提出 了基于伙伴关系的项目风险管理模式，该模式可从构建伙伴 关系平台、风险管理体系、评价与激励机制，与项目风险管理 相结合方面使项目参与各方能通过资源、信息共享实现组织 内外资源最优化配置，激励项目参与方致力于从成功的项目 风险管理中获取应有的利益，最终提升项目风险管理程度。 使项目范围内的风险管理活动形成一个有机的整体，成

27、为全 过程项目管理的一部分，使风险管理目标与组织目标和项目 目标融合，并成为项目各方参与的持续管理过程。未来研宄 方向应在上述思想的基础上形成系统的理论与方法，同时需 加强应用研宄，以指导项目各参与组织提升风险管理水平， 产生社会和经济效益。 参 考文献： 1 Egan, J.Re thinking ConstructionM.London： Transportation and Regions? 1998. 2 Construction Industry Institute.In search of Partnering excellence M.The U.S.: Construction

28、 Industry Development Agency. 1991. 3 Tang, W.Duffield C.F.and Young, D.M.Partnering Mechanism in Construction： An Empirical Study on the Chinese Construction Industry J.Journal of Construction Engineering and Management， American Society of Civil Engineers， 2006, 132(3): 217-229. 4 虞泽，江新，等 .工程项目管理的

29、组织结构优化问题研宄 J.建筑技术开发， 2003,(11):77-79. 5 秦旋 .伙伴关系模式建设项目集成风险管理探讨 J.水力发电， 2007， (6): 5-22. 6 张亚莉，杨乃定，杨朝君 .项目的全寿命周期风险管理的研宄 J.科学管理研宄， 2004， (2):27-30. 7 杨乃定，姜继娇，蔡建峰 .基于项目的企业集成风险管理模式研宄 J.工业工程与管理， 2004， (2):6-10. 8 唐文哲，强茂山，陆佑楣，陈云华 .基于伙伴关系的项目风险管理研宄 J.水力发电 ,2006, (7): 1-4. 9 基金委管理科学部 .管理科学 “ 十五 ” 优先资助流域论证报告

30、R.北京：国家自然科学基金委员会， 2001. 责任编辑王晓燕 (上接 118页）程序、议事规则、表决办法、决议效力；规定各 办法；建立移民后扶工作的信息交流平台，及时传递和交换 组成单位的责任部门、工作流程、经办人员、完成时间、救济 各自信息。只有这样，才能提高工作效率。 参考文献： 1宋良光 .国家大中型水库移民后期扶持政策的非预期后果讨论 J.水利经济， 2010, (2). P唐传利 .中国水库移民政策与实践 C.移民与社会发展国际研讨会论文集， 2002. 3 让水库移民共享改革发展成果促进库区和移民安置区经济社会可持续发展 N.人民日报， 2006-08-14. 4 陈晓楠，施国庆，余庆年 .水库移民后期扶持政策的政府干预及实施研宄 J.人民长江， 2009， (5). 5 湖北省大中型水库移民后期扶持政策实施方案 Z. 责任编辑吴明宇 -185 -