基于合约视角的控制性详细规划调整分析框架-张践祚.pdf

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1、基于合约视角的控制性详细规划调整分析框架木AN ANALYSIS FRAMEWORK FOR THE ADJUSTMENT OF REGULATORY DETAILEDPLANNING BASED ON CONTFiACTUAL PERSPECTIVE张践祚李贵才ZHANG Jianzuo；LI Guicai【摘要】针对现有研究在理论分析上的不足，本文基于新制度经济学不完全合约理论的视角，指出控规调整蕴含的利益诉求属性、不完全性、嵌入性和外部性四方面合约要素，并从控规的调整目标、调整原因、调整方式三个维度构建了合约分析框架。研究表明，控规调整目标可归纳为纯个体利益、个体利益+社会效益和纯社会效

2、益三种；合约的不完全性是控规调整的深层动因，这种不完全性可分为“遗留问题型”和“发展诉求型”两类；控规调整时需要在嵌入性约束下处理好外部性引发的利益协调问题。【关键词】控制性详细规划；调整；不完全合约；嵌入性；外部性ABSTRACT：Aiming at the insufficiency of relatedtheoretical analysis of existing researches，the paper,based on the incomplete contracting theory of newinstitutional economics，puts forward four

3、contractelements including interest appealing attributes，incompleteness，embedde血ess，and externalities，and builds up a contracting analysis frameworkfrom three dimensions of adjustment objectives，causes of adjustment，and adjustment methodsThefindings show that the adjustment objectives can besummariz

4、ed into three types：completely individualinterests，individual interests+soeial benefits，andcompletely social benefits；the incompleteness ofcontract is the deep reason for the adjustments，which includesleftover problem patternand“development appealing pattern”；and the essenceof the adjustment is to d

5、eal with the benefitcoordination problem because of externalities underthe circumstances of embedded constraintKEYWORDS：regulatory detailed planning；adjustment；incomplete contract；embeddedness；externalities1 引言2008年起实施的明显强化了控规作用使其不仅确定建设用地的使用性质和开发强度还成为土地部门依法办理用地出让手续的依据。在此背景下国内大部分城市纷纷加快推进控规编制工作，不少大城市还

6、提出控规。全覆盖”的目标。值得关注的是随着编制工作逐步完成控规的局部调整逐渐成为现阶段各城市规划管理中的常态化现象。以深圳为例经历了2009年蛩J201 1年法定图则编制大会战”后，市域范围内的建设用地基本实现了法定图则全覆盖。与之相伴，法定图则局部调整的数量逐年攀升从2009年的22项增长到201 4年的1 01项怛J。有学者指出我国城市80以上的控规都经历过不同程度的批后调整H1。可见对于没有规划期限的控规而言通过技术理性实现一劳永逸的科学管理是不切实际的，控规的适时调整和动态维护愈加显其必要性和重要性。控规频繁调整的现实，要求重新审视其调整原因和蕴含的利益协调等问题。只有洞悉控规调整的深

7、层逻辑，才能更好地为控规编制和管理指明方向。因此本文将在梳理控规调整研究进展的基础上提炼控规调整的合约分析要素，构建新的控规调整分析框架。2控规调整的研究进展21 调整原因编制是实施的前置环节，因此不少学者将控规频繁调整归因于编制不够科学完善。有学者指出，控规编制时存在基础资料不全、研究不到位对所有建设用地采取。一刀切”管控方式等问题H。也有学者提出控规指标体系未对不同用地类型的用地控制、环境容量土地使用强度和配套设施等区别对待归J还有学者认为控规【文章编号l 10021329(201 8080099-08【中图分类号】TU984I文献标识码】AIdal 10 l 1819cpr2016061

8、6a【作者简介】张践祚11987-)男北京大学城市与环境学院北京大学城市规划与设计学院博士研究生。李责才(1 958一)男博士北京大学城市规划与设计学院院长教授博士生导师。【修改日期】2016-05-23 国家科技支撑计划课题“村镇区域空间规划技术研究”(2012BAJ22805)资助。，一荣嚣等惜膏斗孵丁引引引引引引引剖引副割万方数据PI a n ni n g M a n a g e131 e nt中的容积率等控制性指标刚性有余、弹性不足，致使实施效率较低，调整频发扣1。另外有学者指出控规编制过程中缺乏土地发展权层面的制度设计和管理手段，致使指标缺乏严谨性、科学性和可操作性，实施中难免需要调

9、整V-。除了编制环节埋下的”隐患”，许多学者还从控规本身的属性及其外部环境出发分析了调整原因。不少研究指出，市场经济背景下控规作为一种法定化的规划形式其确定的土地用途和开发强度可能与市场需求存在较大差异，因此控规。法定羁束依据”和市场不确定性之间的内在矛盾是控规调整的重要原因州。如一些学者分析了房地产开发商申请调整控规的问题0J。也有学者指出城市发展本身就具有动态性和不确定性并非依循规划思路”按部就班”地发展，因此控规的时效性较短，及时做出调整才能适应城市开发建设j。还有学者指出政府”经营城市”的总体部署调整、重要项目进驻”“、工业企业等大型设施改造搬迁”唧等也都可能成为控规调整的原因。22调

10、整过程中的利益协调现有研究指出开发建设单位、规划管理部门、设计单位和公众构成了控规调整中的主要利益相关者左右了控规调整的方向。有学者剖析了这四个主体的行为特征指出建设单位将调整作为获得额外建设条件的手段设计单位将其作为规划设计职业活动的一种形式，规划管理部门将其作为应对多方压力的管理手段公众在调整中参与度很低”。也有些学者基于公共产品理论利益相关者理论”，多元利益主体博弈框架扣9讨论了各方在控规调整中的角色利益诉求和博弈结果。还有学者在分析北京轨道交通站点开发建设的控规调整案例时，将各方博弈后的调整方式归纳为开发阻力型、公益建设型、原址改造型、旧城保护型和集中拆建型”为在控规调整中协调各方利益

11、提供了有益借鉴。此外在开发建设单位与规划管理部门的利益协调上，有学者注意到控规与土地出让条件存在。硬捆绑”现象，使得控规在实施环节不可避免地面临调整且这种被动调整存在市场公平性争议因此应引入规划咨询环节变。硬捆绑“为。软捆绑”，保证开发主体的正当利益，减少控规调整维护市场公平”。还有学者认为控规与开发许可的。关系紧张“会影响土地使用权受让人的利益因此政府应按照。信赖利益保护原则”保护主体权益降低控规实施中的协调成本，减少被动调整”“。23调整存在的问题与改进针对控规调整中存在的问题现有研究主要从调整程序和现实负面影响两方面人手。从前者看，有学者指出控规调整存在程序相对封闭、技术规定尚待完善、申

12、请程序不够规范透明等不足且公众与市场地位不对等，规划管理部门的自由裁量权过大”。也有学者提出现阶段的容积率调整存在没有明确的申请受理范围和可调整幅度标准、未针对不同申请主体采取不同调整程序等问题致使容积率调整备受争议”。还有学者认为，公众参与普遍采取的公示、座谈和听证三种方式存在一定缺陷不利于公众真实意愿的表达和有效采纳”o。从后者看学者们指出当前控规调整引发的现实问题包括城市发展失控，侵犯社会公共利益、不正当行为加剧等”l”j，且地块建筑量增加使公共服务设施和基础设施承载力不足，城市景观和人居环境质量下降，还存在权力滥用、寻租等乱象悼。在改进方面，学者们从思想层面、制度层面、管理层面和技术层

13、面提出了对策。有学者指出，应基于区别对待、整体控制、政务公开和责任追究的指导思想推进控规调整改革拉2J“。也有学者提出需要健全完善监督制度、调整程序和决策机制、项目审批程序和公众参与机制怛o”-。还有学者指出应当实行政务公开构建市场信息反馈机制强化控规指标调整的整体把控完善规划调控政策担”4”，把握好指标的刚性与弹性怛。此外有学者基于技术支撑角度，指出控规。一张图”平台有助于整合规划成果信息资源确保规划调整有据可依怛。24小结与评述学者们从调整原因、调整过程中的利益协调及存在的问题与改进等方面进行了大量研究。不过现有研究在三个方面亟待进一步讨论。一是对调整申请主体的注意力主要集中在市场主体上，

14、但现实中的申请主体具有多样性，诉求也不尽相同有必要加以区分；二是对调整原因的讨论偏重描述属于。就调整论调整”的经验性讨论分析深度不够，内涵挖掘有待深化；三是对调整中各方行为特征及利益协调进行了概述但未从控规调整的本质属性出发剖析深层影响因素。鉴于上述不足，笔者认为应引入适当的理论分析工具重新审视控规调整的基本内涵，展开更深入的理论分析。3合约理论视角下的控规31 合约理论从直观上理解合约(contract)是指主体之间达成交易的某种协议这一协议规定了交易主体之间就某些权利的让渡关系以确保交易达成。不过这属于狭义的。合约”。事实上合约)一赫斟潜壁。一Ty可LAzNlzo刀msm1一016掎艟JI

15、o棒艟西釜、，o广ozooocz016万方数据理论的创立和演进，是政治哲学、经济学和法学三个学科共同完成的。第一，政治哲学中的合约理论属于合约研究的“古典学派”。霍布斯、洛克等古典学者在合约理念的指引下创立了具有广泛影响力的社会契约论，为欧美国家现代基本政治制度的建立提供了理论基础。进入20世纪，罗尔斯等学者对合约正义等议题的讨论推进了当代社会契约论的发展“。这里的合约作为讨论政府与个人关系的分析单位，属于宏观尺度的”合约。第二经济学视域下的合约经历了从完全合约向不完全合约的演进。古典经济学理解的合约是即时交易达成的属于一种短期合约完全合约。但20世纪70年代以来新制度经济学家注意到，现实世界

16、具有高度不确定性，当事人也存在有限理性信息不对称机会主义倾向等限制因此签订一个顾及方方面面的完全合约是不可能的。在威廉姆森、哈特等学者的努力下不完全合约理论不断发展，成为新制度经济学的重要分支威廉姆森甚至将新制度经济学称为“合约科学“(science of contract)28J*需要说明的是，经济学讨论的合约仍多指微观尺度的5合约”，但不完全合约理论的讨论涉及到企业治理机制剩余控制权等内容这就超越了狭义的交易行为，使合约分析延伸到中观尺度。第三法学对合约理论的研究经历了古典合约、新古典合约和关系性合约三个阶段。针对麦考利代表的威斯康星学派提出。合约已不再重要”的论断“，麦克尼尔回应道古典合

17、约假定合约是完备的，不存在无法实施的问题；新古典合约承认了合约的不完全性，但认为法律背景是完备的可由法律解决合约实施问题：关系性合约则指出当合约具有不完全性，法律背景也不完备的时候合约实施就需要引入其他社会规范1。 。关系”视角的引入使合约具有了新内涵，也使法学意义上的合约从微观尺度扩展到宏观、中观尺度。上述三个学科的合约理论各有侧重对合约的分析尺度也不尽相同。基于控规运行和调整的特征，本文将循着新制度经济学的不完全合约理论路径展开讨论。32控规的合约属性在控规属性的讨论中有学者指出控规是一种承上启下的管理手段其以总体规划或分区规划为依据，强化规划设计与管理及开发的衔接+指导修建性详细规划的编

18、制口“。也有学者认为应从“工程技术”向。公共政策”转型，把控规视为一种公共政策，在体系构成和运作程序上进行制度建设p“使其更好地服务城市发展的公益性和长远性平衡好效率和公平的关系【3 31。还有学者提出控规应当回归法的本质探索控规法定化的有效路径1。此外有学者基于产权视角指出控规是土地利益分配的重要工具p”。现有研究对控规属性的认识各有千秋。但事实上合约视角可以帮助我们更好地把握控规的本质属性。从合约角度看控规就是土地使用主体(包含多种类型的用地单位和用地形式)与规划管理部门(可视为“仲裁方”)就土地如何开发利用达成的一个协议。这一协议规定了地块的用地性质、开发强度、建筑高度等控制性要求和建筑

19、体量、体型、色彩等指导性要求。土地使用主体需按照要求进行开发利用，如有违背则属违法开发。如果某主体有突破协议进行合法开发利用的愿望须在控规调整后实施。由于控规调整将造成一定。外部性”因此调整方案不仅需要通过技术论证以获得”仲裁方”认可还需处理好其他相关主体的意见以获得其对调整的同意。4控规调整的合约分析要素41利益诉求属性划分以深圳市法定图则调整为例，提出申请的主体涵盖国有企业、私营企业、政府部门(如市直部门、区政府直属部门、街道办等)原农村集体股份公司等多种性质的单位。从申请事项看主要集中在调整用地性质和容积率方面。笔者认为可以根据土地开发利用的目标指向将各种调整的利益诉求属性分为以下4类，

20、即纯个体利益(非地产开发类)，纯个体利益(地产开发类)，个体利益+社会效益和纯社会效益。为更好地解释这4类利益属性本文通过4个调整个案加以说明(表1)。第一类，中兴通讯股份有限公司(以下简称”中兴通讯”)提出提高企业用地容积率的申请是为了给企业运营提供更大的生产和研发空间，在性质上属于纯企业收益导向的调整申请。不过其申请的调整并不是进行地产开发因此调整本身不能带来直接经济效益而需要通过非地产性质的生产经营活动获得。故可以把此类调整的利益诉求属性归纳为纯个体利益(非地产开发类)。第二类，民治樟坑股份公司(以下简称”樟坑股份“)提出调整用地性质和容积率的申请是为了解决非农用地被征用的历史遗留问题争

21、取集体企业利益。需要注意，樟坑股份旨在进行地产开发，即调整本身将给企业带来直接经济效益。故可以把此类调整的利益诉求属性归纳为纯个体利益(地产开发类)。第三类，深圳仙诺制药公司(以下简称”仙，一5长粥萧懈率斗们丁引引引引引刻引剖引副割万方数据PI a n ni n g M a n a g eme nt诺制药”)提出调整宗地用地性质和容积率的申请既有二类居住用地和商业用地容积率增加带来的企业收益也有配套建设拥有独立电梯和出入口的养老院(由政府以建安成本价收回产权归政府)产生的社会效益。因此，可以把此类兼顾个体性和公共性的利益诉求属性归纳为个体利益+社会效益。第四类深圳市福田区教育局提出改扩建福南小

22、学涉及的容积率调整申请目的在于增加该小学的校舍面积，扩大班级数和招生规模以更好地提供基础教育服务。与教育部门这类调整申请相似的还包括医疗交通基础设施等公共属性诉求。因此可以把此类调整的利益诉求属性归纳为纯社会效益。42控规的不完全性从合约角度看，各类土地利用主体的调整申请之所以能够获批根本原因在于控规是一种不完全合约。其不完全性体现为两类，一类是。遗留问题型”即控规公布时存留了尚未解决的问题控规的相关要求与土地利用主体的诉求并不相符这种非均衡状态为调整埋下了伏笔i另一类是。发展诉求型”，即控规公布时不存在未解决的问题但随着时间推移情况变化原控规不能达到土地利用主体的要求促使其申请调整。表1的仙

23、诺制药个案和中兴通讯个案，分别体现了这两类不完全性。个案一：仙诺制药申请调整的用地面积为4030m2在1995年签订了土地使用合同补充协议(深地合字8704号)用地性质为单身公寓并办理了房产证。1 999年该用地重新核发规划表1法定田则调整的利益诉求属性划分Tab1 Interest appealing attributes in adjustment ofstatutory plan许可证改为住宅容积率20但未依新的规划许可证完善用地手续。2004年该公司改制时原市规划国土局对该地块的处置意见为。补地价转为商品房性质“深规土2004272号)。2008年市政府在(深国房(2008522号)中

24、要求按规定收取土地闲置费，限期开发。2009年仙诺制药缴纳了土地闲置费。不过该用地属于2010年公布的布心地区法定图则(修编)03-34地块(总面积9880m2)的一部分，规划将用地性质定为社会福利用地。这显然不满足仙诺制药的诉求因此其在201 1年申请按土地出让合同落实用地性质和容积率：用地性质由社会福利用地敬老院)调整为居住用地容积率相应增加。为解决土地出让合同与法定图则的矛盾尊重仙诺制药权益，并落实市政府建设老年公寓的工作部署深圳市规划国土委(以下简称。市规土委”)审议决定将用地性质调整为二类居住用地+社会福利用地容积率33其中住宅8106m2，商业1 353m2，敬老院3840m2，且

25、敬老院须有独立的电梯和出入!El，建成后由政府以建安成本价收回产权归政府。这一意见也经法定图则委员会(深圳的法定图则局部调整，除授权市规土委审批的以外，均须经该委员会审议通过后方可实施)201 2年第1次会议审批通过。从合约的不完全性看此个案属于。遗留问题型”：法定图则公布时，规划部门的规定和仙诺制药的土地出让合同便存在矛盾，且土地出让合同在前。这种尚有遗留问题未解决的非均衡状态在实施过程中难免出现申请调整的情况。遗留问题型”调整个案并不少见，表1中的樟所在位置 申请单位 申请事项 调整前 调整后 利益诉求属性高新技术南地区 中兴通讯股份有 调整T205-01 OO 用地性质为高新技 容积率提

26、高到63。项目 纯个体利益(非法定图,1J05-04- 限公司 宗地容积率 术园区用地，面积 在建筑设计方案阶段须 地产开发类)03地块 7 2 50 8 3m 2容积率 严格遵照的要求龙华新城核心 民治樟坑股份公 调整用地性质和 樟坑股份公司用地为 在24一02地块北侧划分 纯个体利益I地地区法定图则 司 容积率 24-02地块的一部分， 6000m2作为安置用地 产开发类)24-02地块 规划用地性质为体育用 用地性质调整为二类居地备注为现状保留 住用地，容积率30布心地区法定图 深圳仙诺制药公 调整H409-0033 用地位于布心地区法定 用地性质调整为二类 个体利益+社会贝L10334

27、地块的 司 宗地的用地性质 图则(修编)0334地块 居住用地+社会福利用 效益H4090033宗地 和容积率 的一部分用地性质为 地，容积率调整为33，社会福利用地，用地面 其中住宅8106m2商业积4030m2 1 353m2，敬老院3840m2福田南地区法定 深圳市福田区教 福南小学改扩 地块面积11 954m2用地 1 0-07地块的用地性质 纯社会效益图则1007地块 育局 建涉及容积率 性质为配套设施用地 不变容积率由07调整调整 容积率07现状为福南 为不大于154小学(24班)，-一赫哥潜堕。一，l兰zo习EvI呈一2016芏F*40静艟。蓦、，o广40zooocz2016万方

28、数据坑股份个案(旨在解决返还用地问题)也属此类此处不再详述。个案二：中兴通讯申请调整的用地，规划性质为高新技术园区用地，用地面积7250 83m2。该用地在2007年办理了建设用地规划许可证2007年6月28日签订土地合同土地用途为工业容积率4 12，建筑面积3 1万m_全部用于生产及研发用房建设。随着中兴通讯发展蒸蒸日上其营业收入从2007年的34777亿元增至20t 1年的86254亿元净利润也从2007年的1 2 52亿元增至201 1年的2060亿元叫。因此业务发展促使中兴通讯提出调整控规以增加建设规模的申请：容积率提高至63，总建筑面积增为4738123m2建筑高度提高至98m。为支

29、持本地名企发展市规土委201 2年第7次主任办公会审议同意将该用地容积率提高至6 3，但要求项目在建筑设计方案阶段须按(工程建设标准强制性条文要求做好优化设计，做到功能布局合理，形态适宜。这一意见也经法定图则委员会201 2：年-第6次会议审批通过。从合约的不完全性看，此个案属于。发展诉求型”：法定图则公布时规划管理部门对用地性质和容积率的规定和中兴通讯达成了一致属于稳定均衡状态并不存在未解决的遗留问题：但由于发展需要中兴通讯对建筑面积增加的需求逐渐显现故提出调整申请。事实上这种不完全性源于发展的不确定性很难事先做出预测只能在控规实施中针对特定申请个案决定是否调整、如何调整。43控规合约的嵌入

30、性在我国的城市规划体系中控规运作并不独立要受到上位规划(城市总体规划、土地利用总体规划等)约束和外部环境(如发展思路重大项目进驻等)变化的影响。笔者将这种特点概括为。控规合约的嵌入性”。控规调整方案并非在。仲裁方”和土地利用主体之间达成一致便可付诸实施。在我国的城市规划体系中控规必须遵从于城市总体规划等上位规划，其调整方案的选择范围也需嵌入在上位规划之中。外部环境变化引发控规调整的推动主体通常是城市政府，具有整体导向性，而非解决某个地块的局部问题。此类调整多是为贯彻落实某种发展思路、产业促进政策或重大项目提供规划保障。深圳此类法定图则调整不多但阿波罗未来产业园核心启动区涉及的大康地区法定图则调

31、整属于此类。深圳市201 3：fT-提出“未来产业”概念先后将生命健康海洋经济、航空航天，军工和智能装备产业列为重点发展的产业方向。位于龙岗区的阿波罗产业园被定位为市未来产业基地市委市政府要求以。高起点、高标准、高质量。建设该产业园。因此规划管理部门结合新的定位对该片区的法定图则进行了适当优化调整。经过市、区经信部门和龙岗区政府研究后提出的建议市规土委审议决定对大康地区法定图则进行如下调整：(1)片区内配套居住用地由三类居住用地调整为二类居住用地作为保障性住房(人才公寓用于保障园区内技术人员的生活需求：(2)园区内不再安排集中的商业用地，可在居住用地中兼容；(3)从分期实施角度考虑在园区东侧和

32、西侧各安排一块公共绿地：【4)优化西侧路网结构和用地布局减少对基本生态控制线的占用；(5)给未来园区产业发展预留弹性适当提高产业建筑总量上限并规定在符合深标的基础上，各地块容积率可适当提高。可见，此次调整旨在为促进该片区产业发展提供优惠条件，以便更好地贯彻市政府大力发展未来产业的新思路。从合约角度看控规嵌入在城市发展的外部环境中当外部环境发生改变时，控规也需及时调整实现与发展新思路、新要求的有机协调。44控规调整的外部性控规作为土地开发利用的协议对应着一定的利益分配格局。控规调整作为对原协议的改变将带来开发利用方式、强度的改变使利益分配格局发生变动，对其他主体产生影响。笔者将这种影响称为”控规

33、调整的外部性”。对于申请主体来说调整是为了满足某种诉求因此只要调整成功，就能给其带来收益。但对其他主体而言，新控规的外部性方向和程度则不确定。所以对控规调整外部性的理解应关注控规调整给周边用地主体带来的外部性是正向还是负向大小程度如何。这直接关系到调整过程中其他主体参与协商的积极性和态度取向。当然，这些公众意见不一定被完全采纳，规划部门作为利益调整的“仲裁方”有权提出处理意见，这既是一种回应，也是对利益的再分配。从深圳法定图则调整个案看当调整的外部性为正向(如扩建医院、学校等)时，公众很少表达意见；但当外部性为负时公众通常会提出反对意见以维护自身利益。光明新区原荣健农批市场改扩建涉及的公明薯田

34、埔地区法定图则调整就反映了公众意见的表达及。仲裁方”的利益协调。201 5年初深圳市政府将拟改扩建的光明荣健批发市场作为试点，纳入财政部、商务部开展的公益性农产品批发市场建设工作中。为配合3一果嚣等惜蹿斗们1引引引引引引引引引副引引别万方数据PI a n ni n 9 Ma n a g日me nt该项工作，市规土委光明管理局提出规划调整申请。值得注意的是调整后的地块新规划了两条道路即南北向规划宽度1 35m)和东西向规划宽度21m)备一条市政道路。但在201 5年7月9日至8月8日的公示期间，光明管理局收到两条意见。一是公明办事处的根竹园社区提出规划道路将占用社区用地，损害社区利益建议取消这两

35、条道路i二是深圳市农产品有限公司指出道路宽度和规模不利于开发使用效率建议这两条道路可按市场实际需要规划道路流线以满足市场内外交通畅顺，并保证规划设计规范。针对这两条意见，光明管理局修改了调整方案：(1)地块内东西向建议性道路红线宽度压缩至1 8m南北向建议性道路取消：(2)建议性道路在具体实施时，其线位可根据实际情况适当调整结合功能分区，建筑方案和交通流线进行设计。市规土委审议通过了这一方案并在法定图则委员会审议通过后完成了此次调整。从控规调整的外部性看此次调整侵占了根竹园社区的用地，因此他们提出了反对意见建议取消两条道路。但从片区整体发展角度看，改扩建后的农产品批发市场无疑需要道路的配套建设

36、，以便于货物流转所以完全听取根竹园社区的意见取消两条道路也不现实。鉴于此光明管理局从利益协调的角度提出了折中方案，即取消南北向道路，并把东西向道路宽度压缩至18m，这样既能减少对社区用地的占用也保留了一条道路服务农产品批发市场。相对地，市农产品有限公司的意见并非出于自身利益，而是保证土地开发效率的客观建议，不存在利益协调问题故光明管理局基本采纳了该建议。可见，控规调整的外部性直接影响相关主体对调整方案的参与意愿和态度尤其是负外部性较大的调整往往会招致利益受损方的反对。作为仲裁方”的规划管理部门需处理利益协调问题找到相对合理的一 个体利益+社会效益 、个体利益 纯社会效遗留问题型缔约前的非均衡调

37、整目标：利益诉求属性兹罴性心!合约的不完全性l、一发展诉求型：约后的均衡变动嵌入性：上位规划与外部环境的影响如何调整：嵌入性，外部性外部性：公众意见与利益协调图 控规调整的合约分析框架Fig1 Contracting analysis framework ofadjustment ofregulatory detailed planning均衡点，使调整后的控规有效实施。5控规调整的合约分析框架基于对控规调整所涉合约要素的分析，可以从三个维度出发构建控规调整的合约分析框架(图1)从这三个维度审视控规调整个案时将更便于洞悉表象背后的逻辑深入理解控规调整的实质。首先，应从调整申请主体的利益诉求着眼

38、，审视调整目标。从属性划分，可归纳出纯个体利益(包括地产开发类和非地产开发类)个体利益+社会效益和纯社会效益三类。这三类利益诉求通常对应着特定的申请主体。从深圳法定图则调整个案可知，纯个体利益和个体利益+社会效益诉求的申请主体大多是企业，常见为原农村公司在征地返还等利益补偿过程中提出的申请，也有些企业的经营业务与房地产无关，属于高新技术、物流仓储等行业。希望借调整控规为生产经营提供更好的条件。纯社会效益的申请主体多为政府职能部门或教育医疗等事业单位。需要注意这些公共部门是作为用地单位出现的应与作为利益协调。仲裁方”的规划管理部门区别开来。其次对调整目标进行划分后便进入为何调整的讨论。如前文所述

39、，控规的不完全性是调整的深层动因这种不完全性可分为。遗留问题型“和”发展诉求型”两类。 ”遗留问题型”的不完全性源于控规合约缔结时未解决的遗留问题，即控规在缔约前是非均衡的。这些遗留问题可能在实施阶段显现，解决方式往往就是调整控规，以协调各方利益保证规划实施。这里蕴含控规管理中的一条重要规律：制定阶段的“决策成本”(为达成控规需付出的技术成本、协调成本等各类成本)和规划实施阶段的“执行成本”(使规划能够顺利实施的成本)存在替代关系。当制定阶段没有付出足够”决策成本”使一些遗留问题仍然存在时实施阶段的”执行成本”往往就比较高控规调整便是这种成本的外在表现。如果想降低实施阶段的“执行成本”就需要在

40、控规制定时付出一定”决策成本”尽量减少遗留问题。与之不同， ”发展诉求型“的不完全性是由于缔约主体的有限理性所致。即尽管控规在制定时已经达成了相对均衡，但在一个复杂的发展环境中缔约各方不可能预料到各种不确定性。即使想要规定”什么情况下可以调整控规、如何调整”，也很难考虑周全所有情况。因此在城镇化高速发展，城市建设日新月异的时代背景下，国内多数城市只能针对特定调整申请对控规是否需要调整、如何调整问题进行个4一赫斟潜鎏orrYPL芝三NG刀里mvv1一N016掎艟40弗罅西彗vo广ozo西lcz016万方数据案判断以达成新的规划均衡。从这个角度看，控规具有多阶段均衡的特征。最后，对如何调整的分析引

41、出嵌入性和外部性两个问题。一方面，在调整过程中，上位规划和外部环境构成了重要的约束条件。从性质看前者是“正式制度”约束，因为(城乡规划法对控规必须服从城市总体规划等上位规划作出了明文规定，属于”显性约束“i后者则是“非正式制度”约束虽然没有法律法规的明文要求，但在控规的实际管理中，城市发展思路重大项目进驻等外部环境变动对控规能否调整、如何调整具有不可忽视的影响，构成“隐形约束”。有些时候外部环境的变化还可能使政府力主调整控规以使特定片区的土地开发利用贯彻新思路、新要求。另一方面，控规调整在给申请主体带来正收益的同时，可能会给其他主体造成外部性，这种外部性属性关系到公众参与的积极性和态度取向。当

42、外部性为负时主体往往会表达反对意见。此时作为”仲裁方”的规划管理部门需要妥善处理协调多方利益并从统筹个体利益和公共利益、眼前利益和长远利益角度着眼，寻求具有较高稳定性的新均衡。可见控规作为一种利益分配机制其调整的实质就是在嵌入性的约束下处理好外部性引发的利益协调问题。6总结本文选择合约分析视角借助新制度经济学的不完全合约理论剖析了控规的合约属性，提出控规调整蕴含的四个合约分析要素并构建了相应的合约分析框架。当把控规调整个案置于合约分析框架下从调整目标的利益诉求属性划分、调整原因背后的不完全性分类调整过程的嵌入性和外部性属性这三个维度展开讨论时，有利于更深入地透视控规调整现象的内在逻辑。合约分析

43、框架的引入，为控规调整问题的讨论提供了一种新思路。从控规管理实践看合约分析框架也具有参考价值。第一控规编制或修编阶段应正视土地开发的遗留问题并妥善解决这有助于降低控规实施阶段的“执行成本”，减少被动调整。第二，各城市应基于本地实际和发展导向制定控规调整程序的启动规则和利益协调参考标准，将控规调整的管理纳入制度化轨道。第三应通过公共决策机制、上级主管部门对控规调整情况的检查评估等方式，使规划管理部门的裁量权得到有效监督。注释(Notes)资料来源：中兴通讯20074年度报告和201 1年年度报告。参考文献References)1 赵民，乐芸论城9规划法“控权”下的控制性详细规划从“技术参考文件”

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