政府购买公共服务的竞争性分析框架及制度机制——基于s市经验的案例研究-侯志伟.pdf

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1、治理现代化黜用氨哮篱隰doi：103782jissn1006086320160708政府购买公共服务的竞争性分析框架及制度机制水基于S市经验的案例研究侯志伟摘要弱竞争性是摆在当前中国政府购买公共服务制度建设中的重要问题。本研究引入亚当斯密的分工与市场范围理论和涂尔干的“社会分工论”解释模型，构建起“竞争性一分工一市场范围”的分析框架。公共服务可以分为软服务和硬服务两种，本研究各选择了一个案例，对S市政府购买养老服务和环卫服务的案例进行分析，得到如下结论：行政事务逐级分包制在政府购买实践中衍生了两项制度：一是基层政府作为购买主体的制度安排，二是基层政府培育社会力量的制度安排。在这两项制度的运作下

2、，政府购买公共服务的市场形态表现出封闭性和割据性的特征，主要表现是：基层政府与社会力量形成了利益共同体，这种共同体对体制内外的力量形成了拒绝进入的动机和能力。这个制度机制反映了政府购买公共服务弱竞争性的问题。基于以上结论，本研究给出了政府购买服务制度建设的对策。关键词竞争性；分工；市场范围；政府购买公共服务中图分类号D035 文献标识码A 文章编号10060863(2016)070057一07一、问题的提出政府购买公共服务已经成为当前行政体制改革的核心命题之一。王浦劬、莱斯特M萨拉蒙认为，“政府向社会组织购买公共服务”，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资

3、质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量与质量，来支付服务费用”。徐家良、赵挺认为政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。拉1国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见(国办发201396号)指出，政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。在中国情境下

4、讨论政府购买公共服务问题，必须考虑一个问题，即社会力量在承担公共服务提供工作时免费或低价使用政府提供的基础设施等因素是否应该纳入概念内涵一并考虑。因此本研究将政府购买公共服务界定为：政府购买公共服务，是指政府通过提供费用、设备或场所的方式，按照一定的程序向社会力量购买公共服务事项。政府购买能够带来公共服务质量和效率的提高，但存在的负面问题也不容忽视，尤其是腐败。经济参考报2014年7月3日报道，新华社记者在北京、河北、江苏等地采访了解到，在各地探索政府购买公共服务的过程中，一些公共服务项目回扣高达40，政府购买公共服务恐将成寻租和腐败的新灾区。在制度不健全、操作不规范的情境下，出现这种现象难以

5、避免。那么，如何设计制度、推进改革是当前政府购买公共服务中非常重要的问题。竞争机制是政府购买公共服务制度逻辑的核心命题。西方国家在民营化过程中，出现了支持与反对两方意见。两方都提出了大量的理由来论证其观点，但支持民营化的经济论据有许多，其中最有力论据是对竞争的有利影响。如果民营化不能促进更广范围的竞争，那么它就不能带来多方面的好处。1+基金项目：国家社科基金重大项目“全面深化改革中政府购买公共服务的制度化研究”(编号：14zDA065)作者：侯志伟，上海交通大学国际与公共事务学院博士后，上海2000302016年第7期 总第373期 57万方数据晤蝴毹臻篱熙诊治理现代化在公共选择理论看来，垄断

6、性生产具有内在的无效率，官僚系统中作为垄断性生产者个体的自利行为，往往导致产品的过量供给和无效率，因此需要竞争性的市场力量。市场安排可以提高服务提供者间的竞争性，从而使政府在有限的资源下提供更多更好的服务。H1然而，我国政府购买公共服务中缺乏竞争已经成为一个现实问题。敬义嘉、陈斌构建了制度压力、交易成本和资源依赖的分析框架，对上海的政府购买社会服务进行了研究，结果发现这是一种弱竞争的购买。p1毛寿龙认为，在政府购买服务的制度平台里，公民是核心，各级政府及其部门都可以参与到特定的公共服务平台里提供融资和服务菜单，各种社会组织包括企业组织，以及公民个人都可以积极参与。可以说，只有建成了这样的多中心

7、治理的开放的公共平台，实现竞争，才会真正做好充分的融资，真正做到为百姓服务。1在国家行政学院经济学部教授冯俏彬看来，政府购买服务的实质是引入竞争，因而在合同中不应对投标对象设置身份歧视性条款，各类企业、非营利组织、甚至政府部门内既有相关职能部门均可作为投标主体。“透明与竞争是整套政府购买服务制度的灵魂和抓手。”冯俏彬说，我国现有政府购买服务中的很多问题都与透明度不高、竞争度过低有直接的关联。一1由于中国的许多社会组织是政府培育下产生的，其与政府之间关系构成了影响购买服务竞争性关系的重要因素。王名将二者关系与是否竞争相结合，对当前中国政府购买公共服务的模式进行了总结，认为存在独立性竞争购买、依赖

8、性非竞争性合作、独立性非竞争购买等三种模式。1从实践来看，大部分属于后两种模式，第一种竞争性模式存在的情况较少，这可能是存在腐败等问题的重要原因。竞争性较弱是当前中国政府购买公共服务实践中面I临的重要挑战。但对于这背后的原因探索，当前的研究还很少。社会组织依赖政府似乎是非常重要的因素，那么有什么深层次的原因导致社会组织依赖政府呢?除了社会力量对政府的依赖之外，竞争性购买关系模式生成存在哪些制度性障碍呢?只有把内在的因果关系厘清，我们才有可能提出针对性的改革方案。二、分析框架和概念操作性处理(一)整体性分析框架建构亚当斯密在国富论开篇讨论了分工、市场范围以及分工受制于市场范围等问题。分工受限于市

9、场范围，即市场范围越大，分工越细，这已经成为市场领域的一个铁律。社会学家涂尔干在其经典名著社会分工论中，对于社会分工的解释框架是“社会容量、社会密度竞争性分工细化”。社会容量和社会密度是分工变化的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。社会的扩大和密度并没有允许分工不断发展，而是需要分工不断发展。p1从某种程度上而言，涂尔干是对亚当斯密之市场范围与分工理论的论证和深化。从逻辑上，涂尔干认为，市场范围(社会容量、社会密度)与分工之间的中介因素是竞争性。劳动分工是物竞天择的结果：这也是一种比较平心静气的解决方式。幸亏有了分工，不然竞争对手

10、就会把对方置于死地，不能共同生存下去。驯根据涂氏理论，竞争性与分工之间的关系成为一种铁律：竞争性越激烈，分工越细化。当分工很简单的情境下，我们就可以认为竞争性不够激烈。这在很大程度上延伸了斯密的理论框架。对于本研究而言，涂尔干的理论框架更加适合，但本研究的主要领域和适用范围还是偏市场空间范畴。基于以上概念分析和理论解释，我们建构起“竞争性分工市场范围”的分析框架，这三个角度分别从微观、中观、宏观层面探讨竞争性问题，因此，可以称之为竞争性整体分析框架。(二)概念操作性处理1竞争性概念的操作性处理竞争性是市场理论的基础概念，简单讲，就是一种多选一的行为模式和社会关系。从博弈论角度看，竞争性是一种多

11、主体零和博弈关系，也就是，多个主体来博弈，只有一个能够获胜；从数学角度看，竞争性是一个比例，最大比例数是1(也就是1：l，没有竞争)，分子固定为l，分母变大，分母越大，比例数就越小，同时，竞争性就越大。加入时间轴的考察，竞争性意味着，在某个选择中，必然存在着退出机制，相应地，也就存在着进入机制。在这里，进入退出机制是一个硬币的两个面，是相互依存和同时存在的。因此，竞争性包括三个组成部分：选中比例、进入障碍、退出压力。选中比例是最为简单的衡量方式，也是竞争性表达的核心。但仅有选中比例不能真正测量竞争性，进入之前的障碍和进入之后的退出压力两者才能共同、动态、全面的代表竞争性内涵。政府购买公共服务的

12、市场竞争性在进入障碍和退出压力这两个方面有其不同于一般产品和服务市场的特殊性。这主要表现在技术难度系数、资源可得性、社会嵌入性、政治风险性等。技术难度系数是指提供公共服务所需要技术的复杂性，以及掌握该项技术需要投入的成本大小。资源可得性是指提供公共服务所需要的人力、资金、基础设施等是否能很容易得到。社会嵌入性是指供给方提供公共服务过程中在多大程度上融入了服务对象(即公众)当中去。政治风险性是指如果公共服务提供中断或出现其他问题，会造成什么后果，例如对政府形象带来哪些负面影响，或者产生消极的群众运动等。2分工概念的操作性处理分工是指不同主体承担不同的任务或工作。斯密的分工概念则主要是指市场分工，

13、涂尔干的分工概念则既包括了市场分工，也包括社会分工。分工是人类社会作为一个群体的基本现象。从人类社会早期的男58 2016年第7期 总第373期万方数据治理现代化固黼氟酶篱熙女劳动分工到现代社会非常细化的分工模式的发展过程，是人类社会不断发展进步、不断高级化的过程。从具体国家和社会经济、产业行业来看，分工的细化程度是衡量发展水平、效率高低的重要指标。公共服务作为公众服务、涉及公共利益的一项重要工作，其分工水平是其效率得到保障的前提和基础。公共服务的提供原来主要是由政府通过建立官僚机构来提供，现在更多是通过政府购买公共服务的方式来实现，这是公共服务分工水平的一次提升。公共服务的分工是指不同供给者

14、提供不同的服务内容。这通过两个问题的回答进行测量，第一，服务内容本身是否可以继续细分，第二，不同供给者是否可以承担细分后的工作内容。后者是问题的主要方面，但后者是以前者为前提的。因此，在第一个问题判断的基础上，对第二个问题进行判断，后者是公共服务分工水平的依据。3市场范围概念的操作性处理市场范围是经济学领域的重要概念。斯密的市场范围概念主要是指地域层面上的市场空间，涂尔干的社会容量、社会密度概念则既包括地理空间也包括社会空间，因此，市场范围的概念包括了地域性和容量性等两个方面。市场范围实际上是购买者存在的地理空间。政府购买公共服务的主体是政府，具体表现为某个政府机构。政府机构有其管辖的地理范围

15、，国务院、省、市、县、乡镇级政府都有其特定的管辖范围，这是政府购买公共服务市场范围的地域性因素。政府机构或部门都有其特定的职权空间，其重要内容是事权和财权，这是政府购买公共服务市场范围的容量性因素。管辖地理范围和事权财权共同构成了政府购买公共服务的市场范围。三、政府购买养老服务案例分析(一)案例介绍“QF老年生活护理服务社”是以徐QF同志命名的，它是在原“JA街道老年生活护理援助服务社”的基础上，于2003年11月份转制成立的民办非企业组织，是上海JA区为老年人服务的一个知名品牌。从组织形式看，服务社有三个注册的民间非企业，一是QF老年生活护理服务社，二是乐龄家园助老服务站，三是老年人日间服务

16、社。服务社实行“三个牌子，一套人马”的运作体制。服务社在街道“网格化布局、站点式覆盖”，硬件设施和基本财力到位的基础上，构建了较为完整的二级服务框架。服务社下设三个服务实体，共十二个服务网点，一是QF老年生活护理服务社，其下设三个门市部，为社区居民提供上门服务；二是按照方便老人就近服务的原则，每二个社区就设置一个乐龄家园助老服务站，JA街道共有六个助老服务站、一个助餐点，全面覆盖了JA社区为老人提供助餐等各项助老服务；三是老年人日间服务社，街道南北各设置一个，为有需求的老人提供日托服务。四是建立了一个乐龄生活圈的枢纽平台“乐龄生活馆”，实现了资源集约化、平台枢纽化、服务专业化和联动智能化四大特

17、色功能的保障。服务社共有专职工作人员38人。QF服务社拥有家政护理员700多人。(二)案例分析1竞争性分析首先来看选中比例。JA街道为了落实政策、解决养老问题，拿出公共空间和经费成立了JA街道老年生活护理援助服务社，并由xQF负责主持工作。这个服务社一开始本身并不是独立的组织，而是隶属于街道办事处。随着组织运作的成熟和外界环境的变化，服务社注册了民办非企业单位。在上门服务的政策机遇面前，xQF带头注册了QF老年护理服务社，来承担上门养老服务的工作。从组织产生和业务承担过程来看，不存在竞争性的选拔程序，因此，选中比例是l1。表1 QF老年服务社提供的服务内容类别代办助洁 助急 助医：助困) 走助

18、 助 助 助 助 访餐居 电 毫 缝乐 聊 学代 医 医行 结补 襄 送 陪 巡 疗 疗 量对餐 医 医 翥 藿 血 蓥洗 理 毵 室 龚 荐 缝办 压表 发 打化 纫服 扫资料来源：根据静安寺街道乐龄家因助老服务站内部资料整理其次来看进入退出障碍。第一，技术难度系数。从表l可以看出，QF老年服务社提供的为老服务几乎涉及到生活的方方面面。从技术层面来看，这些服务内容都不具有高技术难度。助餐、电线老化、家电维修、缝补缝纫需要进行简单培训，医疗讲座、医疗咨询则都需要有医疗教育的背景或经过长时间的专业培训，其他项目则基本上不需要进行培训就可以掌握。但是专业性角度看，助聊、助乐、助行、助学等“软服务项

19、目”高质量提供则需要有丰富的经验和心理学、老年学等专业知识和教育背景，这需要在借鉴已有技术的基础上进行专业开发。第二，资源可得性。QF老年护理服务社的注册资本金只有3万元，其办公室、服务社等办公场所的所有权是街道办事处，甚至其装修、家具、电视等都是由街道办事处采购和提供的。这些资源是由街道办事处所有，并无偿交给QF来使用的。在人口居住密度很大的中心城区，这些资源是非常稀缺的。从另一个层面看，QF老年护理服务社如果退出，其他组织进入来提供服务，不存在办公空间等硬件场所的问题，当然前提是街道办事处愿意将这些资源交给新的组织来使用。第三，社会嵌入性。QF老年护理服务社是从JA街道成长起来的，其团队与

20、街道领导、市场范围的概念是以购买者为观察对象，但潜在前提是供给者是自由平等提供产品或服务。因此，政府购买公共服务的市场范围应该是以购买者政府为观察对象，但供给者提供服务是受到限制的，这可能体现在购买方的人为设限，我们将其作为竞争性的进入障碍进行观察和测度。街道办事处是区政府的派出机构，为研究便利，在本研究中看作是一级政府。2016年第7期 总第373期 59万方数据固蝴氟臻篱攥殄治理现代化社区居委会、社区老人等形成了熟络的关系网，也就是比较好的信任关系。一旦撤离这个地方，新的组织进来，需要有一个适应的过程。因此，QF老年护理服务社退出JA寺街道不存在大的问题和困难，新的组织进来虽然会有适应过程

21、，但还是可行的。第四，政治风险性。假如QF老年护理服务社推出JA寺街道，新的组织进入，会不会带来政治风险是一个很复杂的问题。这可能取决于以下几个因素：其一，管理团队换成新的，服务人员是否也换成新人。与服务对象直接接触的服务人员如果没有更换，老年人可能对于组织更换没有太大的敏感性；其二，老年人对于更换服务人员和组织的厌恶程度有多大，是否有可能转化成为行动；其三，老年人对于QF老年护理服务社的认同程度有多大，如果认同程度很高，则发生政治风险的可能性增加；其四，老年人在多大程度上参与了新组织的选择过程，如果是深度参与，而且知情权得到保障，发生政治风险的可能性减小；其五，老年人有没有比较成熟的组织化现

22、象，如果组织化程度比较高，则发生政治风险的可能性增大；其六，退出的组织是否接受现实，主动退出，如果其发动老年人进行集体抗议来实现自身目的，那么政治风险加大。2分工分析分工分析主要是探讨QF老年护理服务社的服务项目由不同的组织分别来承担是否可行。如表1所示，QF老年护理服务社(JA寺街道乐龄家园助老服务站)承担了上门服务、日间照顾、站点服务三种形式、22种类别的服务内容。从分工角度看，该服务社垄断了所有的服务项目和服务内容，这可以发挥其组织品牌优势，但并不一定利于专业化的发展。例如：助医需要有专业的人才和专门的技能，如果能有不同的组织来承担的话，那么有可能在专业技术上有更大的发展和提升，从而为老

23、年人提供更好的医疗服务。助乐、聊天、助游、助学等项目要提升质量的话，需要有心理学、老年学、社会学等方面的专业知识，是一种专业化的社工工作。仅由QF老年护理服务社一个组织来承担，日常管理工作繁重，虽然有了大量培训工作，但在专业技能的深化和发展上，必然有所不足。QF老年服务社的助餐服务是承包给了外面的两家酒店。助餐服务由专门的组织提供也可以提升服务质量。虽然，我们提出了分工进一步细化的好处，但对于JA街道来讲，可能存在一些难处，主要是公共空间和办公场所。如果有许多组织进来提供这些服务，办公等方面的成本则可能提升。从分工分析来看，QF老年护理服务社提供了多样化的产品，垄断了JA街道的居家养老服务。从

24、目前发展水平来看，这些服务内容可以不用进一步细化。但不同组织来提供不同产品，可能会提升服务效率和质量。3市场范围分析从购买主体来看，JA街道的居家养老服务购买是由街道办事处和老年人共同构成。街道办事处提供办公空间、设备、服务场所和财政补贴，有需求的老年人自掏腰包购买服务。街道办事处一方面给予支持，另一方面又规定了QF老年护理服务社低于市场的收费价格。QF老年护理服务社在提供养老服务时，按照服务项目收费。收费主要用于护理人员的工资支出。养老服务需要有特定的空间和场所，这是养老服务提供组织所需要的核心资源和主要的成本构成。而这些资源的使用权也由街道办事处所掌握。养老服务也有财政补贴，街道内每位老人

25、每月有25元的补贴，其中2元由街道办事处提供，05元由JA区政府提供，这部分资金补贴给了QF服务社。从补贴来看，街道办事处掌握着比区政府更多的资源，具有更大的话语权。从理论上讲，JA街道养老服务的市场是开放的，因为其他养老组织也可以进来提供服务。但是，JA街道办事处将办公场所、服务场所、财政补贴等都提供给了QF服务社，其他组织即使进来也没有价格优势和成本优势了。可以说，是JA街道办事处和QF护理服务社共同垄断了公益性养老服务市场。4案例小结居家养老服务市场是一个可以充分竞争的市场，分工细化也能提升服务效率和质量。但JA街道的案例说明，S市的居家养老服务市场处于一个垄断、组织间分工粗放的形态。政

26、府将居家养老看成是一种公共性的、普惠性的服务类型，而提供居家养老服务的责任主体是街道办事处。为了履行该职责，街道办事处将其掌握的公共设施免费交给QF老年护理服务社使用，并且将补贴也给它。同时，要求QF收取低于市场的价格。这样的机制下，QF具有成本优势和价格优势，阻碍了其他组织进入JA街道的市场。四、政府购买环卫服务案例分析(一)案例介绍2003年开始，s市绿化、环卫行业分别实施由事业单位转制为企业的改革，通过不问断的持续改革，绿化和环卫行业基本实现管养分开、政企分开、事企分开，形成养护作业政府购买服务的模式，初步实现“以费养人”向“以费养事”的转变。经过10余年的市场化改革，s市绿化、环卫、林

27、业行业政府购买公共服务逐渐形成自身特色，主要体现在购买主体、承接主体、购买范围与购买金额、购买方式、购买程序等方面。(1)购买主体。政府购买环卫行业工作服务的主体是S市、区县绿化和市容管理局相关政府部门。(2)承接主体。政府购买环卫行业服务的承接主体是各区县的环卫作业公司。从2004年7月起，S市实施市容环卫行业的综合改革，上海市、区(县)市容环卫的作业和服务都由事业单位全部改制为企业。只不过，承接公共服务主体的都是国有企业，没有民营企业。CN区有三家由事业单位转制为国有企业的作业公司，按照内环线以内、内环线到中环线、中环线到外环线三块分别进行环卫2016年第7期 总第373期万方数据治理现代

28、化国黼氟臻篱解作业，其中，cN区的GJ环境卫生服务有限公司(简称GJ公司)承接内环线到中环线的环卫作业。JA区、盯区等区县先有一家总公司，再根据作业区域不同分成不同的分公司，承担不同区域的环卫作业。(3)购买范围。政府购买环卫行业公共服务的范围主要指道路保洁、公共厕所、垃圾清运。2011年CN区环卫公司重组之前，GN公司的工作方式比较简单，只是负责清道、扫地或清洁厕所的条公司；2011年重组后，GN公司等三家公司变成了“清、扫、运一体化”的块公司。GN公司的部分设备由政府购买，不需要计入成本，GN公司除了政府购买公共服务的经济来源外，没有其他的收入来源。(4)购买方式。政府购买环卫行业服务的方

29、式主要是定向购买的方式，没有采取招投标方式，而定向购买的对象是国有企业。(二)案例分析1竞争性分析首先看选中比例。2004年S市购买环卫服务改革以来，还没有公司退出市场，也没有实质上的新公司进入市场。尤为重要的现象是，没有一个某区环保公司进入其他区县的环卫服务市场。从制度上看，改革的过程是将原来承担环卫服务工作的事业单位转变成了国有企业，并进行了结构上的调整。从运作上看，改革前的命令机制和拨付机制，转变成了改革后的合约履行机制。这种合约外包是通过定向委托的方式进行的，而定向委托的对象，就是原来下属事业单位转变而来的国有企业。定向委托机制的选中比例就是11，也就是说，是不存在竞争性的。其次看进入

30、退出的障碍。第一，技术难度系数。道路清扫包括机器清扫和人工清扫两部分，从技术上来讲，机器清扫需要对工作人员进行一定的技术培训，人工清扫则主要是安全培训。公厕卫生的技术水平要求不高，对工作人员进行简单培训就可以上岗。垃圾清运则主要是机器的使用方法，技术难度一般。因此，环卫工作技术难度并不高。第二，资源可得性。假设一家新的公司获得了环卫服务合同，它需要购买相关设备，雇佣管理和劳动人员，建立管理制度等。其中，购买设备是其重要的投资。但存在一个风险，如果下一个年度他没有获得购买合同，购买设备的巨额投资可能没法收回。当然，可以由新获得服务合同的环卫公司购买原来公司的设备，但这需要对价格进行谈判，是一个交

31、易成本较大的行为。另外，城市环卫的设备具有特殊性，其他的用途并不多。没有获得新一年度的合同，解雇管理和劳动人员也会带来人事变动。这有一个解决途径，就是换公司、不换工人，也就是工作人员与新获得合同的公司签约。第三，社会嵌入性。道路清扫、公厕卫生、垃圾清运等环卫服务与公众不发生身体接触关系，但与所有城市居民的日常生活息息相关。第四，政治风险性。由于环卫行业牵涉到所有市民的日常生活，一旦在进入退出的交接过程中产生问题，整个社会将会产生恐慌，进而有可能形成公众集体性行为，破坏社会秩序。因此，资源可得性、社会嵌入性、政治风险性等都是较大的问题，但通过设备租赁、巨额保证金等制度设计可以得到解决。2分工分析

32、分工分析主要是探讨环卫服务工作由不同的组织承担，是否有助于效率和质量的提升。道路清扫、公共厕所、垃圾清运的技术要求不同，道路清扫主要是清扫机使用和人工清扫，公共厕所主要是人工清理，垃圾清运主要是垃圾桶和机械的管理和运用。技术上的差异决定了不同组织承担，会有效率和质量的提升。理论上的逻辑与现实相反，例如，2011年CN区环卫公司重组之前，高洁公司的工作方式比较简单，只是负责清道、扫地或清洁厕所的“条公司”；2011年重组后，GJ等三家公司变成了“清、扫、运一体化”的“块公司”。很显然，CN区环卫公司的重组依据不是分工的效率原则。如果我们假定理论和现实都是合理的，那么就是理论与现实的反差就意味着我

33、们的理论依据是错误的。那么，GJ等公司的“清、扫、运一体化”的变革是由什么因素决定的呢?3市场范围分析市场范围主要分析政府购买环卫服务的市场空间和职责构成。S市环卫服务主要是由区县市容绿化局负责，而市局则负责全市的政策问题，并直管部分公园。这决定了市场范围是区县，而区县的面积受限，这进一步决定政府购买环卫服务的市场空间是相对较小的。cN区的面积383平方公里，狭小的面积决定了清、扫、运合为一体是符合效率原则的。因此，亚当斯密提出的“分工受限于市场范围”的定理在政府购买环卫服务的案例中也是适用的。区县将环卫服务合同外包给一个国有企业，该国有企业再按照“块”(区域分工)或“条”(内容分工)的原则将

34、环卫工作布置给分公司。区县政府部门与国有企业之间对于本区域的购买环卫服务市场实际上形成了一种正式制度的安排和非正式制度的默契。区县政府与国有企业之间实际上形成了利益共同体。结果就是，全市的政府购买环卫服务市场形成了一个个“孤岛”，在每个孤岛都是一种“垄断”的状态。既不允许其他区县的公司进入自己的领地，也不让自己的公司去占领别人的市场。我们可以把这种市场成为割据市场形态。4案例小结s市政府购买环卫服务的市场范围是以区县为空间，市场范围的相对较小制约着提供服务公司的分工。这符合亚当斯密“分工受限于市场范围”的定律。区县政府在购买服务的变革过程中，将事业单位改为国有企业，这只是一种运作机制的改变，并

35、没有改变二者实际上的利益共同体关系形态。市场范围以区县为主和政府与国企之间的利益共同体形态，既封闭了外来市2016年第7期 总第373期 6l万方数据圈蝴熊鸥篱解治理现代化场力量的进入，也使得整个市场形态呈现割据状态。在这种割据封闭市场形态下，弱竞争就可以被理解了。五、进一步探讨根据对以上两个案例的分析，街道办事处或区政府在政府购买公共服务中发挥着购买主体的作用。而正是因为基层政府的管辖范围狭小，这决定了政府购买公共服务的市场范围较小。那么，是什么样的因素导致基层政府作为购买主体呢?这可以追究到中国行政管理体制。周黎安认为，中国的中央地方关系历来就是按照属地化的行政逐级发包制的机制在运作。改革

36、开放以来，这一传统继续恢复起来。1在行政发包这一治理模式中，委托方设定目标和政策取向，然后将任务“发包”给下属管理方。委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权，但政策执行和激励分配等剩余控制权都赋予管理方。在这里，管理方扮演一个承包商的角色，在其管辖范围行使自己的剩余控制权来安排落实政策执行活动。这是中国政府的常态治理模式。H副行政事务逐级发包是中国行政体制的重要逻辑，那么这种发包最终要发包到不能发包为止。这种发包到极限的结果就是基层政府承担了大量的社会公共产品和公共服务的提供任务。大量公共事务的承担者是县区级政府和乡镇、街道办事处。在政府购买公共服务的制度建设过程中，承担大量公共事务的基层政

37、府或街道办事处就成为落实政策的主体。从以上两个案例可以看出，这种制度对于承接公共服务的社会力量培育具有先天性优势。基层政府或街道办事处可以为社会力量的成长提供办公场所、硬件设施等，而且选择自己熟悉的组织或个人来组建企业或民非。这有利于政府与社会力量之间信任关系的建立，而且有利于对社会力量承担公共服务过程中各种问题的解决以及对其的监督检查。本研究发现，其负面影响也不容忽视。行政事务逐级发包制在政府购买公共服务的实践中，形成了两项制度安排，一是基层政府成为实际购买主体，二是基层政府培育社会力量。这两项制度的运作下，政府购买服务的市场表现为割据封闭的形态。这种割据封闭市场形态表现为，作为购买主体的基

38、层政府或街道办事处与作为承接主体的社会力量实际上成为了利益共同体，这种共同体对于体制内外的力量都持一种拒绝的态度和能力。这也就描述了政府购买服务的弱竞争性背后的机理(图1)。六、改革对策根据本研究的结论，我们可以得出下面的判断：健全有效的政府购买服务不只是简单的制度设计，它还需要政府体制在方方面面的改革。政府购买服务制度的建设应该是在与体制改革的互动中实现的。本研究实际上是探讨了政府间事权分配与购买服务制度之间的关系问题。研究中央地方关系的学者们指出，政府I兰!竺兰竺兰竺坌竺竺兰兰兰I图1 政府购买公共服务弱竞争性问题的制度机制资料来源：根据本研究逻辑框架自制间事责权的不清晰是当前中国政府体制

39、非常重要的问题。建立不同层级政府之间事权的划分是许多学者一直致力于呼吁的改革方向。我们认为，政府购买公共服务为这个改革方向提供了现实的舞台。从政府体制来看，这个改革涉及到财权和事权的关系问题。改革策略也肯定是围绕这个问题展开。我们认为，政府购买公共服务的制度设计以及相应的制度改革，应该坚持以下策略：以事权调整为核心，财权改革予以配套，同时建立社会化购买制度。(一)以事权调整为核心事权的调整，需要一个观念的变革。因为，行政发包制度在政府间形成的关系逻辑是，上级将任务委托给下级，并监督下级来实现目标，中国政府已经形成这样的制度惯性。而事权调整意味着，事权在不同层级政府间有新的分配。这需要政府工作人

40、员，尤其是领导者要改变观念。政府购买公共服务需要进行事权的调整。这种变革需要有科学的评估和判断。回看本研究的案例，养老服务由街道办事处主导存在问题，那么建立区县还是全市统一的购买养老服务制度更合适呢?环卫服务需要建立全市统一的购买制度更合适的理由和根据何在?这都有待进一步的研究。以部分事权的调整为突破口。全部事权的调整会带来公共服务的不连续，部分事权的调整为突破口，是一个理性选择。例如，s市养老服务中，助餐服务的事务可以交由区县政府；S市环卫服务中，公共厕所的事务可以交由市市容绿化局进行购买。(二)财权改革予以配套根据事权的调整，财权必须予以改革。这涉及到服务经费的计算和税收的分配，在当前的行

41、政体制下，这一点是可能实现的。因为上级政府对于下级政府仍旧有较大的控制力，尤其是地方政府的层级之间。另外还涉及到基础设施、公共资源的使用权问题。这些权利的调整难度比较大，这需要通过租金计算以及相应的财政预算调整方式实现，但这是一个相对复杂的政府间谈判过程。(三)竞争性购买制度安排政府购买公共服务是指资金来自于财政，而不一62 2016年第7期 总第373期万方数据治理现代化固燃毹畴!|攥定是由政府或政府控制的事业单位来亲自操作。在事权和财权调整的基础上，政府购买公共服务应该由更加专业的组织来具体操作。例如，行业协会，专门的非营利组织等。政府购买养老助餐服务的事权上调区县或市政府之后，可以由餐饮

42、行业协会或其他组织通过竞标的方式来进行具体操作。政府购买公厕服务的事权上调市政府之后，可以由环卫行业协会或专门的非营利组织通过竞标的方式来进行具体操作。囝参考文献1王浦劬，莱斯特M萨拉蒙政府向社会组织购买公共服务研究M北京：北京大学出版社20102徐家良、赵挺政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践J中国行政管理2013(8)3美欧文E休斯公共管理导论(第三版)M北京：中国人民大学出版社，20074汪锦军从服务效率到服务有效性：公共服务外包中的非营利组织绩效J中国第三部门研究，2008(4)5Wia Jing，Bin ChenIs Competitive Contracting Rea

43、lly CompetitiVe? Exploring Govemment NonpmfitCollabomtion in China，加把mo砌舳f P曲比讹砌舻一眦m如“rrmf，2012，15(4)：40542867中国财经报，2013一12248王名，乐园中国民间组织参与公共服务购买的模式分析J中共浙江省委党校学报，2008(4)910法埃米尔涂尔干社会分工论M渠东译上海：生活读书新知三联书店，200011周黎安转型中的地方政府：官员激励与治理M上海：格致出版社，上海人民出版社，200812周雪光，练宏中国政府的治理模式：一个“控制权”理论J社会学研究，2012(5)(责任编辑熊 洋)o

44、n tlle n锄删帕rd 0f C(衄删6伽Analysis aIld M髓Ilalli：姗in a-iI-aC柚舯urcing Gov哪m哪一伍舶oed Social serviB黜d on CaStlldy of S CnyHou ZhiweiAbstractweak competition is an important problem in outsourcing govemmentfinanced social services in China Inthis study，we introduce Adam Smith色theory，which says the market sc

45、ope decides the division of labor andDu“【heimdivision of labor theory，which contains social density and communitv capacity，and then contractthe fhmework of”competition，diVision of labor，and market scope”We operate these concepts under what wesee outsourcing goVemmentfinanced Social Senrices as a mar

46、ket By the model we analyze a case about outsourcing govemmentfinanced home ca肥f而m the JA Street in City S and a case about municipal services f而mCity SThe features of market fom of outsourcing govemmentfinanced social senrices in China are weak competition，monop01y，and simple diVisionThe origin is

47、the Chinaadministrative outsourcing system，which wecan call it as”】【ing zheng fabao zhi” So we can explain why it is weak competition in outsourcing govemment一6nanced social senrices in ChinaKqmordscompetition，division of labor，market scope，outsourcing govemmentfinanced social senricesAuthorHou zhiwei is PostDoctoral at School of王ntemational and Public Afhirs，shanghai Jiao Tong universityShanghai 2000302016年第7期 总第373期 63万方数据