县级政府精准扶贫政策执行问题研究_张丽杰.docx

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1、 A thesis submitted to Zhengzhou University for the degree of Master Study on the performance of the County Government of Targeted Poverty Alleviation By ZHANG Li-Jie Supervisor: A.P. LI Zhan-Le Public Administration School of Public Administration December 2016 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，

2、独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以釆用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇 编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或 $该学位论文直接相关的学术

3、论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 曰期： /石年 /、月 S曰 学位论文使用授权声明 精准扶贫根据以往的经验，分析到个人的情况，对症下药，通过准确识别 找出来需要帮助的对象，通过精准帮扶来帮助他们脱离困苦，整个过程还必须 管理到十分精细的水 平，就是所有的步骤都必须精准，这已经成为了我国扶贫 工作的主流。本文将县级政府精准扶贫政策执行当做研宄对象，因为县级政府 的独特地位，通过研宄，可以将研宄成果反哺县级政府政策执行过程中，使得 县级政府能有效作为。全文共分七章： 第一章首先阐明了为什么要研宄这个题目，这个题目有什么价值，采用了 什么研

4、宄方法和理论，又有哪些创新点和不足。第二章阐述了政策执行的理论 基础。分别讲了什么是政策执行，什么是执行，执行有什么意义。用来铺垫之 后的县级政府政策执行的内容。第三章写了我国精准扶贫的形成过程和意义。 这章就讲 了精准扶贫怎么来的，在什么情况下被提出来了，精准扶贫对群众有 什么价值。第四章重点探讨了精准扶贫政策的执行中存在的问题及原因。本章 先说明了上级政府怎样部署的，然后是县级政府采取了什么行动。第五章分析 了国内县级政府精准扶贫政策执行的经验借鉴。分别讲了一些广西的和河南的 县级政府开展工作的例子，还总结出来他们的经验。第六章提出了改进县级政 府精准扶贫政策执行的政策建议。第七章通过全文

5、的研宄，最后得出了结论， 认为精准扶贫想要做好，绝对不是一时的工作，是一场长期的艰苦的需要认真 对待的工作。 本文的主要研宄成 果和创新点是通过最后一公里的一线收集信息和相关问 题，对比上级机关和县乡两级政府都是怎么执行的，学习其他地区的好经验， 提出了怎样改进县级政府精准扶贫政策执行。 关键词：精准扶贫；政策执行；县级政府 Abstract Targeted poverty alleviation intends to sum up the past experience, analysis the individual9s situation, suit the remedy to the

6、 case, through accurate recognition find the real one who needs help. Accurate support tends to help them out of hardship, and the entire process including all steps must be high-level managed. It has become the mainstream of Chinas poverty alleviation work. This thesis uses county government as the

7、 research object, which is because the unique status of county government. The thesis wants to feedback the county government policy, helping the county government work effectively. The full text is divided into seven chapters: The first chapter illustrates some questions, the reason to study this s

8、ubject, the value of the subject, the research methods and theories and the innovations and shortcomings. The second chapter expounds the basic theory of the policy implementation. Defining the policy implementation and the reason to perform that, in this way the content of the county government pol

9、icy implementation will be impressive to the readers. The third chapter to write the formation process of poverty alleviation in China. This chapter is about the accurate poverty alleviation was proposed under what kind of circumstances and the value of poverty alleviation to the people. The fourth

10、chapter probes into the existing problems of the process of the poverty alleviation and the reasons. The fifth chapter analyses the domestic precision county governments policy implementation experience in the poverty alleviation. By using some examples of Guangxi and Henan, the thesis could sum up

11、their experience. The sixth chapter proposed the policy recommendations to improve the county government in the process of the accurate poverty alleviation. The chapter seven finally concludes that it is absolutely not a temporary job if the county government wants to do well in the accurate poverty

12、 alleviation; it is a long-term hard work and need to be taken seriously. The thesis9s main research results and innovation points are as follow, using the basic government to collect information and related issues, contrasting the two levels of government which are county and villages, learning exp

13、eriences, putting forward II how to improve the performance of the county government during the poverty alleviation policy implementation. Key words: Accurate poverty alleviation; Policy implementation; The county government III 目录 麵 . I Abstract . II 一 绪论 . 1 (一） 研宄的目的和意义 . 1 1、 研宄目的 . 1 2、 研宄意义 .

14、1 (二） 文献综述 . 3 (三） 理论工具与研宄方法 . 4 1、 贫困理论 . 4 2、 政策执行理论 . 5 3、 研宄方法 . 5 (四） 论文的基本框架和创新点 . 6 1、 论文的基本框架 . 6 2、 创新点和不足 . 6 二、政策执行的理论基础 . 7 (一） 政策执行的定义分析 . 7 1、 执行的定义 . 7 2、 政策执行的涵义 . 7 3、 政策执行的意义 . 7 (二） 县级政府的概念和执行问题 . 8 1. 县级政府的概念 . 8 2. 县级政府政策执行过程中出现的常见问题 . 8 二、精准扶贫政策的形成过程和意义 .10 (一） 我国政府扶贫政策的发展演变 .

15、10 (二） 精准扶贫的含义 . 10 (三） 精准扶贫的意义 . 11 1、 精准扶贫是符合事物发展规律和与时俱进的理论成果 .11 2、 精准扶贫有利于突破建成全面小康社会瓶颈 .11 IV 3、 精准扶贫是新时期促进民族共同繁荣的重大举措 . 11 四、 精准扶贫政策的执行中存在的问题及原因 . 12 (一） 省市政府贯彻落实精准扶贫政策的具体部署 . 12 (二） 县级政府执行精准扶贫政策的方针 . 12 1、 县级政府精准扶贫现状 . 12 2、 N县精准扶贫的具体措施 . 13 (三） 县级政府精准扶贫政策执行中存在的问题 . 15 1、 精准识别中出现的问题 . 16 2、 精准

16、帮扶中出现的问题 . 17 3、 精准管理中出现的问题 . 18 4、 精准扶贫执行过程出现问题的原因 . 19 五、 县级政府精准扶贫政策执行的经验借鉴 . 21 (一） 县级政府精准扶贫的典型案例介绍 . 21 (二） 县级政府精准扶贫的成功经验总结 . 22 1、 广西部分县的成功经验 . 22 2、 河南省内乡县的成功经验 . 22 六、 改进县级政府精准扶贫政策执行的建议 . 24 (一） 杜绝形式主义 . 24 (二） 引入 “ 适度竞争式 ” 扶贫，转变贫困户观念 . 24 (三） 加大考核力度，严惩违规行为 . 24 (四） 建立扶贫治理常态化机制 . 25 (五） 提升扶贫工

17、作人员素质 . 25 七、 结论 . 26 参考文献 . 27 至嫌 . 30 V (-) 研究的目的和意义 1、 研究目的 什么叫扶贫，用老百姓的话来说，就是政府帮助他们解决生活中的困难， 能吃饱，能穿暖，有房子住，房子不漏雨，有窗户，有厕所，通水通电，生活 没有困难。什么叫精准扶贫呢，就是对于原来的大锅饭，想出来的新法子，不 再是所有人吃一锅饭，而是根据各自需求开小灶。因此，想要理解精准扶贫， 就得先明白啥叫贫困，什么样的人才算是贫困人口等等这些最基础的问题，这 是理论的前提。那么，贫困是什么呢？根据普通人的理解，贫困就是缺衣少穿， 手里没钱，这是单纯物质缺少的定义。上世纪七八十年代以后，

18、阿马蒂亚 森 提出了跟普通意义不一样的概念，疾病和没有受过教育也算是贫困的内容。九 十年代过后，罗伯特 坎勃又提出，贫困的概念应该进一步扩大，还应该包括 经受不了打击、没有说话的权利以及没有权力势力。到了现在社会，贫困的涵 义包括的内容就越来越多了，找不到工作，挣不到钱，身体有病有残疾等等内 容。比如一些贫困地区，贫困农户身体残疾，种不了地，也没法打工挣钱，根 本生活没有收入，更别说其他权利了。现在农村贫困的地域大力推动了精准扶 贫工作，就是为了解决上 述问题，一个人一个扶贫方案，人人不同却目的相同， 都是为了使这么些农户摆脱了贫困的状态，切断贫困的源头。 好的政策还是靠政府来执行，才能将政策

19、真正送到百姓手中。有时候一个 地方政府执行的政策的好坏，就能直接影响了这个政策目标能不能达到，尤其 是县级政府，因为县级政府上有省市政府，下有乡镇基层政府，是处于核心关 键的纽带地位。精准扶贫政策内容说的再好，县级政府执行不来，政策变与不 变，都没什么效果，就会使精准扶贫失去了意义。县级政府政策执行的时候， 总是会受到很多影响，有时候上级机关的政策有些不切当地的实际， 想执行也 执行不了，这个时候，县级政府就会想办法根据自己当地的特殊情况，采取变 化。另外是县级政府的领导班子急功近利，想要出成绩，出政绩，就会歪曲上 级的精神，找到快速交差又能显出来政绩的办法，这个时候，上级下达的政策 就已经不

20、是原来的政策了，已经被挂羊头卖狗肉的下达到乡镇基层了。比如， 上级要求精准识别，实际上在基层还是村支书、村主任、乡镇工作人员一句话 了事，说是谁贫困就是谁贫困。让谁当贫困户谁就能当上。怎么样才能让县级 政府在精准扶贫中做好工作呢？本文就是想 通过研宄来找到这个上级政策与县 级政府的平衡点，以此来改进县级政府精准扶贫的工作情况。 本文以河南省北部 N县为例，深入剖析基层精准扶贫政策执行结果，针对 出现的问题，比如入户造假，人情扶贫，资料造假情况，提出相应的建议，比 如交流插花入户，不同乡镇交流入户，确保上报扶真贫；定期开展检查和回头 看，对之前工作进行评定考核；对扶贫工作人员要求拍照上传入户照片

21、，确保 人人做到 “ 真入户、入真贫户、真扶贫 ” ，定期对贫困户脱贫进度追踪问效。 总结提出完善精准扶贫存在哪些建设性的经验与不足之处，以期为县级政府的 扶贫工作 提出建议。利用结构访谈法，对扶贫工作人员和贫困户进行访谈，记 录他们提出的问题及建议，掌握第一手资料，确保本文提出的建议切实有效。 2、 研究意义 1986年我国当时经济还不发达，很多人都是贫困状态，那个时候我国中央 政府就开始了扶贫这个工作，为了就是想让所有人都过上好日子。即便是到了 现在，仍然有很多地方还是贫困状态，只不过是从原来的大片地区贫困，变成 了现在的局部点状分布。也就是说不再是一个村子都是贫困人口，但是每个村 每个角

22、落都存在贫困的人口，不管是农村还是城市，吃不上饭的人依旧存在。 所以我们现阶段 的扶贫任务依旧艰巨。对此，习近平总书记在 2013年 11月， 提出了精准扶贫，就是针对这种到处都有贫困的人口，贫困的类型不一样的情 况，比如有的人缺衣少穿，有的人医疗负担大，好好的家庭一场病直接回到了 解放前等等，这些都是需要用精准扶贫来找出来的目标对象。不是说你家房子 盖得好，你家就不贫困，可能半路变故，家道中落，没办法度日，举步维艰。 现在已经是 “ 十三五 ” 期间，我国之前有了举世瞩目的成就，现如今的主要任 务之一就是全面建成小康社会。小康社会怎么才能建成，就是看短板能不能补 齐，而这个短板就是贫困人口，

23、所以 精准扶贫意义重大。要确保找到的是真的 贫困户，确保真正帮助他们摆脱贫苦，现在精准扶贫攻坚战已经全面打响，各 级政府都不能松懈，都得绷紧弦，做好自己的本职工作，为全面建成小康社会 添砖加瓦。 政府政策执行程序，说白了就是政府接到上级通知，把上级精神实践到群 2 众身上。县级政府作为纽带，上面接收上级政府机关的政策，下面对乡镇下达 任务，乡镇任务完成的怎么样，就全靠县级政府的领导和监督。因此县级政府 想要扎实推进精准扶贫，就需要在自身问题上刻苦努力，找出来症结，带着保 真的政策下达到乡镇，让乡镇这最后一公里在县级政府的领导下，达到满意的 执行效果。 (二）文献综述 现阶段县级政府精准扶贫政策

24、执行的研宄主要存在以下几种看法： 吴晓燕、赵普兵认为扶贫标准说不清道不明，想要确定贫困户，只看标准 是不行的，就要通过跟当地村干部、乡镇干部、村民代表一起协商，让这些人 参与进来，不断纠正其中的错误，不仅依照原则，还有灵活变通，这样很多种 灵活的掌握，把弹性而又模糊的扶贫标准变成灵活的规定，找到真正的贫困人 口，更加有效的完成精准扶贫的政策成效。 黄承伟、覃志敏认为黄承伟、覃志敏认为 现在一方面虽然有政府提出了的 专项扶贫还有社会上爱心人士的捐赠扶贫，我国贫困人口千差万别，想要面面 俱到、动态管理这些贫困人口，这是很难执行的。和社会扶贫双管齐下，仍然 是艰难实施精准识别、动态管理等。另一方面，

25、我国的社会组织薄弱，不像美 国那样组织力量雄厚，社会组织的爱心有限，有时候会集中一个人猛烈进攻， 对于扶贫这个大项目的作用比较渺小。政府扶贫又面临很多困难，比如评一个 贫困户，有人不满意有意见非法上访，让扶贫工作无法进行下去。这就让精准 扶贫工作难上加难。 “ 当前精准扶贫实践中存在帮扶资源供应与扶 贫需求未能 最优化，帮扶资源动员非制度化，社会组织等其他社会力量参与精准帮扶的制 度供给不足等突出问题，需要通过不断完善精准扶贫工作制度加以解决。 ” 孔德斌认为村镇街道的基层党支部，在这个时候，就应该站出来，发光发 热，主动承担精准扶贫的重任，这样政府能有效统一起来各种大小力量，将扶 贫力量施展

26、到各个角落。使这些贫困户得到帮助，提高了精准扶贫的精准度。 吴雄周、丁建军认为扶贫工作不断变化，从粗放到细化，转变的过程也是 黄承伟、罩志敏：论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构，中国延安干部学院学报 2015年 1月第 8卷第一期，第 135页。 黄承伟、罩志敏：我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫，开发研宄 2015年第 2期，第 56页。 孔德斌：精准扶贫对贫困村公共产品供给影响的实证研宄，哈尔滨市委党校报 2015年 5月第 3 期，第 86页。 3 遭遇阻力的过程，想要真正实现精准扶贫是会面临很大的现实压力的，因为要 消除协同、主体排斥、参与和规模现象并不容易。 张笑芸、唐燕认为各级政府扶

27、贫的时候不能只看扶贫了多少人数，还要看 被帮扶的这些人的扶贫成果是不是明显；扶贫不仅要找准贫困地区，还要找准 贫困户贫困人口；帮扶的时候不能一味给钱，给钱治不了根，要帮他们得到挣 钱的本事；扶贫产业要有种植养殖工业农副产业；效益评估不能局限得到多少 钱，还得看得到了什么样的挣钱技能；扶贫不仅仅是政府的事，更是大家的事， 市场要出力，社会也要尽责。 谭英俊认为： “ 县级政府相当于执行者的角色，要执行上级机关省市政府 下达的政策，想要提升政策执行力，就需要培训好工作人员、制定好方针政策 、 优化组织结构、强力监督等。 ” 总之，各位专家学者都表达了自己的担忧和见解。认为县级政府在精准扶 贫中角色

28、十分重要，精准扶贫本身也是十分复杂繁琐的工作，想要做好这个工 作并不容易。比如找出来贫困户，会不会出现漏户、错户。贫困人口进入被帮 扶以来，宄竟得到了什么优惠政策，是怎样就脱了贫了，都是我们需要注意的 问题。 (三）理论工具与研究方法 1、 贫困理论 一般来说，仁者见仁智者见智，经济学家认为没钱就是贫困，而社会学家、 人类学家认为文明欠缺、制度有问题也是贫困。从现有的文献资料来看，贫困 范式有这么四类，一个是收入低或者没有收入的收入贫困，第二是能力上不足 找不到挣钱的途径的能力贫困，然后是脆弱性和社会排斥四类。收入贫困即是 经济贫困，即是我们现在全力解决的贫困；阿马蒂亚 森提出的能力贫困，是

29、说工作能力低，找不到工作的机会，或者有工作挣钱少，这些现象的根本原因 是找工作的能力丧失或者被剥夺；脆弱性是指贫困人口的生活弱不禁风、不堪 1:吴雄周、 r建军：精准扶贫：单维瞄准向多维瞄准的嬗变一一兼析湘西州十八洞村扶贫调查，湖 南社会科学 2015年 6月，第 162页。 1张笑芸、唐燕： 创新扶贫方式，实 现精准扶贫，资源开发与市场 2014年 9月，第 1081页。 5:谭英俊：少数民族地 R县级政府扶贫开发政策执行力提升研宄一一基于广西的调研，广西大学学 报 2015年 5月第 3期，第 119页。 4 一击，经济危机、天气变化、生病等各种危机，都会对这个家庭造成巨大的影 响，没有任

30、何抵御外部的能力；社会排斥会发生在很多领域，比如劳动就业的 时候、求学的时候。社会排斥的类型也有很多，比如找工作的时候会有性别歧 视，有的还有年龄的歧视，在一些国家还有种族的歧视，更有自身的出生地遭 遇了歧视，残疾人、艾滋病患者就很难被这个社会包容等等。社会排斥范式认 为人都是自然主义选择的，在一个社会，被排挤无法工作，没办法参与社会的 进程，无法正常生活，挣扎在死亡线上，成了贫困者。贫困范式的理论，使得 可以对贫困户分类，扶贫手段也会多样化，利用贫困理论对基层精准扶贫实践 工作提出切实可行的建议。本文通过分析数据、深入调研，结合贫困理论，试 图对县级政府精准扶贫政策执行提出建议。 2、 政策

31、执行理论 一个政策理想想要变成实际，目标实 现，就必须通过政策执行这一路子。 我国地方政府的政策，是紧跟着中央的脚步，然而由于我国的特殊国情，每一 个地方地域的各方面的发展水平都不相同，有的地区政治气氛浓郁、有的地方 文化高产，等等，各有不一样的地方。所以，对于县级政府精准扶贫政策执行 力的研宄有助于构建合理的县级政府精准扶贫政策执行体系。目前，我国县级 政府在精准扶贫政策执行方面存在着许多问题，无论是县级政府制定的当地政 策、还是各种机制策略都有问题，这些问题都对精准扶贫的实现有着剧烈的影 响。 3、 研究方法 本文应用的研宄方法是：一是调查法。在自己日常工作中，收集了很多精 准扶贫的资料，

32、在工作之余注意观察扶贫工作人员的工作状态、是否存在造假 行为，跟领导同事访谈，记录下来对扶贫的意见看法。比如有时候数据比较紧， 就是发了表，包村干部自己填填，贫困户都不知道自己什么时候就脱贫了。下 村的时候，听到群众说什么都会用心记下来，也会询问他们的看法意见，并做 好笔录。再将所有的资料进行汇总，仔细分析特色的案例，最后得到一个系统 地认识。二是文献研宄法。根据本文研宄的主题，我先是查阅了很多政府文件、 研读了很多学术著作、期 刊论文，上网查看相关的政府发的文章，学习了一下 精准扶贫是怎么来的，得到了很多理论知识，用于跟现实政策进行对比。比较 5 研宄得出来县级政府在精准扶贫政策执行中，与省

33、市精神不相符的地方，找出 来为什么 N县政府会这么做，总结 N县县级政府执行做法引发的问题，从而得 出结论，为 N县县级政府精准扶贫政策执行提出具有现实意义的建议。 (四）论文的基本框架和创新点 1、 论文的基本框架 第一章首先阐明了为什么要研宄这个题目，这个题目有什么价值，采用了 什么研宄方法和理论，又有 哪些创新点和不足。第二章阐述了政策执行的理论 基础。分别讲了什么是政策执行，什么是执行，执行有什么意义。用来铺垫之 后的县级政府政策执行的内容。第三章写了我国精准扶贫的形成过程和意义。 这章就讲了精准扶贫怎么来的，在什么情况下被提出来了，精准扶贫对群众有 什么价值。第四章重点探讨了精准扶贫

34、政策的执行中存在的问题及原因。本章 先说明了上级政府怎样部署的，然后是县级政府采取了什么行动。第五章分析 了国内县级政府精准扶贫政策执行的经验借鉴。分别讲了一些广西的和河南的 县级政府开展工作的例子，还总结出来他们的经验。 第六章提出了改进县级政 府精准扶贫政策执行的政策建议。第七章通过全文的研宄，最后得出了结论， 认为精准扶贫是一场长期的艰苦的需要认真对待的工作。 2、 创新点和不足 本文的创新点是先研宄 N县精准扶贫政策执行的问题，跟省市政府的政策 相对比，看看有哪些地方是不一样的，再找了几个其他的县级政府精准扶贫的 成功案例，横向对比，总结这几个县级政府精准扶贫的成功经验，再根据贫困 理

35、论和政策执行理论，挑出来值得学习的部分，也指出来该县县级政府做的不 合理的地方，最后对于如何改进县级政府精准扶贫政策执行问题，提出了自己 的一点建议。 由于条件有限，搜集的材料不够全面具体，与此同时，笔者的世界观、人 生观、价值观具有一定的局限性，观察的角度有时候不够全面，学习的范围不 够大，因此提出来的问题和提出的建议也是不够全面的，需要在以后的工作中， 加强自己的观察能力，思考能力，研宄能力，继续深入研宄，不断提高自身素 质。 6 二、县级政府政策执行的理论基础 现在很多贫困家庭的致贫原因多样，大多分为以下几类，生病医疗费用太 高、残疾人无法致富、自然灾害、农村彩礼掏空整个家庭、没有土地没

36、法种地 挣钱、家里没劳动力、缺钱缺技术。例如农村天价彩礼，导致有些家庭为了彩 礼负债累累。有的贫困人口属于能力贫困，送到手边的工作，无法挣钱，难以 达到脱贫的效果。有的贫困户好吃懒做，就等政策兜底，给他发钱，这种思想 在某种程度上滋长了他们的惰性，不利于他们的长远发展。我国中央制定的精 准扶贫政策，只有通过县乡两级政府的完整落实。但是，在实际操作中，县级 政府往往会根据自身的利益条件，出现了政策失真的现象。因此，在深入研宄 县级政府精准扶贫政策执行问题之前，对政府政策执行的相关定义、基本特征 进行详细的阐释，是完 善县级政府精准扶贫政策执行的前提。 ( ) 政策执行的定义分析 1、 执行的定义

37、 在管理领域，执行有两种涵义 。一 种是事先计划好的事，按照计划进行； 另一种是没有计划，摸着石头过河。另外，执行不是一个动作，执行可以包括 很多的一个系列的举止和行为。什么叫执行呢？对于政府就是，建立相关的部 门，比如扶贫攻坚办公室，把上级机关传达的精神变成实际的行动，进而把上 级机关的精神变成物质，物化的这样一种行为。 2、 政策执行的涵义 什么叫做政策执行呢？就是在执行这个概念的基础上，把政策付诸于时间 的工作行动。执行和政府行政二合一，就成了政府政策执行。这个政府政策执 行有两种说法，一个是按照上级的要求一字不漏的执行。另一个是按照上级要 求，整合资源的程序。 3、 政策执行的意义 政

38、策执行作为一种实践活动，可以检验政策是否正确。也可以根据反馈的 问题，对相关方案进行调整，摆正政策的方向，并逐步得以完善。同样，也能 7 给新的政策制定提供经验借鉴。我国是中央集权，县级政府执行上级命令，下 达下级命令，是整个环节中的枢纽环。这个环节怎么样，就会导致上级命令能 不能完整的下达到乡镇基层。因此政策执行的重要性可想而知。县级政府在政 策的执行过程中，由于很多因素的影响，就会出现无法顺利执行政策的情况。 很多时候，上级机关下达任务是一样的，比如精准扶贫中，要求必须有多少人 数的贫困人口，有多少贫困村，需要多少贫困资金， N县县级政府为了完成任务 就会产生错误执行的现实情况，无法真正意

39、义上完成扶贫任务。 (二）县级政府的概念和执行问题 1. 县级政府的概念 县级政府，简单的说，就是地理位置位于县域，带领着周边乡镇的政府。 县级政府就是地位次于省市政府，又高于乡镇街道政府，不仅接收 上级的领导， 还有领导下面的乡镇基层，综合各种任务活动，领会上级精神，带好乡镇这帮 基层大军。 “ 县级政府政策执行力是指县级政府想要跟上级靠拢，紧跟省市政 府脚步，实现本地利益，制定本地的政策，执行，监督下级部门的执行情况等 活动和组织这些活动的领会能力、决策能力、管理能力、监督问责能力等。 ” 2. 县级政府政策执行过程中出现的常见问题 县级政府的任务是把上面的精神领会好了，制定好本地的新精神

40、，然后传 达给乡镇基层等其他下级机构部门。很多时候，上级政府的精神跟本地的利益 有冲突，县级政府就会想妙招巧妙避过难题，造成上级的决策收到了艰难的阻 挠。其主要表现有以下几个方面： 一是政策执行过程中刻意断章取义。公共政策代表着大多数人的利益，也 关系到很多人的切身利益。县级政府就会偷工减料，挑拣自己能干的，不能干 的选择视而不见听而不闻。 二是政策执行过程中刻意信息扭曲。除去上一条说的，排除不利的政策， 还有一种是更加严重的行为，曲解、歪曲上级机关传达的信息，而这样很多时 候就会改变了政策的初衷。 三是政策执行过程中挑肥拣瘦、执行拖沓。当出现县级政府无法自由选择 曹智忠 ： 县级政府政 策执

41、行力研宄，长沙：湖南大学公共管理学院， 2010年 8月。 执行的时候，县级政府就会挑肥拣痩、故意拖沓，拖延时间，想方设法地执行 自己想执行的公共政策。 四是政策执行中 “ 上有政策，下有对策 ” 。名义上执行，实际阴奉阳违， 现实上敷衍、通过正在落实的假象，想办法不执行，与目标政策背道而驰。 乡镇作为基层的政府，是城市连接农村的一根针，穿着城市，连着农村。 占据着十分重要的地位。一方面，乡镇政府跟群众直接接触，可以是国家政策 的宣讲者；另一方面，乡镇政府又是收集者，能收集群众的意见和心声，以及 诉求，都能上传到上级政府。乡镇政府担负着落实上级政策，推动新农村建设， 维护农村稳定，消除不稳定因素的重任。中国有庞大的农业人口和广阔的农村 环境，基层的社会稳定程度在很大程度上决定着整个政府系统对政策执行的实 现程度。然而