民办养老机构优惠扶持政策实施评估研究--基于公平性与有效性视角-陈雷.pdf

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1、收稿日期： 作者简介：陈雷，男，北京大学社会学系与民政部政策研究中心联合博士后，副研究员，华北电力大学法政系教师。*本文为 年中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（项目号： ）、 年河北省教育厅指导性计划项目（项目号： ）、 年保定市哲学社会科学规划研究项目（项目号： ）的阶段性研究成果。民办养老机构优惠扶持政策实施评估研究*基于公平性与有效性视角陈 雷北京大学，北京 关键词：民办养老机构；优惠扶持政策；政策实施评估；公平性；有效性摘 要：随着国民对养老机构的需求与日俱增，国家出台了相关优惠扶持政策推动民办养老机构的发展。作为一项公共福利政策，民办养老机构优惠扶持政策反映了国家和社会对老年福

2、利机构发展的关注、培育和支持情况，因此对政策实施进行评估是十分必要而紧迫的。通过对政策理念、政策内容（包括金融支持、土地供给、水电气热、资金补贴等）、实施方式方法进行评估，发现当前民办养老机构优惠扶持政策的实施既缺乏公平性、也缺乏有效性，亟需我们对相关政策方案进行改革和调整。包括加强顶层设计与系统规划、改革养老机构登记管理制度推进政策公平性、明晰优惠扶持政策建设维度与方向、构建民办养老机构良性发展与有序竞争环境、厘清优惠扶持政策实施的监管职责等方面。中图分类号： 文献标识码： 文章编号： （ ） 民办养老机构是指国家机构以外的社会组织或个人开办的，为老年人提供住养、生活照料、康复护理等养老服务

3、的机构。该类型的养老机构一般在主管机构登记注册后，取得独立法人资格进行营利或非营利性的养老服务活动。随着人口老龄化的加剧和家庭养老功能的弱化，国民对机构养老服务的需求与日俱增。为此，我国出台了相关政策促进民办养老机构的建设与发展。 年，国务院颁布关于加快发展养老服务业的若干意见（国发 号），以下简称 号文，提出了完善投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等优惠扶持政策，培育和扶持民办养老机构的建设与发展。意见发布之后，各地紧密出台相关政策措施，积极推进民办养老机构优惠扶持政策的实施与落实。众所周知，当一项社会政策实施进行到一定阶段时，需要进行专门的政策评估活动，以便全面了解和总结

4、政策行动的阶段性进展及其效果。所谓政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的价值、效率、效果进行判断的一种活动，目的在于取得有关信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。（ ）评估工作一般包括两层含义，一是对政策方案的评估，二是对社会政策具体行动及实施效果的评估。通过该类评估，及时发现政策实施中所存在的问题，判断是否收到预期效果，从而决定政策的继续、调整或终结。民办养老机构优惠扶持政策作为一项公共政策，它反映了国家和社会对老年福利机构发展的关注、社会学 培育和支持情况，及时对其进行评估和综合评价是十分紧迫而必要的。本研究主要关注第二层含义的评估。一、民办养老机构优惠扶持政策评估维度

5、及指标进行政策评估一般需要一定的价值标准或技术性指标。一套科学的综合评价体系，既要能够全面反映制度的实施效果，也要能够揭示制度的发展规律，预测制度的发展趋势。对于政策实施评估，可以拟出系列指标即制度的公平性，有效性（ ）及可持续性等指标进行评估。这些指标是带有价值判断、具有原则性和总括性的基础性评价标准。一般而言，基础性评价指标还可以细分为更具体的二级指标或三级指标，从而使政策评估具有操作性。本文主要对民办养老机构优惠扶持政策的公平性、有效性进行定性评估（见表）。表 民办养老机构优惠扶持政策评估维度及指标一级评估标准（价值判断）二级评估指标三级评估指标公平性政策方案的有无有无民办养老机构优惠扶

6、持政策政策方案的建制理念民办养老机构优惠扶持政策的价值取向政策享受的平等性机构或群体是否平等享受优惠扶持政策政策惠及对象或覆盖面优惠扶持政策覆盖的机构或惠及的群体有效性政策目标的达成资金、土地、税费、人才队伍建设扶持等政策目标到位政策运行的规范性政策操作的合法与合规、机构设置规划、制度资源的利用效率等需求满足的程度机构与老人需求获得的满足状况 公平性公平性是现代社会福利制度的基本特征之一，也是福利政策实施的首要原则。包括公平价值取向和理念、政策享受的平等性、制度覆盖情况等。民办养老机构优惠扶持政策的实施也需要秉持公平的价值判断和理念，具体可操作化为政策方案的公平价值取向、制度的有无、政策享受的

7、平等性、政策惠及对象或覆盖面等。 有效性离开效率的公平是没有意义的，在保证制度公平的基础上还须关注制度的有效性。所谓民办养老机构优惠扶持政策的有效性，是指某种制度在实施中产生影响的效果和效应，包括政策目标达成、政策运行规范性、需求满足程度、资源的利用效率等。二、民办养老机构优惠扶持政策实施公平性与有效性评估（一）民办养老机构优惠扶持政策简要回顾随着老年人对机构养老需求的不断增加，我国传统的福利供给模式遇到前所未有的挑战。基于此背景，民政部提出了“社会福利社会化”的概念和设想，希望通过社会力量的介入，形成家庭、市场、企业、社会组织和国家共同构成的多元福利体系。 年，民政部提出“兴办社会福利事业要

8、调动多方面的力量”的新思路，标志着由国家兴办的社会福利向国家和社会共同参与的方向转型。 年以后，政府加大了对社会力量兴办福利机构的政策引导和资金扶持。 年颁布了社会福利机构管理暂行办法。 年月，民政部、财政部等 部委联合发布了关于加快实现社会福利社会化的意见，明确提出推进社会福利社会化的福利政策。 年，民政部发布了关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见，第一次明确地提出民办社会福利机构应享有与公办福利机构一样的待遇并可享受一系列优惠政策。以此为基础，全国各地开始大力发展民办养老机构，广泛开展社会福利社会化的实践探索。（ ）为了规范民办养老机构管理和提升其服务质量， 年民政部通过了养老机构设立许

9、可办法、养老机构管理办法、国务社会学民办养老机构优惠扶持政策实施评估研究院关于加快发展养老服务业的若干意见等规章制度，进一步完善了民办养老机构的优惠扶持政策。同时，在国家政策的引导下，地方各级政府紧跟国家步伐，出台了相应的优惠扶持政策，如陕西省的民办公益性养老机构建设补助资金管理办法（陕民发 号）、黑龙江省的资助民办养老服务机构发展资金管理暂行办法（ 年 月日），浙江省的浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见（浙政发 号），等等。随着我国市场经济体制改革的深入和人口老龄化的快速发展，民办养老机构在各地蓬勃发展。整体而言，历年国家对民办养老机构优惠扶持政策的制定与颁布呈现非连续性。如：

10、年和 年出台了相关政策， 年后停顿了几年，直至 年才密集出台了有关民办养老机构的优惠扶持政策。一方面，已出台的政策多数内容只是做了原则性、指导性的规定，缺乏可操作性和配套政策，在具体实施过程中又因各种原因实施不力或无法落实。如在民政部颁布的关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见中规定，要求按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，在地价上要适当给予优惠；属出让土地的，土地出让金收取标准应当适当降低，至于优惠程度、扶持水平方面未作具体配套规定。国务院 号文件规定要积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入与扶持，其中措辞多是“适当或应当给予优惠”、“鼓励支持”等语言，缺乏可

11、操作性的具体措施和配套政策。另一方面，各地出台相应的、行之有效的配套政策因长期处于试点或试验状态未能及时总结上升至国家政策进行普及或推广。这种状况必然为未来政策实施和整合埋下不可预期的障碍和阻力。（二）政策实施公平性与有效性评估民办养老机构优惠扶持政策实施评估主要包括理念、内容，实施方法及方式的评估，具体是对养老机构用地供给、水电气热、补贴等政策实施的公平性及有效性进行评估。 政策实施公平性评估）政策实施理念评估：缺乏公平价值取向从有关政策文件来看，民办养老机构优惠扶持政策价值取向尚不明晰，缺乏明确的公平指向，对养老机构的服务属性不够明确，导致公办与民办政策享受界限壁垒分明。同时，对民办养老机

12、构的优惠扶持以非营利性质认定为前提，导致了同为养老服务供给部门，营利与非营利民办养老机构却获得不同待遇。在政策实施环节，由于缺乏明晰的价值判断，对民办养老机构的优惠扶持自然无法落到实处，在实施中表现为公办与民办、营利与非营利机构优惠扶持两重天，缺乏公平性或平等性。）政策惠及对象与享受的平等性评估一是公办养老机构与民办养老机构补贴额差距大。据资料显示，浙江省公办养老机构的固定资产投资额达到平均每张床位 元，这还不算之后运营期间每年每床位 元的运营补贴， 元的人工成本隐性补贴；而民办养老机构的补贴只有每张床位一次性的 元建设补贴或连续年每年 元的租金补贴。（ ）二者差距较大，造成严重不平等。许多民

13、办养老机构经营负担较重，在先天与后天层面无法与公办养老机构进行公平竞争。（ ）在不平等的竞争条件下，逐渐发展成为两个局面：公办养老院“一床难求”，竞争不充分，容易引致服务质量下降；民办养老院经营困难，为了维持生存，只能降低成本，服务质量也一并下滑。据杭州市审计局对家民办养老机构的审查，除家勉强持平外，其余家均持续亏损。二是营利与非营利养老机构待遇不平等。养老机构有在工商部门以营利性企业进行登记注册的，也有在民政部门以非营利机构进行登记注册的。然而，这种区别登记注册不利于统一管理监督，使两类机构所获优惠扶持不一致。其结果是营利性民办养老机构待遇最差，不能享受同等补助，甚至缴纳更多税收、经营更加艰

14、难。以浙江省床位费为例，对于民办非营利养老机构及公办机构，每个床位政府补贴 元，而经工商部门注册的则不能享受这类优惠。、（ ）三是各省市对民办养老机构的补助金额差异较大。受当地经济发展水平、历史文化条件云南大学学报（社会科学版） 第十五卷第一期 社会学及政策执行水平等因素的影响，各省出台扶持政策呈现区域差异和地方特征。北京、上海、江苏等省市因地制宜，根据不同地方的经济水平制定不同的补助金额；不发达地区的扶持力度不如发达地区，（ ）如京沪等发达地区建设补贴高达万到万，而山西、河北、贵州省等中西部地区的建设补贴只有几千元；运营补贴高的省份有几百元，低的仅几十元。（见表）这种差异化、不均衡性补助进一

15、步加剧了各地民办养老机构发展的不平衡。笔者在调研过程中发现，部分地区因为政府财力问题，对于资金补助不能按时足额进行发放。表 部分地区民办养老机构扶持政策的床位补助标准地区建设补贴（元床）营运补贴（元人月）北京市 上海市（静安区） 广东省 （ 个地市及顺德区） 浙江省 江苏省（无锡） 河北省 黑龙江省 山西省 贵州省 新疆维吾尔自治区 青海省 政策实施有效性评估 年社会服务发展统计公报显示，我国社会养老服务体系建设加速发展，养老机构和床位增长迅速， 年底每千名老人拥有养老床位 张。其中，国家给予了大量的优惠扶持政策。然而，整体而言，民办养老机构优惠扶持政策实施有效性不足、存在诸多问题。）政策目标

16、达成评估一是投融资扶持政策实施不到位。目前，有关民办养老机构投融资扶持政策的具体规定尚不明晰，各地在具体操作过程中无章可循，实践中仍处于探索状态。以南通市为例，近年来南通市的银行业金融机构在支持养老机构建设方面进行了积极探索。 年月，南通银监分局牵头市财政、民政部门起草并由市政府转发了南通市关于银行业扶持养老服务业的指导意见，规定到 年全市银行业金融机构养老服务业授信规模不低于 亿元；全市银行机构养老服务业贷款实行最大程度（权限范围内）的利率优惠；对符合条件的民营养老机构（公建民营的经营主体）将实行贷款贴息补助政策。从调研结果看，南通市金融支持民办养老机构建设尚有诸多政策性和实践性的“瓶颈”问

17、题，包括投融资政策方案不明确，放贷及贷款贴息补助存在太多条件限制；由于性质的特殊，绝大多数养老机构本身难以达到授信准入的基础条件（因各种原因不属于放贷对象）； 银行没有推出专门针对养老服务业的信贷产品，银行内部研究养老服务业的授信人才也比较缺乏；银行授信审批机制和内部信用评级体系不能体现养老服务机构的差异性；贷款期限、利率水平、额度规模等方面也无法体现养老机构鲜明的特殊性；信贷服务和管理严重滞后于蓬勃发展的养老服务业。二是土地供应缺乏规划与支持。目前，各地对养老服务用地缺乏近期或长远规划，民办养老机构用地缺乏政策支持，主要表现为不执行地价优惠或用地偏远。从各地调研的情况来看，养老机构用地涉及宅

18、基地、自留地、农民承包责任用地、农村企业用地和养老综合用地，以及闲置厂房、学校等，形态极为复杂，超过 的养老机构或准备涉足养老服务的企业和个人由于未能取得合法土地使用权而止步。 例如：近几年，淄博市民办养老服务机构主要依靠自建房屋及租用房屋，占到 以上，政府用地扶持政策难以落实。 三是税费政策优惠不兑现。从各地情况来看，许多民办养老机构在水、电、气、暖等项目上未享受居民优惠价格。近几年，淄博市 多家民办养老服务机构中，获得政策优惠的比例总体较低，其中获得水电费优惠的比例最高，也仅占到 左右。 四是机构人才队伍建设优惠扶持缺乏。目前，各地民办养老机构人才队伍建设情况不容乐观，一方面养老机构人员队

19、伍结构不合理，整体素质欠佳；另一方面，缺乏常规性、定期性的人力资源培训及就业扶持安排。比如合肥社会学民办养老机构优惠扶持政策实施评估研究市 年的一项调研显示：该市民办养老机构医生、护士与护工的流失率分别为 、 和 ；取得养老护理员资格证书的护工占 ；小学及以下学历的达 ，大专及以上学历的不足 ； 岁以上的近 ， 岁以下的不足 。医生、护士和护工与入住老人的比例分别是 、 和 。（ ）浙江省民政厅调研结果显示， 左右的敬老院负责人的文化程度在高中以下，机构管理水平低下难以满足时代需求， （ ）护理人员供给仍远远小于需求。一些民办养老机构不得不增加运营成本和提高工资待遇到外省市进行招募，仍难招到满

20、意的护理人员，更不用说专业医务人才和管理人才了。（ ）制度运行的规范性仍然欠缺一是在实施层面存在政策规避现象。根据相关政策规定，若民办养老机构属于非营利性质，其利润只能扩大再生产，开办人不能直接参与利润分红。然而，各地对民办养老机构的利益分红情况多持“睁一只眼、闭一只眼”的态度。对于民办养老机构开办人而言，不仅需要回收建设投入成本，还要有利可图。当利益渠道被堵的时候，非营利性民办养老机构只能采取违规操作或与主管部门合谋的办法进行政策规避以获利。二是养老机构设置规划不健全、造成无序竞争。部分地区民办养老机构一哄而起，过多过滥，发展不均衡，造成机构入住率低，床位闲置；在一定程度上引发了机构对有需求

21、老人的争夺，在经营上展开恶性、无序竞争。这种状况既扰乱了市场秩序，又侵害了老人的合法权益。三是忽视对小型民办养老机构的政策支持。目前，政府扶持的基本上是具备一定规模的民办养老机构，大部分省、市、自治区仍把 张床位作为提供资金支持的门槛。一方面将大量的规模小、床位少、基础设施薄弱的民办养老机构排除在外，得不到财政补助的扶持，造成弱者越弱。另一方面，规模化的养老机构投入巨大，所需成本也越大，而政府的补助相对较少。（ ）四是制度资源的利用效率较差。由于缺乏监管机制，民办养老机构优惠扶持政策资源利用效率差，甚至遭到滥用。除大量的床位空置外，有些地方反映，部分民办养老机构打着为老服务、发展养老产业的幌子

22、，利用国家对社会福利事业用地采取划拨地的优惠政策，有目的地圈取、套用土地及发展房地产业。）需求满足的程度：难以满足机构和老人需求一是资金补贴不能满足机构的建设需求。 年以来，合肥市先后出台了对民办养老机构的开办与运营补助办法，规定对于新建民办养老机构，按照每张床位给予 元不等的补助，但扶持覆盖面窄，只对办法颁布后新建机构提供开办补贴，排除了之前建立的 家养老机构。据调查，自建用房的养老机构，每张床位投资达 万元；租房经营的养老机构，每张床位投资在万元左右。补贴标准相对养老机构投入而言，并不能从根本上解决其资金困境问题。（ ）二是老人需求难以获得满足。由于设施缺乏，服务较差，而价格较高，导致老年

23、人不愿入住民办养老机构，形成公办机构床位紧张，一床难求，民办机构床位闲置，陷入一人难留的局面。另外许多中小民办养老机构对自理能力较差的老年人、残障老人难以提供有效护理或康复服务。综上评估，当前民办养老机构优惠扶持政策实施既缺乏公平性、也缺乏有效性，亟需我们对相关政策方案进行改革和调整。三、成因分析 政策缺乏顶层设计与部门统筹整体而言，有关民办养老机构优惠扶持政策存在理念不清晰（如公平性或平等性、有效性），缺乏制度顶层设计。现有养老机构相关规范的效力层级较低，其中一个非常显著的特征是对民办养老机构的各类优惠政策和措施的规范层级较低。中华人民共和国老年人权益保障法规定各级人民政府和有关部门在财政、

24、税费、土地、融资等方面采取措施，鼓励、扶持云南大学学报（社会科学版） 第十五卷第一期 社会学企业事业单位、社会组织或者个人兴办、运营养老、老年人日间照料、老年文化体育活动等设施，但没有对民办养老机构的优惠扶持政策做出明确规定。除国务院关于加快发展养老服务业的若干意见从国务院层面发布较为系统的政策规定外，对民办养老机构补助、优惠扶持的具体政策基本上都散见于各地规章以下的规范性文件中。这些规范性文件呈现出极大的地域差异性，即使在同一地区，各类政策也更迭很快，不具有稳定性和可预期性。 （ ）此外，虽然政府出台了诸多优惠扶持民办养老机构发展的政策，但由于缺乏部门统筹、存在政出多门、衔接不力等情况，在实

25、际中仍然难以落实。 政策可操作性缺乏目前，有关民办养老服务机构的政策制定显现滞后，涉及民办养老服务机构行业规范、机构管理办法，准入资质等方面都缺乏明确具体的配套政策。其中，支持和鼓励社会化养老服务产业发展的优惠政策缺乏可操作性的执行细则，地方政府在转发文件时没有将指导性政策具体化为可操作的措施。在民办养老机构金融贷款扶持、土地供应、水电气暖及电话、电视、网络服务的价格优惠、人才培养与建设等方面，由于缺乏可操作的实施措施和细则，导致各地在实践中处于无章可循、无法操作的状态。 人力、物力及财力不足等干扰因素由于各地经济发展水平参差不齐，在人力、物力、特别是财力方面给予民办养老机构的支持仍然有限。有

26、些地方采用分级分责负担、鼓励通过福利彩票公益金及慈善社会捐助等方式多渠道筹集资金来资助养老机构的发展，但仍然难以满足诸多机构的需求，导致政策实施难以真正惠及有需要的对象。 实施方法与技术手段因素由于民办养老机构优惠扶持政策实施涉及用地、投融资、资金补贴、人力资源扶持等多个领域，所以在具体政策操作的过程中需要相关专业方法和技术的介入，包括民政系统在内的多个部门的合作与专业评判；机构资金补贴需要对当地经济发展与财政承受力的评判与预估；投融资贷款及贴息需要银行等部门的合作与专业指导；护理人员的培训与扶持涉及护理康复等医护专业部门的合作与指导，等等。当优惠扶持政策在各地推行的时候，由于缺乏恰当的实施方

27、法与适宜的技术手段，就很容易出现政策打折扣或难以落实的现象。 管理监督不足，政策实施滞后由于养老机构的蓬勃发展是近些年的事情，民办养老机构的优惠扶持属于新生事物，相应的主管部门及其监督管理职责仍未厘清，导致在民办养老机构建设与发展过程中对机构优惠扶持政策的监管和督促不力。同时，在对民办养老机构的监管上，现有的政策存在一定缺失，只规定了入门条件，没有规定退出机制，更没有设计对肆意改变机构设施用途的责任追究机制，这就造成对民办养老机构的监管手段不足、力度不够，容易造成国有资产的较大流失，也不利于将民办养老机构纳入法制化的发展轨道，实现优胜劣汰、规范管理。 四、政策建议与发展策略针对上述政策评估结果

28、，政府应进行制度顶层设计，加强部门统筹，进行存量和增量改革。 顶层设计与系统规划优惠扶持政策首先，应从国家层面自上而下对于民办养老机构优惠扶持政策进行合理规划与设计，包括明确公平性和有效性的实施理念、系统目标、方向与内容，主要任务、建设重点和保障措施等。其次，健全法制环境，建立相关的法律法规。建议主管部门在出台民办养老机构管理办法的同时，颁布民办养老机构优惠扶持政策实施意见等法律法规。再次，加强优惠扶持政策落实的可操作性和实践性，在具体环节上让基层部门能够有据可查、有据可办。 改革养老机构登记管理制度、推进政策公平性针对目前政策实施中存在公办与民办、营利与非营利机构两重天、不公平的现状，应尽快

29、改革民办养老机构的登记管理制度。建议取消营利与非营利养老机构区分，由民政部门统社会学民办养老机构优惠扶持政策实施评估研究一注册登记、进行归口管理，实行统一的准入机制、行业标准、评估标准、在国家层面享受同等优惠扶持政策。弗斯顿伯格曾有过一段经典的阐述：“现代非营利机构必须是一个混合体：就其宗旨而言，它是一个传统的慈善机构；而在开辟财源方面，它是一个成功的商业组织。当这两种价值观在非营利组织内相互依存时，该组织才会充满活力。” （ ）因此，应允许民办养老机构在一定限度内获得利润分红，真正体现市场机制运作的绩效性和竞争性；应鼓励入股合作资助，通过合作、合资、参股等方式，允许进入养老机构的社会资本作为

30、股份入股；同时要限定一定比例，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，允许机构参与分红和承担相应责任。 明晰优惠扶持政策建设维度与方向、促进政策有效性）土地支持。一是积极落实土地供应政策。养老机构按照法律、法规规定应当采用划拨方式供地的，各级地方政府应该划拨供地；按照法律、法规规定应当采用有偿方式供地的，地方政府应当在地价上适当给予优惠；属于出让土地的，土地出让金收取标准应适当降低。二是采取公建民营的方式，由政府建设养老机构基础设施，或者对废弃学校、废旧厂房、政府办公楼等进行改造使其符合养老需求，再由政府购买服务，交由民营企业经营，解决用地难题。三是在建设用地指标审批时，必须保证一定比例的养老服

31、务设施用地，并将其作为地方政府年度考核标准。 ）落实和实施税收优惠政策。建议对民办养老机构免征营业税及企业所得税，其自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税。为鼓励社会力量和个人进行慈善捐赠，坚持对个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除；对企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的，企业在年度利润总额 的部分准予在所得税前扣除。此外，建议对民办养老机构在电视、电话、网络等费用方面予以减免征收，从而进一步降低养老服务设施的运行费用，增强其可持续发展能力。建议各地水电气暖、电视、网络等主管部门协同民政部门尽快出

32、台配套政策，明确执行价格与减免规定，确保好政策落到实处。）提高机构补贴额和补贴覆盖面。建立与经济社会发展水平相对应的补贴增长及保障机制，提高民办养老机构建设和运营的补贴标准，逐步扩大运营补贴的发放范围。不仅对在民政部门登记注册的新建民办养老机构提供补贴，还要对近年在工商部门登记的养老机构提供补贴。）加强金融信贷支持。银行监管部门应尽快研究出台金融信贷支持民办养老机构的实施意见，出台专门信贷管理办法，开发专项信贷产品，鼓励银行给予贷款支持；对个人和企业开办家庭化、小型化养老机构，应发放小额担保贷款；政府应向银行提供专项基金补贴或贷款贴息；银行根据机构规模、档次与运营状况等，对资金相对不足但有一定

33、偿还能力的养老机构，将其财产作为抵押，提供低息或无息贷款。）加强养老服务专业化人才队伍建设的扶持。一是为养老护理人员提供岗位补贴。政府应建立养老护理员公益岗位，提供补贴，并适当提高待遇以调动其积极性。二是推行养老护理员职业资格证制度。三是定向培养养老服务专业人才，实施“入职奖补”制度。政府既可建立专门的培训机构，也可依托医科院校或其他职业院校培养专业人才。通过专业和职业培训，提升人员服务能力、水平和素养；对于经过学习培训合格后从事养老服务工作的人员给予奖励。 厘清优惠扶持政策实施的监管职责为保证政策顺利实施以及机构提供高质量服务，应在法律法规上建立一套管理和监督机制，厘清主管部门在优惠扶持政策

34、实施方面的监管职责，并定期或不定期地对政策实施进度、效果与效应进行评估和改进。 构建民办养老机构良性发展与有序竞争环境一是应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为各类养老机构营造平等参与、有序竞争云南大学学报（社会科学版） 第十五卷第一期 社会学的环境，推进其可持续发展。按市场经济规律，对机构发展资源进行合理配置。二是政府可通过资格和服务质量评估，通过以奖代补等方式促使机构进行整改及提升服务质量；三是从补“床头”、“砖头”倾向补“人头”，将养老机构运营补贴按入住人头拨付。让老人有经济能力购买机构服务，使其需求获得有效满足，也可促使机构通过优质服务来赢得市场份额。参考文献：关信平社会政策概论北

35、京：高等教育出版社， 郑功成中国社会保障制度变迁与评估北京：中国人民大学出版社， 黄佳豪，孟窻安徽省合肥市民办养老机构发展的现状与问题中国卫生政策研究， （）周龙民办养老机构扶持政策研究以浙江省为例福州：福建农林大学， 张翔，林腾补“砖头”、补“床头”还是补“人头”基于浙江省某县养老机构的个案调查社会保障研究， （）刘红我国民营养老机构存在的问题及对策特区经济， （）杭州市政协课题组关于加快发展各类养老机构，促进我市养老事业发展的调研报告杭州政协， （）程灏养老服务业之困浙江人大， （）广东省多措并举推动养老服务业创新发展，广东省民政厅网， ： 沈浩兵对金融支持养老机构建设的思考基于南通银监分局对金融支持养老机构的调研中国银行业， （） 民办养老机构为何步履维艰大众日报， （ ） 马景阳，魏茜茜服务水准参差优惠政策难落民办养老机构步履维艰 ： 董红亚基于主体弱势化的民办养老机构发展研究以浙江省为例中州学刊， （） 陈无风中国式给付行政的困境与突围基于对民办养老机构相关规范的考察东方法学， （） 扶持民办养老机构要抓政策落实， ： - 褚松燕中外非政府组织管理体制比较北京：国家行政学院出版社， 民办养老机构发展的困境及对策 ： 责任编辑雨 桃社会学民办养老机构优惠扶持政策实施评估研究