第七讲 公共政策研究的分析路径(三)：经济学分析方法.pptx

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1、第七讲第七讲公共政策研究的分析路径公共政策研究的分析路径（三）：经济学分析方法（三）：经济学分析方法一、公共政策分析的经济学分析路径的含义一、公共政策分析的经济学分析路径的含义 戴维威默(Weimer)和艾丹威宁(Vining)认为，政策的逻辑起点是市场失灵，但市场失灵并不是政策干预的充分条件，因为政府也存在着失灵问题。因而，公共政策分析，首先是分析是否存在着市场失灵，然后分析是否存在着政府失灵，最后在比较市场失灵和政府失灵的基础上进行矫正市场失灵和政府失灵的政策选择。 因此，经济学意义上的公共政策分析，主要从政府与市场之间的关系来探讨公共政策，把公共政策看成是在不完善的市场和不完善的政府之间

2、做出的选择。二、判定资源配置是否合理的基本准则二、判定资源配置是否合理的基本准则 （一）效率准则效率准则 第一、什么是效率准则（又称帕累托效率准则） 效率是指资源配置已达到这样一种境地，即任何重新改变资源配置的方式，都不可能使一部分人在没有其他人受损的情况下受益。这一资源配置的状态，被称为“帕累托最优” 状态，或称为“帕累托有效” 。 从“帕累托最优”概念，经济学家又引申出了“帕累托更优”或“帕累托改进”的概念。它是指改变资源配置之后与改变之前相比，同时符合下面的两个条件：至少有一个人处境变好，没有一个人处境变坏。 帕累托效率准则提供了一种资源最优配置的理想状态。在实际的经济活动中，帕累托效率

3、状态不可能完全实现。 第二，经济效率的实现条件 边际分析方法： 社会总成本：指的是生产一定量的某产品所需要消耗的全部资源的价值。社会边际成本，指的是增加一单位的该种产品的产出所需增加的资源消耗的价值。 社会总收益，指的是人们从消费一定量的某种产品中所得到的总的满足程度。一种产品的社会边际收益，则是指人们每增加一个单位该产品的消费所增加的满足程度。 产品的最佳产量的决定条件：即社会边际成本等于社会边际收益时，这种配置状态符合“帕累托效率”。生产该种产品带来的总的净收益（收益扣除成本）才实现了最大化，所得的总的净收益达到最大值。 （二）公平准则（二）公平准则三、市场失灵三、市场失灵 所谓市场失灵是

4、指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。市场失灵主要表现在： （一）公共产品 公共产品（服务）是私人不愿意生产或无法生产或无法全部生产必须由政府提供的产品，如国防、司法、治安、公共照明等。公共产品消费是非排他性和非竞争性的。 由于公共产品的非排他性和非竞争性等原因，导致市场一般不提供或只提供数量极少的公共产品，绝大部分或全部的公共产品都是由政府提供的。资料：一、私人产品 私人产品是指需要通过市场机制向社会提供，满足作为个体的社会成员的私人需要的产品。 私人产品的属性：(1)可分割性。所谓可分割性是指私人产品通常都有一定的计量单位。(2)竞争性。所谓竞争性是指某一个消

5、费者消费了某一私人产品就排除了其他消费者消费该产品的可能，或者至少是影响其他消费者消费该产品的数量和质量。(3)排他性。所谓排他性是指对私人产品来讲，可以将拒绝付款的人排除在消费范围之外。 二、公共产品 公共产品是指需要通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共需要的产品。 公共产品的属性： 不可分割性。所谓不可分割性是指公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，它没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公共产品。 非竞争性。所谓非竞争性是指一个消费者消费公共产品并不影响其他的消费者消费的数量和质量。 非排他性。所谓非排他性是指任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公

6、共产品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以致在经济上不可行。 三、混合产品 混合产品，兼具公共产品和私人产品属性的产品。 既然混合产品兼具公共产品和私人产品的属性，那么根据其所具有的两种产品属性的不同组合状况，可将其分为以下三类：具有非竞争性的同时也具有排他性：如教育、影院、高速公路具有非排他性的同时也具有竞争性：如生活小区的健身设施、公有的森林、公海的渔业资源在一定条件下具有非竞争性和非排他性：是指只要不超过一定的限度，该产品的消费是非竞争的和非排他的，但若超过一定的限度，则具有竞争性和排他性特征。 （二）垄断 在市场经济条件下，生产规模

7、大的厂商往往具有比生产规模小的厂商更多的成本优势，从而击败对手垄断市场。垄断厂商会操纵价格，争取超额利润，打破市场均衡。 垄断的主要表现是： 规模经济效益。有些行业的生产成本随着生产规模的递增而递减。如一个城市设立一个大电厂给全城供电要比在每个街道都配备一个小电厂省很多费用，因此，电厂的规模越大，效率就越高、成本就越低，供电市场上最终只有一家电厂取得垄断地位。这种由不断增长的规模效益引起的垄断，又被称为自然垄断。 资本需要量。某些行业需要大量的初始资本投资，潜在的竞争者无力筹集进入该行业所需的大量资本，只得望而却步。所以，该行业中的企业能够维持其垄断地位、长期获得垄断利润。 对重要资源的控制。

8、如果一个企业控制了该行业生产过程中必不可少的原材料的全部供给，那么这个企业就取得了行业垄断地位。企业的垄断地位能够维持到这种原材料的替代品被发现、或新技术被开发出来。 政府创造的垄断。它包括授权、特许和专利等。政府授予烟草公司烟草专卖权，该公司就具有行业垄断地位；劳动保护用品事关工人在生产过程中的生命安全，只有劳动管理部门发放许可证的企业才有资格生产，获得许可证的企业就具有一定的垄断能力；专利局赋予发明者在一定期限内对专利产品的垄断权，保护他们的发明创造不被模仿。 广告和产品差异。因为做广告需要较高的成本，具有长期持续的效果和规模经济，所以，广告费限制了新企业的进入；产品的差异，尤其是通过创名

9、牌而形成的差异，有效地阻止了竞争对手的进入。新企业必须比现有企业花更多的销售宣传费，导致新创办的企业需要更多的资本，由此提高了进入壁垒。 过剩生产能力。某些行业中的过剩生产能力是阻碍新企业进入的有效壁垒。如果新企业试图进入该行业，那么，这个行业中所有的现有企业会充分利用过剩生产能力增加产量，大幅度地削减价格，从而把竞争对手挤出去。资料：政府对垄断的干预主要方式有两种：第一，制定和实施反垄断法。第二，对企业的管制。分为两类：经济性管制和社会性管制。 经济性管制涉及价格、生产、进入和退出条件等。 社会性管制旨在修正负的外部性、限制有损健康和安全的状况等。（三）外部效应 指某些市场主体的活动给社会或

10、其他市场主体带来正的或负的影响，却没有为之承担应有的费用或没有获得应得的报酬，而受影响者也没有因为受到损失而得到补偿，或者因为得到利益而付款。正的外部效应给他人带来利益，负的外部效应给他人强加了成本。正负外部效应都需要政府部门的介入和干预。 外部性的存在，扭曲了价格机制，价格体系不能传达正确的信息，资源无法实现最优配置，达不到帕累托最优状态。外部效应导致市场失灵，只有外部经济和不经济效应相互抵消时，市场价格才能恢复其正确传导市场信息的机制。资料：资料：政府对外部效应的纠正政府对外部效应的纠正1征税或罚款 政府对产生负的外部效应的主体进行适当的征税或罚款，使产量减少，部分资源将从该物品的生产中转

11、移出来，从而也就实现了资源配置的帕累托最优。2补贴 政府对产生外部效益的主体进行补贴，降低其边际生产成本，从而使其在一定价格下扩大生产规模，实现资源的有效配置。3政府管制 政府管制的形式主要有两种：（1）管制外部效应水平。（2）管制生产过程。 （四）信息不完全（不对称） 经济生活中会出现信息不完全或信息不对称现象。使得竞争不充分，影响市场经济机制的运转效率。 在不完全信息商品市场中，消费者通常对所要购买的商品缺乏足够的信息，消费者常常通过价格、生产规模等来判断商品和质量。如消费者会根据广为流传的“好货不便宜、便宜没好货”的信念判断产品质量，认为价格较高的商品，质量也比较高；企业生产规模小，转产

12、容易，会出现“打一枪换一个产品”，这样其产品可靠程序就低；企业的生产规模比较大时就比较重视产品信誉，因此产品比较可靠；保修期长的产品质量较高，因为对质量低劣的产品实行保修其代价很高，只有产品质量好的企业才愿意提供长期保修。 在不完全信息市场中，企业不仅难以预测消费者的需求，而且还面临同类企业的竞争，信息不完备对他们的影响更大。如在信息完全的市场上，企业降价就能扩大销量，但在不完全信息市场上，由于消费者和企业对价格反应有非对称性，企业降价不一定能增加收益。因为消费者在不完全市场上寻找降价企业需要搜索成本，如果搜索成本大于商品降价的幅度，他就不去搜寻降价企业，而是继续在原企业处购买。也就是说，对于

13、价格变动的信息，消费者和企业的反应是不对称的，企业降低价格，需求量不一定增加，企业降价的损失不能通过扩大销售来弥补。（五）市场的不完善 在不完善的市场中，价格信号不灵敏，不能真实地反映需求和供给的变化，会误导企业和消费者；在市场进入和交易活动的方式以及各市场主体的责权等方面还没有规范或者还没有建立相应的监督机制时，假冒伪劣商品泛滥，欺诈价格盛行；国有企业等经济单位还没有成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，企业有自主权，却不需要为自己的经营决策行为承担相应的责任和风险，其经营行为必然游离于市场规律之外，市场主体行为不合理，市场机制无法发挥应有的作用；全国统一大市场被分割为区域市

14、场，这些封闭的区域性市场保护了地区的落后产业，抑制了区际分工与合作的发展，影响了资源的流动和地区优势的发挥，造成社会资源空间配置不合理。如，保险市场、农业贷款、助学贷款、中小企业贷款、住宅贷款等，需要政府的介入。 资料：政府对信息不对称的管制 政府可以运用其公共权力，整治虚假广告、打击假冒伪劣产品，强制生产经营者落实产品担保承诺等。 政府还可以制订行政法规，强制生产经营者向市场提供真实的、比较全面的信息。 此外，政府也能直接提供信息。 （六） 经济周期性波动、失业和通货膨胀 市场经济本身不能抑制经济周期性波动、失业与通货膨胀。市场经济的基本规律是价值规律。价值规律以生产比例中断或遭到破坏、生产

15、资料和社会劳动的巨大浪费为代价，调节社会生产，使社会再生产大体维持适当的比例。生产比例遭到破坏时，经济处于萧条状态；生产的比例恢复时，经济处于景气状态。因此，经济必然出现周期性波动。当经济景气时，对劳动力的需求大，工人就业机会多，失业率低；反之，在经济萧条时，工人失业率高。同时，市场竞争也会导致生产的技术水平提高，从而资本有机构成提高，由此造成所需的劳动力越来越少，失业工人不断地增加。 一国纸币的发行数量是由国家决定的，市场本身无力控制。因此，在市场经济国家中，只要纸币发行的数量超过商品流通中所需要的金属货币量，就会出现通货膨胀。通货膨胀导致价格信号扭曲，不能正确地引导企业进行生产，最终将造成

16、总供求失衡，市场效率低下。（七）收入分配不公平 价值规律会引起生产者的分化。在市场竞争中，生产条件好的企业在市场竞争中处于有利地位，生产条件差的企业在市场竞争中处于不利地位，甚至亏本、破产。收入分配不公与市场经济效率没有直接的关系，但有间接的关系，这会影响劳动者的生产积极性，并产生社会问题，从而影响生产的效率。 在市场竞争追求效率的同时，也可能产生极大的收入分配不平等，造成严重的贫富差距，要求政府进行干预和调控。 （八）优效品和非 优 效 品 优效品是指政府强制人们消费的物品。如汽车安全带、九年制义务教育等等。非优效品是指人们不根据自己的最优利益而消费的物品。如尽管有些人知道吸烟有害健康，但他

17、们还是继续吸烟；虽然大家都知道系安全带可以减少行车事故对人体的伤害，然而还是有人不系安全带。因此，政府必须强制人们消费优效品，限制或禁止消费非优效品，以保护公众的利益。资料：北京一少年为偷钱上网资料：北京一少年为偷钱上网 将奶奶砍死爷爷砍将奶奶砍死爷爷砍成重伤成重伤 17岁少年小新(化名)为了偷钱上网，竟然将奶奶当场砍死，将爷爷砍成重伤。事后，小新投案自首。 两年前，小新开始沉浸在网络里，学习成绩陡然下降。初中还没有毕业便辍学。因担心儿子整天沉迷于网吧，小新的妈妈让他照看家里的台球桌。小新把看台球桌挣的钱拿去上网。后来家里不再提供上网的钱，小新就想到了偷。2006年6月上旬，小新偷了爸爸200

18、0多元在网吧呆了一个星期。父亲的一顿打骂对小新来说已经起不到任何作用。仅仅几天后，上网的欲望又像虫子一样噬咬着他的心。 此时，爸爸月初给奶奶生活费时说的一番话浮现出来。“爸爸说爷爷那儿有4000多块钱，当时听了也没太注意，后来就想去偷爷爷的钱。6月15日中午我就去爷爷家，晚上，看爷爷奶奶都已经睡了，就去翻，可一想怕把奶奶吵醒了，就想用菜刀把奶奶砍伤了再翻。”睡梦中的奶奶倒在了血泊中，响声惊动了爷爷。不顾一切的小新又将菜刀砍向了他。爷爷受伤后逃出家门。小新翻箱倒柜也没有找到那4000元钱，只在奶奶兜里找到了两元钱。事后，小新的爷爷说，那是奶奶为孙子准备的早点钱。小新捏着两元钱在村口的一个洞里躲了

19、起来。思来想去，还是投案自首了。 资料：资料：上海：超八成青少年犯罪与暴力网络游戏有关上海：超八成青少年犯罪与暴力网络游戏有关 “当时我已经玩了五个小时的格斗类游戏了，处于高度亢奋中，脑子里都是打啊、杀啊。身上没钱了还想玩。我已分不清游戏和现实了，一走出网吧，正看到一个单身女青年路过，就跟了上去，还是打、杀、抢”一名拦路抢劫的中学生在被警方抓获时如是说。 日前，上海警方在一些涉及青少年的案件中发现，网络游戏引发青少年犯罪居高不下，以上的青少年犯罪案件中，网络游戏成为他们违法犯罪的直接或间接诱因。资料：天价医疗费事件引发的政策思考资料：天价医疗费事件引发的政策思考一、事件回放一、事件回放 1 1

20、、哈医大第二附属医院、哈医大第二附属医院550550万元天价医药费事件万元天价医药费事件 2005 年6 月 1 日，患者翁文辉经诊断患上恶性淋巴瘤，住进哈尔滨医科大学第二附属医院心外科重症监护室。此后到8月6日翁病逝的67天时间里，患者家属共向医院缴纳139万7千多元，另外还在医生建议下，自己花钱买了 400多万元的药品交给医院，作为抢救急用，合计耗资达550 万元。 在料理后事准备和医院结账时，翁的家属意外发现住院收费明细单上的一些问题，例如账面上有病人严重过敏的药物；在翁去世后两天，还记载着两次胸腹水检查的收费；7月31日的收费单上显示，这一天医院收了22197元的血费，一天给病人输血达

21、83袋。2 2、深圳市人民医院、深圳市人民医院120120万元天价住院费事件万元天价住院费事件 2004年9月13日，患者诸少侠因心脏衰竭住进深圳市人民医院ICU病房，2005年1月10日病逝，共119天。医院账面显示，住院费用高达90余万元，患者家属称自费购药23万元，总共花费达120万元。医院某一天账单显示病人当天有26次抽血记录，账单上还有一天抢救60次，59次成功的记录。2005年1月11日，病人已去世后，医院仍打出了15页的收费账单，共1.5万多元。 此事被报道后，广东省有关部门组成的调查组到深圳调查。患者家属曾到深圳市物价局了解查账结果。物价部门表示在50多项收费项目中就明确查出医

22、院多收了4.7万多元，而患者的收费项目共计有9000多项。二、当地医院对事件的反应二、当地医院对事件的反应哈尔滨医科大学第二附属医院自己的调查结论为：对哈尔滨医科大学第二附属医院自己的调查结论为：对翁文辉的收费不但不存在乱收费的问题，而且医院还减翁文辉的收费不但不存在乱收费的问题，而且医院还减免了他不少费用。免了他不少费用。在在120120万元天价住院费事件曝光后，深圳市人民医院万元天价住院费事件曝光后，深圳市人民医院表示要整改。但是表示要整改。但是20062006年年9 9月月2828日，患者孙某因突发脑日，患者孙某因突发脑溢血住进该院，溢血住进该院，6767天后病情稳定出院，医疗费用天后病

23、情稳定出院，医疗费用2121万多万多元。经有关部门核查，该院多收了元。经有关部门核查，该院多收了2729.552729.55元，漏收元，漏收280280元；对于孙某医疗收费单上出现的一天按元；对于孙某医疗收费单上出现的一天按2525小时收费的小时收费的记录，医院解释说是电脑原因记录，医院解释说是电脑原因。三、政策分析分析一：天价医疗费事件是市场失灵和政府缺位的表现2005年7月，某国家级研究机构发表了一个关于我国医疗体制改革的研究报告，认为医改是不成功的。天价医药费事件正是医疗体制改革不成功的典型案例，其根源是市场失灵和政府缺位双重因素。首先，由于医疗领域的特殊性，医患之间的信息不对称非常突出

24、，如果医院以经济利益为目标，在缺乏政府有效监管的情况下，医生开大处方、滥用贵药新药，让患者做不必要的仪器检查等，患者没有选择的余地。天价医药费事件只是这些现象的极端个案，由于市场失灵和政府监管不力造成的“看病贵”是现在的普遍现象。其次，在我国医疗领域存在着垄断经营，公立医院拥有技术、设备以及国家资金投入等方面的优势，民营医疗机构难以与之形成良性竞争，垄断经营地位造成少数公立医院“店大欺客”，这也是天价医疗费事件频现公立大医院的重要原因。分析二：天价医疗费事件折射出医疗体制的不公平在两例事件中，两位患者及家属均能支付医院的高额治疗住院费用和额外昂贵的药品费用，是因为两位患者不仅是公费医疗享受者，

25、而且其家庭有着足够的经济实力。与此形成鲜明对比的是，大量低收入贫困人口得病后没有条件就医，不敢就医，小病扛、大病拖。有数据表明，每年有接近50%需要就诊的患者、30%应该住院的患者，因各种原因得不到相应的救治。目前在城镇地区，医疗保险所覆盖的人群约有1亿人，不足全部城镇从业人员的半数，非公有制单位的从业人员，以及以农民工为代表的流动人口被排斥在外。农村中只有相对富裕的群体才有条件参加医保，很多贫困的农民因为缺乏缴费能力而无法参加。（源自中国改革报2007/3/7）四、政府失灵四、政府失灵（一）政府经济活动的范围政府经济活动的范围市场机制发生失灵的领域，也就是政府部门发挥作用的领域：1.提供公共

26、产品。2.维护竞争。由政府部门制定有关政策法令，以禁止垄断。3.矫正外部效应。4.通过政府参与某些经济活动如保险业、金融市场，改 善市场不完全的状况。5.提供经济信息。6.针对优值品、劣值品进行引导或规制。7.稳定经济。 8.调节收入分配。 （二）市场条件下政府的经济职能1.提供市场经济运行的基本框架 提供市场经济运行的框架、建立市场经济秩序是政府一项最基本的经济职能。行使这一职能，必须制定各种法律法规，建立一套适应市场经济运行的法律制度。 2.进行微观经济管理 政府的微观经济管理活动一般有：第一，政府直接参与生产活动。第二，政府通过法律法规对微观经济活动进行管理，如价格管制、市场准入管制、环

27、境管制等。第三，政府利用其国家信用在金融市场上弥补私人资本的不足，并为社会成员提供各种风险保险。第四，政府通过在市场上的购买活动间接影响社会资源的配置。 3.维持宏观经济稳定和推动宏观经济增长 政府必须运用财政政策、货币政策等宏观经济措施对经济活动进行干预，以达到“熨平”经济波动，解决失业、通货膨胀等问题，减少经济波动带来的损失等目的。4.调节收入分配，增进社会公平 政府对收入进行再分配的主要手段有：第一，转移支付；第二，市场干预；第三，税收。（三）政府失灵的表现1.公共政策失效导致公共政策失灵的原因是： 公共决策程序和公共决策时限的限制。 信息的不完全。 公共决策往往受到利益集团的影响、领导

28、人强烈偏好的影响以及政治家或官员由于选举周期或任期限制带来的短期行为的影响。 政府对公共政策产生的后果往往不能准确预测。 政策执行上的偏差 2.公共产品供给的低效率 公共物品供给的低效率也可说成是官僚机构的低效率。政府官僚机构在多大程度上提高社会的整体福利水平，取决于政府工作人员的勤奋程度，但由于信息不对称，监督不力，诱发了工作人员的机会主义行为，造成社会整体福利的损失，既“代理损失”，导致这一问题的主要原因有：第一，缺乏可信赖的测量手段来确定公共物品的社会边际收益，也就无法确定政府部门的合理规模，造成对公共产品评价的困难。第二，有限竞争导致政府部门工作效率低下。 第三，监督信息不完备。 3.

29、政府部门的扩张冲动 利益集团的存在、官员对自身利益最大化的追求、缺乏竞争压力等是导致政府规模增长的主要原因。政府部门这种内在的扩张冲动，一方面导致政府开支增加，另一方面导致官僚机构庞大、效率降低。4.寻租行为 利用游说、行贿、拉关系、走后门等各种合法或非法手段，获取租金的活动即是寻租行为。寻租行为并不创造新的价值，相反，会增加社会成本，导致社会福利损失，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。 5 财政上的外部性 地方政府享有自主决策权，可为当地提供一些公共产品。通常，那些对本地公共产品质量感到不满意的人可以通过改变居住地来满足自己的需要。如果移民上缴的税收高于当地平均水平因而对公共产品的需求又低于

30、当地的平均水平时，迁入地居民就可享受到财政上的外部效应，反之，则需付出财政上的外部成本。为了吸引前者而抵制后者，地方政府会制定政策为前者提供优惠而为后者设置障碍，其结果会导致地区之间的财政外部性，即落后地区低收入者比例不断上升，这对于落后地区来说，是不公平的。分析：中国药监的失灵？分析：中国药监的失灵？ 主张市场失灵的人认为，药品是非常重要的商品，不可或缺，同时，药品还非常复杂，质量难以鉴别，换句话说，在消费者和生产者之间存在严重的信息不对称。所以，需要有第三方对生产者进行监督，防止一心牟利的厂家通过危害消费者来获利。 政府就是这个第三方的最好人选 ，于是中国有了药监局。 由于缺乏足够的制约机

31、制，官员们会逐渐变得贪污腐化。现有体制下，药厂要想在市场中经营自己的药品，需要得到药监局官员的批准。在这种情况下，官员的批准自然含金量很高。由于药厂只有进入市场才能有望得到利润，所以，对于他们来说合算的做法就是，预先从未来的利润中支付给官员们一笔钱，这笔钱实际上是用来购买市场的入场券的。这笔投资可以通过以后的市场经营得到回收，当然，实际上是所有的消费者最终支付了这笔钱。所以，医药费会上升。官员们越贪婪，医药费上升得越多。 厂家如何保证自己的药品进入市场以后就一定会盈利？市场不是有风险的吗？的确如此，如果市场是充分放开的话，药厂是会有风险的。进入市场的药品不见得都能赚钱。但正是因为如此，掌握批准

32、权的官员是不会把市场充分放开的。他们一定会通过控制审批的数量来故意保持药品市场的短缺状态。只有这样才能保证他们手中的审批权的含金量。实际的局面就是，官员们利用自己的审批权营造出一个供不应求的垄断市场。所有进入这个市场的经营者都肯定会盈利，但是，想要进入市场，就要购买入场券。案例：郑州市案例：郑州市“馒头风波馒头风波” 郑州市有多种有名的馒头：“郑荣”、“丹菊”、“芙蓉”，这些都是郑州叫得响的牌子。但是，馒头市场大了，就开始有一些小作坊的“黑心馒头”冒出来欺骗顾客。为了“共同保护（馒头）品牌，打击劣质馒头，让群众吃上放心馒头”，郑州的“馒头办”应运而生。“馒头办”的全称是“馒头生产销售管理办公室

33、”，这样的办公室在郑州一共有6个，一个市馒头办，5个区馒头办。 2001年2月28日，郑州市二七区馒头办以小包装上“没有标明生产日期”为由，禁止国有企业郑荣集团生产的知名品牌“郑荣馒头”在二七区销售，并且对该企业以及相关的经销商进行了处罚。郑荣集团认为这是无理决定：我们首先获得了市馒头办颁法的“馒头定点生产许可证”，按照市馒头办的规定，生产日期都打在大包装袋里的合格证上，该处罚不是否定了市馒头办的规定了吗？ 根据调查，发生馒头战的真正原因是，市、区两级馒头办争夺办证权和经济利益。过去，馒头生产厂家办理生产许可证，一直是区里申报、盖章，市里验收。在市馒头办办理一个生产许可证交费1100元。而此前

34、在区馒头办办证要交费1600元，其中500元上交市馒头办，剩下1100元归区馒头办，全市在2000年底有馒头生产厂家100多个。区馒头办的办证权一旦收走，其收入势必大减。 正是为了获得管馒头、罚款的权力，2001年3月14日，市馒头办和区馒头办在白庙市场公开发生了一场冲突，双方撕破脸皮，相互漫骂攻击。目击者说，那天来了两边的人，穿的都是商贸制服，都戴有执法证和胸牌，都是馒头办的人。 3月23日，市馒头办的负责人在接受媒体采访时说，这场大战的症结是市馒头办加大查处黑馒头厂时， 区馒头办“养”的黑馒头厂利益被触动，区馒头办才会公然阻挠执法并为厂家说情。将许可证上收归市馒头办，实际上是不让区馒头办为

35、所欲为。 针对市馒头办的说法，一些区馒头办的工作人员在24日的报纸上说：当初，区馒头办一无设备，二无经费，我们骑着自行车深入城市的各个角落，掌握并核实了区里馒头厂家的生产情况，为郑州市实施“放心馒头”工程出力流汗，到如今市馒头办一句“都是区里养黑造成的”，就把区里所有的工作抹杀了？市馒头办想在区馒头办已经整顿出成果的时候，把功劳都归自己，这等于把区馒头办已经做好的饭菜连锅端走。另有区馒头办的人员说，说区馒头办“不干净”，市馒头办能保证自己没一点问题吗？检查时没收的那么多面粉，是如何处理的？市馒头办租用绿城宾馆的8间房子，一个月租金是8000元，1年光房租得多少钱？市馒头办只有6个在编人员，收的

36、钱都到哪里去了？ 后来，在河南省委、省政府的高度重视下，采取了坚决有力的措施，撤消了馒头办。郑州“馒头风波”，终于以“馒头办”的正式撤消而宣告结束。五、矫正市场失灵和政府失灵 一般而言，对这些失灵问题，很难有十全十美的解决方案，公共政策分析的责任在于，找出什么样的政策更有利于改善社会状况。 一般有以下几种形态的矫正方式：（一）自由市场政策 在不存在市场失灵或存在市场失灵但市场失灵能够被消除的情况下，建立或重新建立市场就是问题解决的最佳途径。自由市场政策可采取以下三种方式： 放开市场政策。在不存在市场失灵的情况下，可采取取消管制、合法化、私有化等措施。 推动市场政策。适用于存在公共物品和外部成本

37、等情况下，可采取完善产权制度、类似排污配额的政策来完成。 模拟市场政策。在存在自然垄断、公共物品等市场失灵的情况下，可采取公开拍卖、竟标的方式来消除市场失灵。（二）刺激市场政策 政府为了引导市场行为而采取的一种直接干预手段。它发挥作用的主要方式是改变产品的相对价格，即通过提高成本或通过补贴降低成本，以引发价格的变动，来调整市场供给和需求。刺激市场政策可起到内化市场外部性、增加公共物品供给等作用。（三）市场管制政策 政府可强制人们采取特定的市场行为。市场管制政策可包括： 法律：如合同法、劳动法、商业法、反不正当竞争法。 规章制度：对具体的市场行为加以约束，如价格管制，质量标准，以及注册、证明、许

38、可证等。 市场管制有助于消除市场中的垄断、外部成本、信息不对称、不合法偏好等现象。（四）非市场化政策 政府直接运用非市场化机制直接提供社会产品。其前提是存在市场失灵问题。 直接政府供给。政府直接从事生产和分配，如由政府直接提供技术创新、科学研究、技术支持、文化教育、司法援助等。 间接政府供给。有三种情况；一是在公用事业、自然垄断等行业建立独立的政府公司，其日常运行不受政府干预，但根据运行成本收取最低费用。二是政府同私人公司签定生产合同，由私人公司提供公共产品，如公共交通。三是政府资助非营利组织的活动。（五）社会保障政策自由市场政策刺激市场政策市场管制政策非市场化政策社会保障政策市场失灵公共物品

39、 第二选择 第二选择 第二选择 第一选择外部性 第二选择 第一选择 第一选择 第二选择自然垄断 第二选择 第二选择 第一选择 第一选择信息不对称 第一选择 第二选择 第二选择政府失灵寻租活动 第一选择 第二选择代理损失 第一选择 第二选择 第二选择 第二选择 财政外部性 第二选择 第一选择 第二选择 六、公共政策干预的逻辑 是 是 否 否 否 是 否 是 是 否 否是否存在可 运行的市场？理论是否表明市场运行中会出现市场失灵？政府干预能否矫正市场失灵？政府发挥作用！寻求增量改进市场失灵和政府失灵：寻找比较优良的政府干预手段，对干预成本和市场失灵成本加以比较对政府失灵的类型和性质进行分析政府失灵

40、：考虑放开市场对市场失灵进行分析是否有证据显示市场失灵？市场失灵是否还存在“消极的”政府失灵？市场失灵：对市场失灵成本同最佳政府干预的成本加以比较市场最佳是否存在政府失灵？消除政府失灵可以使市场得到改进市场发挥作用！不加干预资料：如何让老百姓吃上放心食品资料：如何让老百姓吃上放心食品一、事件回放1、北京在红心鸭蛋中检出苏丹红四号 2006年11月12日，央视每周质量报告披露：一些河北销往北京的红心鸭蛋，含有有毒工业染料“苏丹红四号”。2、哈尔滨检出用“日落黄”染色的假黄花鱼 2006 年11月25日，哈尔滨市水产市场查获1000余箱用工业染料“日落黄”人工染色的假黄花鱼。“日落黄”如被食用，轻

41、者拉肚，重者会对人体脏器造成损害。3、上海、深圳等地发现多宝鱼药物残留超标严重 2006年1112月，上海、深圳检验发现，市场上销售的多宝鱼药物残留超标现象严重，所抽样品全部被检出含有孔雀石绿等违禁药物。上述事件乃至近年来陆续发生的“吊白块”米线事件、有毒咸鱼干事件、苏丹红辣椒面事件、假冒名牌啤酒事件、福寿螺致病事件、大闸蟹致癌事件等，食品安全事件一件接着一件，几乎每样食品都出现过这样或那样的问题。二、政府应对措施 苏丹红鸭蛋事件发生后，卫生部、国家质检总局等部门都紧急要求各地查处红心鸭蛋。北京市有关部门要求销售单位采取召回措施，对不合格产品实施销毁，对全市食品生产加工企业、餐饮企业、学校食堂

42、、建筑工地食堂等实施拉网式检查，追查这些企业是否采购并存有红心鸭蛋。北京市有关部门还表示要酝酿蛋制品准入制度。河北省食品药品监督管理局派出两个调查组分赴石家庄市、保定市安新县，对事件进行查处。 其他食品安全事件发生后，国家有关部门及各地政府也都采取类似快速、有效的应对措施。三、评论 一、食品监管政出多门，职能过于分散。长期以来，我国对食品安全的监管是按照食品生产和流通环节来定部门定职能的，具有食品安全监管职能的部门有农业、卫生、质检、工商、商务、食品药品监督和海关等。由于监管部门众多、监管职能分散，出现“大家都管但都管不好”、“都有责任但都能推诿责任”、“监管漏洞层出不穷”的现象在所难免，这种

43、种现象又造成食品安全事件频发。反观发达国家，美国的食品监管职能是按产品划分的，由食品药品监督局负总责，该部门可以对农业、卫生等部门进行协调；日本和我国一样按照环节进行食品监管，但由农林水产省统一协调。这些国家的经验值得我们参考和借鉴。 二、食品监管法制不完善。目前我国食品安全的相关法律只有一部食品卫生法，其内容、范围和罚则等早已严重滞后，无法跟上客观形势发展的需要。由于缺乏相关法律依据，食品安全监管领域也就很难做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 三、我国食品行业缺乏细化和统一的标准。我国食品标准与国际标准存在较大差距，标准粗、更新慢更是突出表现。同样一个蔬菜农药残留物标准，国外有20

44、00多项，我国只有100多项；国外标准的修改周期一般是35年，我国包括食品标准在内的2万多项国家标准中，700多项“服役”超过10年而未变。以牛奶为例，1986年制定的国家生鲜牛奶收购标准规定，一级奶微生物指标应小于50万个/毫升、二级奶100万个/毫升、四级奶400万个/毫升。而美国、加拿大规定，牛奶中微生物超过5万个/毫升，就要从严处罚。四、思路1、加强食品安全领域的法制建设 全国人大和中央政府有关部门尽早制定和出台食品安全法，有关部门还要及早研究制定细化的法规制度，对“食品”、“食品安全”等概念的法律内涵，我国食品安全标准，食品安全监管范围，食品安全监管部门、总协调部门及其各自职能，食品

45、安全事故相关各方法律责任，食品安全事故应急机制等加以明确的规定，同时，要加重罚则，增加违法违规者的机会成本。其次是解决有法必依、执法必严、违法必究的问题。最近新华网调查中，“做好食品安全工作，需加强哪方面努力”一项，“加大惩罚力度，严格检验检疫”以83.52的得票率高居榜首，这说明老百姓对有关部门依法执政、严格执法的期盼。食品安全事件居高不下，除了监管体系不严密之外，有关部门没能做到有法必依、执法必严、违法必究也是主要原因。建议在法律法规逐步完善的基础上，一定要加大打击力度，对违法违规从严惩处，通过惩处使违法违规者追悔莫及，更重要的在于警示利欲熏心者，使其不得不守法经营，不敢心存侥幸。2、进一

46、步做好食品安全标准制定和规范工作 据了解，国家标准委已完成食品国家标准、行业标准和地方标准的全面清理，初步解决了现行食品标准的交叉、重复和矛盾问题，应该说这是一个很好的基础和开端，但还远远不够。建议：一要细化食品安全标准，逐步做到全覆盖；二要做到适时更新，争取早日有更多标准与国际标准接轨；三要大胆创新，对特殊领域和特殊品类的标准，要敢于在充分调查研究的基础上，拿出我们自己的符合人民群众需求和经得起考验的标准；四要鼓励食品行业组织和企业投入相关研究，充分发挥社会力量的作用；五是标准制定和评估过程要公开透明。3、加强和完善食品监管体系 首先要解决的是多头监管的问题，建议由国家食品药品监督管理局作为

47、食品安全监管的总协调部门，通过现行监管部门间的食品安全协调会议明晰各部门职能；或是成立国家食品安全监管协调委员会，作为总体协调机构。其次是健全基层食品安全监管机构，食品安全有效监管能否落实关键在基层，建议在基层健全相应的监管领导机构，明确领导机构和具体人员的职责，强化基层食品安全属地管理责任。再次是改进食品安全监管工作机制，建议在各级政府建立食品安全监管部门的定期沟通协调机制，完善各部门联合执法的配合机制，强化食品安全信息报告机制。评价评价 经济学意义上的公共政策分析，实质上是现代经济学方法在公共政策分析上的成功应用，它以经济学的逻辑重新诠释了公共政策分析的程序和政策方案的选择标准。 经济学意义上的分析是以资源效用最大化为宗旨的，但是，在公共政策实践中，公共政策是典型的政治行为，经济学意义上的经济人假设，方法论的个人主义、市场效率等观念并不完全适用于公共政策分析。