2022年城乡一体化亟待解决的法律问题.docx

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1、城乡一体化亟待解决的法律问题发布时间 :2021-01-29 17:33:18 2021 年第 3 期 财经李世亮、黄萍萍城乡二元结构是制约城乡进展一体化和新型城镇化建设的主要障碍，而造成城乡二元结构的关键因素在于城乡分割而治的法律制度、经济制度和社会治理制度；其中， 第一需要解决的是法律制度问题， 从而从根本上实现城乡一体化的体制、机制再造；十八届三中全会通过了中共中心关于全面深化改革假设干重大问题的打算下称打算，明确要健全城乡进展一体化体制、机制，并提出了具体的举措和要求；但是，要真正将这些改革举措落到实处，在现有法律制度下仍旧面临阻碍； 这意味着，改革的现实需求与法律本身具有的滞后性造成

2、了改革与法治的冲突； 需要明确， 在法律体系日趋完善的当下， 要确保改革的顺当推动， 必需始终坚持“民主、民权、民生、法治”的理念，四者缺一不行；因此， 修改和完善与当前经济进展需求不相适应的法律制度，是落实十八届三中全会打算、推动改革进入“深水区”的关键环节；本文拟对与十八届三中全会精神相左的法律法规进行梳理，并就如何修改和完善提出思路与建议；城乡要素市场适格主体问题生产要素包括劳动力、资本、土地、技术、信息等诸多内容；目前中国仍未 形成城乡一体化的要素流淌市场， 阻碍了农村生产要素的自由流转以及农村资源向资本的有效转化； 构建城乡统一的生产要素市场面临的首要问题，是在现有法律制度下农村缺乏

3、参加市场活动的适格主体；第一，“集体”这一主体在法律上定义不清，实质虚化；依据宪法第10 条、土地治理法第 8 条以及物权法第 59 条之规定，集体土地全部权的权益主体是集体； 但何谓“集体” ，却并没有任何法律规定予以界定； 事实上， “集体”是一个经济学概念，而不是法律概念； “集体”是由其成员个体构成的集合体，不是自然人，也不是法律规定的任何一种法人；因此，“集体”并不具备法律上的主体资格要件， 将其作为集体土地全部权的权益人， 实质上就是没有真正的权益人；其次，集体“共同共有”造成集体全部权的实际虚化；法律规定，集体土地 属于本集体成员共同全部， 那么问题来了， 这种共同全部是“共同共

4、有” 仍是“按份共有”？我们认为，这种共同全部从法律上讲应当是“共同共有”，即集体经济组织成员人人共有； 然而， 集体经济组织成员的构成本身处于变化的状态，即不断有人新增，有人退出；因此， “共同共有”实际上导致了人人无法享有全部权；学习文档 仅供参考再次，集体土地经营治理主体纷乱，权责不清；依据土地治理法第 10条规定， 集体全部的土地依据所属集体的不同， 其经营治理主体也不同， 分为乡镇农村集体经济组织，村集体经济组织、村民委员会，村内集体经济组织、村民小组三个级别；但是，没有任何法律法规对于集体经济组织的内涵和外延、主体资格以及其设立、运作、权责、监督等予以明确规定；立法的缺失导致集体经

5、济组织的法律主体位置实质虚化，并在现实中缺位， 经常由村民委员会、 村民小组等代行其权力； 同时， 村民委员会作为基层群众性自治组织， 也被法律给予了集体资产的经营治理职能； 这就导致了村民委员会经济治理职能和社会事务治理职能于一身； 在这种情形下， 集体土地全部权主体和集体土地全部权经营治理者之间权责不明，不履职或滥用职权的情形均在所难免；最终，集体经济组织成员身份界定无依据，权益主体认定不明； 农村土地承包法规定，村集体经济组织成员享有承包权和优先流转权；但是，目前尚无法律对集体经济组织成员资格进行界定； 这一法律空白， 直接导致实践中因婚嫁、 外出读书、 当兵等缘由引发的集体成员权纠纷频

6、发， 特殊是在涉及到承包权、宅基地使用权等农村基本产权权益时，冲突显得尤为突出；集体经济组织及其成员资格的确定和界定属于民事基本制度， 依据立法法第八条规定，应当制定法律予以调整；因此，要解决集体经济组织的主体问题， 我们建议， 可以通过修改现有涉及集体经济组织和其成员的法律， 在条款中对其概念的外延及内涵进行界定； 也可以参照农夫专业合作社法 村民委员会组织法等，制定一部特地的法律对集体经济组织的概念、主体资格及确认方法、民事责任承担、组织结构、内部管 理、监督方法等进行明确规定， 真正做实集体经济组织， 建立适格的城乡要素市场参加主体；稳固的土地承包关系问题农村土地承包法 第 20 条对农

7、村土地的承包期限进行了明确规定； 其中， 耕地的承包期为 30 年，林地的承包期为 30 年至 70 年；这意味着，承包经营权在期满后将发生变化， 这种承包关系的不稳固， 对承包权权能的有效发挥形成了制约；近年来，中心提出了稳固承包关系， 给予农夫更加充分而有保证的土地承包经营权；十八届三中全会在打算中进一步提出： “稳固农村土地承包关系并保持长期不变；”这说明，中心越来越意识到，稳固的土地承包关系是土地承包 经营权作为用益物权发挥更大权能的基础；近年来，部分地区也对此绽开了改革探究，如成都市在2021 年实施农村产权制度改革， 在确权颁证的基础上以民主自愿为原就， 依据村民自治程序开展农村土

8、地承包经营权长期不变的改革试点；但是，在农村土地承包法 涉及土地承包期限相关条款未作调整的前提下， 此项改革能否深化切实推动？存在现实难题；因此，要真正实现承包经营权长期不变， 需要对现有法律中有关承包经营权期限的条款进行修改， 并针对长期不变的具体做法， 以及如何监督、 如何治理等问题进行明确规定；土地承包经营权权能问题农村土地承包经营制度是 宪法确定的一项基本制度， 这一制度有效地维护和保证了农夫的土地使用权，但同时也形成了具有小规模、分散经营特点的， 以家庭生产为主的小农兼业经济，已经不能适应现代农业的进展需求；要转变现状，需要充分发挥承包经营权的财产权能， 探究新的农业经营模式；但在现

9、行法律体制下，农村土地承包经营权受到诸多限制；一是转让受限；依据农村土地承包法及农村土地承包经营权流转治理 方法的规定， 以转让方式流转农村土地承包经营权， 受让主体只能是其他从事农业生产经营的农户， 即城镇居民和其他社会投资者无法以转让方式获得承包经营权；二是无偿赠与受限；农村土地承包法第33 条规定，土地承包经营权应当遵循有偿流转的原就，这就排除了无偿赠与的可能；三是入股经营受限；依据农村土地承包经营权流转治理方法第 35 条， 实行家庭承包方式的承包经营权只能入股联合从事农业合作生产经营， 即不能入股设立公司等法人主体；四是抵押担保权能受限；物权法第 184 条和担保法第 37 条规定，

10、 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体全部的土地使用权不得用于抵押；最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的说明 也明确规定： “承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效；”五是承包经营权的身份性问题；依据土地承包法第26 条之规定，承包方在承包期内全家迁入设区的市， 转为非农业户口的， 发包方可以收回土地， 即承包方一旦全家丢失了农村户籍并离开了原居住地，就会丢失承包经营权；上述对农村承包经营权权能的种种限制， 一方面是尚未剥离依附在承包经营权上的户籍身份属性，另一方面是法律出于对农夫生存所依靠的土地资产的爱护；土地承包经营权是 物权法 所规定的一种用益物

11、权， 但在城乡二元化结构之下被给予身份属性后，极大地限制了其财产权权能；十八届三中全会打算提出，要给予农夫对承包地占有、使用、收益、流 转及承包经营权抵押、 担保权能， 答应农夫以承包经营权入股进展农业产业化经营，勉励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农夫合作社、农业企 业流转，勉励和引导工商资本到农村进展适合企业化经营的现代种养业；但在现行法律规定下，此项改革明显难以推动；因此，要真正给予农夫完全的承包经营权权能， 不仅仅是要对涉及的相关法律条款进行修改和完善， 更重要的是将当前土地承包制度涉及的系列改革结合起来，把土地承包经营权的长期不变、 流转方式创新、 剥离身份属性等问题进行

12、通盘考虑，建立一套符合新型城镇化建设需要， 且适应现代农业进展需求的现代承包经营制度；城乡统一建设用地市场问题建设城乡统一的建设用地市场， 实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，是十八届三中全会的打算中的明确要求，也是农村土地制度改革的关键和重点；然而，在现行法律中， 集体建设用地的用途受到极大限制， 阻碍了集体建设用地由资产向资本的转化，阻碍了城乡一体化土地市场的建立；一是集体建设用地的用途受限；土地治理法第43 条规定，进行建设必需使用国有土地， 集体全部的土地在符合规划的前提下只能用于三类建设：一是兴办乡镇企业， 二是村民修建住宅， 即做宅基地使用， 三是修建乡村公共设

13、施和公益事业建设，除此之外，集体土地不得用于其它工业、商业建设；二是集体建设用地流转受限；土地治理法第63 条规定，集体土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设； 但是， 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外；即除了法定的几种情形，集体土地不得流转用于非农建设；三是集体建设用地抵押担保受限；物权法第184 条及担保法第 37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得用于抵押； 上述限制是为了爱护集体全部土地不被随便侵占，是对集体资产的制度保护；但从集体资产有效盘活的方面来看， 集体土地作为集体经济组织最重要，

14、 也是最有价值的资产， 由于用途的严格限制而无法进入市场转化为资本， 其市场价值未能得到有效开掘和真实表达，也阻碍了城乡统一的建设用地市场的形成；近年来，国务院和国土部出台的相关政策规定，经批准占用集体土地建设的非公益性项目， 在符合土地利用总体规划的前提下， 答应农夫依法通过多种方式参加开发经营， 但不得建设商品住宅、 高尔夫球场及其他违反国家产业政策和土地供应政策的项目；从法律效力层级上来看， 土地治理法属于国家法律，国务院及国土部出台的文件属于政府、 部门规章或国家政策， 无法真正突破国家法律对集体土地用途的制约；因此，我们建议修改土地治理法 物权法及担保法等相关法律中对集体土地权能制约

15、的条款， 制定特地性法律法规对集体建设用地流转程序、规章、治理、监督等进行标准化调整，以解决集体建设用地入市受限问题；农夫住房财产权与宅基地制度问题房屋是农夫最有价值的不动产， 农夫基于集体经济组织成员身份， 通过申请无偿取得宅基地使用权， 修建房屋并取得房屋全部权， 从物权法的原就来讲， 就应当享有占有、使用、收益、处分的权益；但是在现行法律体制下，农夫的房屋全部权和宅基地使用权均受到限制；一是现行法律对农村房屋流转及宅基地流转并无明确规定；依据对土地治理法第 62 条关于宅基地规定的懂得，农夫可以对外出卖、出租住房，然而对于如何具体实施，法律并无规定；二是依据宅基地的性质， 农村房屋与宅基

16、地流转现实中受到制约； 宅基地使用权的取得相较于国有建设用地来说，本身具有无偿性、 身份性和无期限性等特点，本集体经济组织之外的人员无权取得宅基地使用权；房屋作为宅基地之上的附着物，与宅基地具有不行分性，因此其流转亦受到限制；同时，在国务院和国土部下发的政策文件中，多次强调严禁城镇居民购买农村房屋和宅基地， 农夫的住宅不得向城市居民出售， 也不得批准城市居民占用集体土地建住宅； 因此，现实中农村房屋和宅基地使用权无法在城乡之间实现自由流转；三是农村房屋与宅基地的担保权能受限；物权法第184 条和担保法第 37 条的规定，集体全部的土地使用权不得用于抵押，宅基地使用权作为集体土地使用权的一种，

17、其抵押当然受到限制， 其上附着的房屋也难以实现抵押担保；四是征地拆迁中农村房屋的价值无法表达； 土地治理法 中主要是对耕地的征地补偿进行了规定， 但并未特地提及农村房屋被征收时的土地补偿和拆迁补偿问题；相对于城市房屋拆迁需要经过严格的程序，制定具体补偿方案， 以及房屋价值在拆迁中的表达， 农村房屋在拆迁过程中几乎得不到与其价值相当的应有补偿；而恰恰又由于没有参加市场交易，没有市场参考价值， 且缺乏相应的价值评估机制， 导致了农村房屋的拆迁难以参照城市房屋进行赔偿，现实中往往因此形成社会不稳固因素；十八届三中全会的打算提出，要保证农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，挑选假设干试点，谨慎稳

18、妥推动农夫住房财产权抵押、担保、转让，探究农夫增加财产性收入渠道； 但目前的法律规定明显对此形成了制约， 或者因没有相应的规定而造成改革无法真正得以推动；因此，需要对当前制约农村房屋及宅基地财产权能的法律条款进行修改，并针对农村房屋及宅基地的流转、征地拆迁补偿制定特地性法律进行调整；比方，可以参照国有土地上房屋征收与补偿条例 ，制定法规对农村房屋征收的程序、补偿标准、评估方法、监管机制、法律责任等进行明确规定；农业转移人口市民化问题城乡二元的户籍制度是城乡二元结构中最明显的表达；户籍制度改革是新型城镇化建设中的重要问题，也是打破现有二元结构的关键所在；目前有关户籍调整的法规，执行的是1958

19、年出台的户口登记条例；其中第十条其次款中明确规定： 公民由农村迁往城市， 必需持有城市劳动部门的录用证明， 学校的录用证明， 或者城市户口登记机关的准予迁入的证明， 向常住地户口登记机关申请办理迁出手续；这一建国初期就形成的户籍区分制度实行至今；在此制度之下，公民依据户籍被划分为居民和农夫两种身份，相应地，二者在社保、就业及产权权益上受到不同的差异待遇；一是城乡有别的最低生活保证制度；对于城市居民执行的是1999 年出台的城市居民最低生活保证条例 ，而对于农村执行的是 2007 年国务院下发的关于在全国建立农村最低生活保证制度的通知；二是城乡有别的社会保证制度；虽然2021 年生效的社会保险法

20、对农村社会养老保险、 农村合作医疗制度， 以及农夫工和被征地农夫的社保问题进行了规定，但实践中未形成有效的制度模式，各地的进展也极不均衡， 特殊是农夫工因其特殊身份在离土不离乡的生活状态约束下，穷；养老、工伤、医疗等问题层出不三是城乡有别的入学制度； 在城乡二元户籍制度之下， 农夫工必需具备多个部门发的证明，如务工证、居住证、方案生育证、子女学籍证等，其子女才能够享受相关政策，否就就需要交纳数量不等的“借读费”；四是在城乡二元户籍制度下， 农村产权始终具有身份依附性， 财产权能不完全；比方，在流转承包经营权时，受让方只能是农户，农户进城转为城镇户口的 必需交仍土地承包经营权； 再如严禁城镇居民购买农村房屋； 这些都是由于城乡户籍差异而对农村生产要素自由流转形成的限制；十八届三中全会的打算提出，要推动农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民；创新人口治理， 加快户籍制度改革， 全面放开建制镇和小城市落户限制，条件；有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户因此，要建立一套完善的、城乡统一的户籍制度，不仅需要对现行的户口登记条例 作出相应修改， 仍需要从整个户籍制度体系上全盘考虑， 一方面不再进行农夫与居民的划分， 而将农夫作为一种职业， 另一方面仍需建立起一套完善的城乡迁徙制度和城乡统一的训练制度及社会保证制度；