2022年浅谈乡村规划建设中应注意问题.docx

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1、精品学习资源乡村规划乡村规划 是（ ruralplanning ）乡村的社会、经济、科技等长期进展的总体部署，是指导乡村进展和建设的基本依据；规划内容主要有：乡村自然、经 济资源的分析评判；乡村社会、经济的进展方向、战略目标及其地区布局；乡村经济各部门进展规模、水平、速度、投资与效益；定现乡村规划的措施与步骤；制定乡村规划，要依据乡村的资源条件、现有生产基础、国家经济进展方针与政策，以经济进展为中心，以提高效益为前提；要实行长远结合，留有余地，反复平稳，综合比较，选其最优方案；1 村庄规划的一般性问题现行的城市规划法律体系中，涉及村庄规划的国家级法规和规章只有村庄和集镇规划建设治理条例及村镇规

2、划编制方法（试行）两个文件；依据这两个文件的指导，村庄规划一般应参照村镇规划的相关内容进行编制；而实际的操作过程中，各地也通常是依据村镇规划标准进行编制的；由于社会经济进展的不平稳性，以往所编制的村庄规划主要集中1.1 我国村庄的总体特点(1) 规模少，布局分散这是我国农业生产水平低和便于耕作治理的要求造成的；在乡（镇）域范畴内，有很多规模大小不等的村庄和集镇，形式上是分散的个体，实质上是相互联系的有机整体；他们在生产、生活、文教、服务和贸易等方面形成网络结构体系，呈金字塔形分布；(2) 村庄类型多样化我国幅员广阔，民族众多，各地自然生存环境、社会经济条件、历史文化背景差异庞大，造成各地村庄在

3、结构布局形状、社会经济职能、民俗民 风、生产特点乃至建筑风格等多方面出现多样化的格局；(3) 地区进展水平差异大各地区村庄生产进展的不平稳以及自然条件和建设条件的不同，造成村庄的规模、分布密度、生产才能、经济效益及农夫的物质文化水公平各不相同；1.2 村庄建设进展的一般性问题由于历史缘由，我国以往的村庄规划所遇到的村庄建设进展的主要问题概括起来集中表现为：土地铺张严峻、资源利用差、基础设施落后、投资环境差、难以培养工商业文明、生产要素市场难以建立、环境污染难以治理和欢迎下载精品学习资源村庄自身特色缺失等八个方面1 ；1.3 传统村庄规划的体系构建依据现有的两个法规文件的规定，村镇规划包含村镇体

4、系规划、村镇（庄）总体规划和村镇（庄）建设规划三个层次；而涉及村庄规划的主要是 村庄总体规划和村庄建设规划；并且在实际的操作层面，常常将后两个层面 的规划合并编制，统称为“村庄规划”；实践证明，村庄总体规划与村庄建设规划的合并能够提高规划的效率，有利于村庄长远进展与当前建设需求的结 合，便于操作实施；1.4 村庄规划所涉及的一般性问题已有的争论说明，村庄规划在内容上所涉及的问题主要集中在人口与用地的合理运算问题、村庄的规划布局问题、村庄的道路交通问题、村庄公建设施的配置问题和村庄历史文化和地方特色的爱护问题等方面，这些问题在村庄规划如干问题探讨 2 中有过深化探讨，此处不再赘述；2 欠发达地区

5、村庄规划的特别规性问题2.1 山地多，耕地少欠发达地区的村庄一般位于山区，也正是由于山地的比例过大造成了生存、生产、生活所依靠的自然条件相对较差，不利于农业的进展；同时交通不便，其村庄自然也就比较落后；而较大的平原或坝区往往是比较发达的城镇和村庄所占据，并且这种情形在西部欠发达省份（如云南、贵州）尤为典型；山区的村庄通常会依靠一小片平地进行耕作，而村民的民居建设多位于山上依山而建；由于山地多、平地少，农业基础薄弱；交通不便，无其他产业支撑，从而导致经济长期不发达；比如罗平县明格村，全村耕地面积410亩，仅占土地总面积的6.83% ；人均耕地面积只有0.71亩，远远低于平原地区的耕地数量，甚至低

6、于全国平均水平；只有林地较多，面积2050亩，可占总面积的34.17% ，但由于国家的山林爱护政策，林木的经济效益往往无法发挥；2.2 区位偏僻，远离中心城、镇欠发达地区的村庄通常都远离中心城市，甚至距离中心镇、集镇都较远；这种区位条件也限制了该地区的经济进展，使之无法受到中心城镇的辐射带动作用，无法享受到中心城镇产业转移所带来的机遇，长期以来只能够依靠自身的力气相对封闭、内向的进行缓慢进展；如明格村离罗平县城60余公里，且多为山路，长期只能依靠所处九龙瀑布景区的外围区位进行部分游客餐饮接待来带动经济进展，而且形成的规模不大，品牌效应不明显；2.3 人口数量少、素养低欢迎下载精品学习资源由于进

7、展的滞后，欠发达地区人口的增长动力主要依靠其自然增长；同时由于方案生育政策的相对宽松，通常这些地区自然增长率会比较高，但如 果考虑到机械增长因素，这些村庄的人口，特殊是素养较高的人口，多向发 达地区和城镇迁移（即城市化进程的影响），且迁移速度高于自然增长，欠 发达地区的人口常出现负增长的趋势，这也就导致了这些地区长期以来人口 数量少、劳动力不足、素养低下，并且人口的结构也出现“两头大中间小”的特点；如明格村的总人口只有不到600 人，青壮年劳力就更少，连组成一个稍大型的工厂所需的人力资源都不足；如此，要想走大规模工业化道路，使该村的经济达到发达地区村庄（如江苏华西村等）的水平是特别不现实的；2

8、.4 社会及市政基础设施落后相对于发达地区的村庄，欠发达地区实际的进展水平有限，其自身没有经济才能改善社会和市政基础设施；外来资本又没有动力对该地区进行投 入；由此所造成的现实是很多村庄没有上下水设施、没有学校、图书室、医疗室等基本的公共服务设施，其卫生条件堪忧，生产生活长期处于很低的水平；2.5 法治观念、治理观念滞后经济基础打算上层建筑，欠发达地区的村民由于长期为生计奔波，忙于最基本的生存和生活，其经济形式具有自然经济和小农生产的特点，长期脱离社会化生产分工和协作，导致其观念的落后、封闭，特殊是法治观念的缺失和村庄治理层治理理念跟不上时代进展的形势；这样以来，即使有科学的村庄规划，也无法得

9、到治理层的透彻领悟和真正认可，难以真正落于实处；因此在欠发达地区编制村庄规划，更应当留意规划编制的过程；欠发达地区村庄规划的编制过程，应当成为对村民普法训练、对村庄治理者更新治村理念的过程；2.6 规划重视不够，经费不足由于欠发达地区在市域、县域甚至乡（镇）域范畴内所处的位置常常是“微不足道”的，因此上级主管部门（一般是所在县的城市建设或规划治理部门）对于其规划也较城市和中心镇的规划重视不足，直接导致上级经费投入 不足甚至没有规划费用的投入；而实际中这些地区的村庄又根本无力承担正 规规划院昂扬的规划费用，或者即使有些经费也不愿投入到非直接效益的规 划之中；村庄经济实力远不能跟城镇相比，假如得不

10、到专项经费支持，规划 编制经费很难筹措，编制经费短缺使得村庄规划流于应对；为了应对规划检 查，行政村组织往往自己或托付上级治理部门简洁做个规划，这样，规划科 学性与可操作性不足便成为理所当然；欢迎下载精品学习资源2.7 少数民族聚居欠发达地区的村庄很多是少数民族的聚居地，西南诸省特殊突出；一方面这会加强该地区进展的紧迫性；但另一方面，少数民族隐藏了丰富的少数民族民风民俗文化，也为其进展带来隐性的有利条件；3 欠发达地区村庄规划的要点（以明格村为例）3.1 明格村现状的简要分析(1) 道路系统：现有的道路网系统尚未完善，各级道路普遍偏窄；村内小巷狭窄弯曲，消防车无法进入；除过境路外，村内其他道路

11、均为质量较差的水泥路；道路附属设施不够齐全；(2) 村民住宅：住房布局散乱，住宅用地严峻；房屋多为砖木结构，通风条件不良，质量较差；建筑风貌参差不齐，新建的砖混农家乐建筑对原有村落风貌破坏严峻；环境脏乱，卫生状况差；(3) 公共设施：学校规模太小，教案设施不完善；无幼儿园、医疗所等设施；村内商业点店铺店面凌乱，无良好的商业环境和商业气息；(4) 市政基础设施：排水不成系统，生活污水无处理；村中乱拉电线， 存在火灾隐患；(5) 环境卫生：生活垃圾缺乏治理，闲置空地内和排水明沟垃圾较多； 居民家庭多露天或简易厕所，卫生条件差；(6) 景观环境：绿地率低，缺少公共绿地和公共活动空间；河流岸线绿化较差

12、，垃圾较多；村内“裸”房子居多，严峻影响村的视觉环境；3.2 规划内容与思路针对欠发达地区所面临的问题并结合明格村实际，笔者认为其村庄规划在满意基本的规范要求的基础之上，特殊应当突出重点、抓住中心，防止“面面俱到”而“面面不到”；对于欠发达地区来说，所谓重点和中心也只能有一个；对于几百人的一个村子，无论如何难以集合多大力气做出多个惊天动地 的大事来，因此村庄规划的内容与其遍地开花，不如集中力气争论好主要问 题，抓住主要冲突（经济滞后），办好一件事，谋划一个进展思路，解决好 一个问题；就明格村而言，由于其属于自然村庄，经济主要依靠基础农业为支撑， 附带旅行餐饮接待服务，所以明格村的进展在做好农业

13、这个基础的前提下， 特殊应强调特色农业的进展，走以农带商，以商促农的相互促进的进展模式，集中力气做好几个方面，不能贪大求多，详细归纳为五个“一”的进展思路，即：(1) 一个目标：即和谐农村建设，包括人与自然的和谐（合理进展）和欢迎下载精品学习资源人与人的和谐（文明的提高）；(2) 一个中心任务：即经济进展，抓住以农业为核心的经济进展方向， 带动农家乐的餐饮接待业；(3) 一条主导产业链：即绿色农业延长产业（农业产品浅加工、绿色服务业）；(4) 一个窗口：即能够反映明格村自然生态及丰富资源的窗口，通过一个重新整合的村落风貌，来表达这个窗口的形象；(5) 一种新面貌：即明格村新的物质环境与精神面貌

14、，物质环境包括生产环境的改善，生活环境的美化，生活物质内容的丰富，精神面貌包括，人的满意感增加，对将来布满期望；同时，规划的主要内容，重点也需环绕这五个“一”来绽开，包括：(1) 合理布局村庄进展用地，明确将来进展方向；(2) 理顺村内道路交通，处理好内外交通的联系；(3) 改造村庄生活环境，包括卫生、生活、生产、旅行接待环境；(4) 营造特色村庄景观，包括建筑风貌的统一，突出明格村的自然景观特色；(5) 完善基础设施建设，包括给排水、电力电信、污水处理等；(6) 建立新的治理体制，为将来作为旅行餐饮接待区的建设打下组织基础；3.3 功能布局的调整依据突出重点这一规划主题，本次规划在用地调整上

15、以增加“合力”为核心内容，将原有的两个不同村落（上明格村和下明格村）的空间形成相互联系、相互渗透的空间关系，使其组成一个完整的环境空间，更好的发挥作 用，从而使整个规划区形成“一轴、一带、三片”的格局：(1) “一轴”：即原村庄道路，穿越整个村庄的主干道构成的村庄进展主轴；(2) “一带”：即一条滨江绿化带；(3) “三片”：以现状形成的居住村落形状，将整个规划区分为三个片区，即北部村民居区，南部村民居区，以及位于河道两侧的新规划居住和治理片区；3.4 村庄特色规划村庄特色是吸引外来投资及外部消费对象的重要因素；明格村有山有水，环境优越，同时处于旅行景区的外围；规划在保持现有格局和风貌的基础上

16、，力求将山、水、绿地、村庄各项用地融为一体，留意地方特色的挖欢迎下载精品学习资源掘，将当地民居文化的特色融入村庄建设之中，使山区村庄环境和景观建设 的特色得到更充分的表达，营造出“山中有村、村内有水，水绕村行”的自然村庄特色形象；因此，规划考虑从“一种风貌、两大特色、三个要素”三个方面形成有主有次，点、线、面相结合的特色系列：一种风貌：即以自然村落的肌理为主调的纯朴乡村风貌；两大特色：紧紧抓住山、水、村相依的特色，使山清水秀成为村庄最突出的两大特色；(1) 山青：对村庄四周的山体加强绿化，使之成为村庄的绿色背景；有山之处，建筑布局依山就势，相得益彰；(2) 水秀：充分利用现有水系景观，规划把水

17、系揉进村落，使村庄有青山的衬托，房前屋后有潺潺流水，面对一片开阔的田园风光；三大景观元素：(1) 休闲空间：为了使城镇空间更为通透和具有现代感，规划将在重要地段设置各具特色的广场，一是使村庄空间富有变化；二是为村庄增加“客厅”，它是表现村庄形象的重要窗口；(2) 游玩空间：依据现状条件，在村庄北部、中部、南部设置一个休闲游园，设计充分突出滨水特色，使公园成为村庄景观的“点睛”之笔；(3) 休闲绿化带：滨水绿化带，以地方性民俗民风为主要文脉，沿江设置部分休憩的小品设施，利用绿化营造不同氛围的空间环境，形成丰富的、多层次的外部空间环境；4 欠发达地区与发达地区村庄规划的差异通过上述分析和实例说明，

18、欠发达地区与发达地区村庄规划的差异可概括为：内容差异：后者追求全面进展，留意和谐，而前者更突出重点，特殊强调经济的进展；产业差异：前者较之后者更留意农业基础，走以农带商（或以农带工，特殊是加工业）的绿色产业进展道路，而非大规模工业化生产；用地布局差异：前者以基本的宅基地划分为主，而后者多参照城镇居住小区规划进行布局；进展策略差异：前者多利用后发优势，特殊是古建筑、古民风储存完好的优势，并常利用山地打开进展的思路，强调对山地的开发；后者就多利用先发优势，走工业化道路；灾难防护差异：由于地势条件的不同，前者的村庄灾难防护多以防洪为主，而后者就以防涝为主；特色差异：前者更强调原始古朴、自然生态的村庄

19、环境特色，主要是对现有村庄空间格局的爱护、建筑的爱护与更新、生活环境及基础设施的改善， 有别于发达地区的建设向城市特色进展的趋势；编制过程差异：前者更留意规划编制的过程，规划过程强调村民的参加，强调规划人员与村民的互动欢迎下载精品学习资源及对村民村官规划普及训练；经费来源差异：前者以多方筹措和政府财政支持为主，规划行为更少市场性、更多方案性，而后者多实力雄厚、自筹经费；5 结语尽管欠发达地区有诸多制约进展的欠发达因素存在，但其村庄规划却不应是“欠发达”的；该地区的村庄规划凭借其特殊的自然环境、人文地理、产业基础、民俗风情和当地农夫的生产生活习惯，在规划布局、建筑形式、建 造方式、环境利用和资源

20、开发各方面都可伸展地方特性、挖掘传统文化，创 造具有鲜明山乡村寨特色和浓郁乡土文化氛围的村庄规划；如今，社会主义新农村建设正在各地如火如荼的绽开；新农村建设，村庄规划先行；转变现状农村特殊是西部欠发达地区农村的落后面貌将成为推动国家整体文明的大事，意义深远！浅谈乡村规划建设中应留意的问题 1乡村规划建设应依据“生产进展、生活富裕、乡风文明、村容干净、治理民主”的要求，和谐推动农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设；全面建设小康社会最艰难、最繁重的任务在农村；切实加强农业和农村基 础设施建设，是推动社会主义新农村建设的重大举措，具有重要的现实意义和 深远影响；在解决农夫各类生产生活

21、问题的基础上，切实加强乡村规划，使乡 村的建设和治理符合社会主义新农村的要求；乡村建设规划的实施是一项长期 任务，既要着眼于改善村容村貌，又要从当地实际动身，敬重农夫的意愿，充 分考虑农夫的承担才能；既要坚持节省和集约使用土地的基本原就，又要便于 农夫生产生活，表达地方特色；新农村建设，才能在农夫拥护的基础上扎实稳步地向前推动；本人依据近几年来农村规划工作体会江谈几点看法,供同行们参考借鉴.1、留意人文环境乡村规划建设是彻落实科学进展观，统筹城乡经济社会进展的组成部分， 所以其规划也应当因地制宜，结合当地的历史人文环境及村民的生活模式，使整个乡村规划有机地融入到所在城市的大环境中；力求在旧村落

22、改造中留意爱护原先风貌，保留原有的城墙、街巷、树木及传统的建筑形式，增加了碑、 坊、亭、廊和住宅里弄，并依据历史原貌修建了昭明台等具有标志性的传统古欢迎下载精品学习资源典建筑，这在肯定程度上连续了旧村落的历史文脉，使得建成后既表达出一种文化传统的沉积，又具备了现代化的生活环境，满意了人们对乡村人文氛围和社区功能的要求；2、留意生态环境的爱护生态环境是影响乡村规划的关键因素；所以，在规划设计时应充分考虑地势、地貌和地物的特点，尽可能在不破坏建设基地原有的河流、山坡、树木、绿地等地理条件的同时，加以利用，制造出建筑与自然环境和谐一样、相互依存，富有当地特色的居住环境来；3、留意功能分区的组合乡村规

23、划空间按其功能要求一般划分为公共空间、半公共空间、半私用空间和私用空间四级；公共空间即乡村的公共干道和集中的绿地或游园，供村民共同使用；在公共空间的规划上应与文化建筑、水面、曲桥、草坪、树木、雕塑小品或乡村公园、河流水系等结合在一起考虑，营造出一种舒服、幽雅的空间氛围；半公共空间，是指其公共性具有肯定的限度的空间，作为村民小组、家族内的半公共空间是供居民共同使用的，它是村民增加相互接触、熟识、沟通的地方，是邻里交往、游乐、休息的主要场所，也是防灾避难的疏散的有效空间，以及通过较完整的绿地和开阔的视野作为村民接近自然的场所；在这部分的空间规划上应留意依据各村民小组、家族内的不同组合方式来考虑，并

24、保证其交通畅通、功能齐全；半私用空间是住宅楼幢之间的院落空间，是居民就近休息、活动和健身的场地，在规划上应留意其设施的多样化和完备性，把它规划成乡村中最具有吸引力的居民活动空间；私用空间即住宅底层庭院、楼层阳台与室外露台；底层庭院的设置使村民可以自由种植，增加区域内的景观， 又使村民有安全感；楼层上阳台可以远眺、休息、种植花卉，营造垂直绿化的景色；4、留意安全防卫的设置村民居住环境安全与否，是村民极其关怀的问题，要创建一个安全的居住环境不仅要有科学的乡村治理制度，而且在很大程度上也依靠于乡村规划的安全性，这其中涉及到村民的生理、心理安全和社会安全等因素；在住宅区的规划中应充分考虑村民的有效防范

25、行为，通过掌握规划区和村民小组入口、明确划分空间领域等措施来提高规划区的安全防卫才能；一是在掌握规划区和村民欢迎下载精品学习资源小组的入口处设置明显标志，使居住小区具有较强的领域性和归属性；二是注 重院落空间的强化，使居民之间既有充分明白和相互熟识的机会，又可以使住 户视线能够触及到住宅入口，便于对生疏人进行观看、监视；三是留意小区交 通网络的合理组织；在小区主干道的规划上要做到“顺而不穿，通而不畅”，削减交通环境的纷乱交杂，提高安全系数，在小区级道路的规划上尽量作曲形设 计，限制车辆穿行的速度，达到安全与降低噪音的目的；同时，规划时应尽量 削减村民小组和宗群的出入口，一般设置两个即可，以便有

26、效掌握外来行人任 意穿行，从而起到安全防卫的作用；5、留意服务系统的完善在乡村规划中，社会服务环境的营造也是不行忽视的内容，由于它不仅是解决村民日常生活活动需要的基本保证，也是村民稳固的物质基础；在服务设施的设置上要考虑村民的生活要求和行动轨迹，如乡村级商业服务设施应布置成外向型，设在人流交通必经之路的出入口邻近，使村民便利顺路购买；自行车、摩托车、汽车存放与垃圾处理也是乡村服务环境的关键问题之一，乡村规划中车辆停放，应遵循集中与分散的布置方式，因地制宜，实行多种途径；如利用院落中的半地下室以及高架平台下部等；以往村民住宅的垃圾处理通常是将垃圾就近、就便放置，没有统一集结地，因而常常发生下水沟

27、堵塞，而造成臭气四散、影响村民居住环境，在住宅小区规划中，依据居住规模设置拉圾存放点，防止公共场所的交叉污染，由乡村托付专人清运和处理，不要让清运垃圾的车辆横穿小区内的小路，防止造成污染的扩散；再者，村民家畜各家应规划饲养场所，要集中治理，不得自由放养，以免粪便影响卫生；6、留意各种线路的完善乡村规划线路主要指水、电、通信线路，是建设社会主义新农村，促进绝种村经济进展的基本保证；一是给水，规划时乡村应设置总闸阀，各小区设置支闸阀，各户分闸阀；二是排污，各户应役化粪池，乡村视地势地势情形设置污水处理装置，防止造成污染；三供电，规划时要留意乡村经济进展需要，选用配电设备时要充分考容量、服务半径和导

28、线截面；四是电信和电视线路要留意扩容，确保随时接通；欢迎下载精品学习资源一、乡村规划的概念与发展乡村规划指国家结合经济和社会进展情形，对肯定时期内乡村住宅、基础设 施 等 各 项 建 设 在 用 地 布 局 、 建 设 要 求 等 方 面 的 部 署 、 安 排 ；乡村规划是随着城市规划而逐步产生、进展起来的；城市规划起源于19世纪末西方国家解决城市贫困问题的过程中，为解决由于人口激增及贫困而出现的各类问题，英国自19 世纪起开展了公共卫生改良运动，学者提出了“田园城市”的口号，显现了以空间规划为主的社会改革方案，但起初的改良运动仍停 留在学者及民间组织主见和呼吁的层面；1909 年，英国制定

29、了住房与城市规划诸法（ TheHousing ， TownPlanning ， etcAct ），授予了地方政府编制和用于掌握新住宅区进展规划的权力 1. 自此，城市规划从以往作为民间团体的倡议性活动进展成为政府的一项职权，走向了法制化的道路；1932 年英国住房与城市规划诸法修改为城乡规划法，把乡村土地纳入了规划范畴；1947年修改的城乡规划法将城乡用地作为整体，对城乡土地进行统一规划；乡村 规 划 作 为 一 项 制 度 正 式 纳 入 了 法 律 的 调 整 范 围 ；基于城市与乡村在空间用地布局方面的和谐性和不行分割性，各国规划法一般是在不断进展与完善城市规划的基础上，将乡村规划纳入调

30、整范畴，形成掩盖城乡的规划法典，以统筹城乡进展，更好地发挥规划的作用；如德国的建设法典、新加坡的规划法令、韩国的国土建设综合规划法以及马来西亚的城乡规划法等，为统合城市土地与乡村土地，确立了不同层级的规划，形成统一的城乡规划体系；欢迎下载精品学习资源我国的乡村规划建设治理工作始于改革开放初期；1982 年，当时的城乡建设环境爱护部下设了乡村建设治理局，负责指导和和谐全国农房建设工作，省级建设行政主管部门也成立了乡村建设处2. 但是这一阶段的乡村规划治理工作缺乏法律的规范，只停留在政策性的行政治理层面；直到1993年国务院发布村庄和集镇规划建设治理条例，以行政法规的形式规定了乡村规划建设问题，乡

31、村规划制度在我国才 有了法律 依据，开头 走上制 度化、规范 化；由于村庄和集镇规划建设治理条例是国务院发布的行政法规，与1990年实施城市规划法相比，前者的效力位阶低，且其对乡村规划的制定、实施、修改等方面的规定较为原就、笼统，这就造成了乡村规划和城市规划脱 节、分立，乡村规划可操作性差的局面；为了加强城乡规划治理，和谐城乡空间布局，改善居住环境，促进城乡经济社会全面和谐可连续进展，2007 年 10月 28 日全国人民代表大会常务委员会审议通过了中华人民共和国城乡规划法；二、乡村规划的法律性质对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面:行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划；前者指乡村

32、规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为；后者指乡村规划制定主体所编制 、 确 定 的 文 本 形 式 的 乡 村 规 划 ， 即 乡 村 规 划 的 内 容 ；欢迎下载精品学习资源（一） 行 为意 义 上 乡 村 规划的法 律 性 质行为意义上乡村规划的法律性质指乡村规划在法律上属于何种类型的行为；作为一种新兴的规划类别，学界少有对乡村规划行为法律性质的特地探 讨，而是将乡村规划（或城市规划）作为行政规划的一个下属概念，着重争论行政规划的法律性质；对于行政规划的法律性质，目前学界有行政立法行为说3 、 具 体 行 政 行 为 说 4 以 及 具 体 区 分 说

33、 5 等 几 种 观 点 ；由于行政规划的领域特别广泛，其在制定主体、内容、程序等方面也存在着差异，学者们从不同的角度动身论述行政规划的性质，因而得出不同的结 论；但是涉及到乡村规划这一详细类型，笔者认为应在学界已有争论成果的基础上，结合乡村规划的编制、确定以及实施过程对其法律性质加以考量；第一是乡村规划的编制、确定过程；我国城乡规划法其次十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定；可见，我国乡村规划采政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一；与此相对应的是，西方一些国家采纳由代表市民利益的非政府组织确定规划的模式；如在美国，地方市镇设立

34、的独立于行政部门的城市规划委员会享有规划的确定权6.我国城乡规划法对乡村规划编制、确定程序的规定打算了乡村规划的欢迎下载精品学习资源编制审批为政府行政行为；由于政府编制、确定规划的过程是单方行为，不针对特定的对象，其结果是乡村规划内容的确定，且规划编制、确定主体为乡镇人民政府与县级人民政府，这就排除了乡村规划归属于行政立法行为与详细行政行为的可能性；因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定 和 发布普遍 性 行 为规范的行为；此外，应强调调的是，城乡规划法其次十二条亦规定在村庄规划报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议争论同意；这一规定打破了单纯由政府部门审批确定城乡

35、规划的状况，使村庄规划的确定具有了民间性，突破了城乡规划固化为政府行政职权而忽视公众意愿的局限；因此，村庄规划的编制、确定从作为纯粹的抽象 行政行为 的公权属性 向私权 自治属性过 渡；其次是乡村规划的实施过程；城乡规划法第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可 证；通过颁发许可证的方式赐予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为，即在法律一般禁止的情形下，行政主体依据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赐予特定相对人从事某种活动或实施某种行为的权

36、益和资格的行为；此外，乡村规划的实施仍包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以实行行政惩罚及行政强制等详细行政行为；因此，乡村规划 的实 施过 程实 际上 是 政府 行使职权 从事 详细 行政 行为 的过 程；欢迎下载精品学习资源（二） 结 果意 义 上 乡 村 规划的法 律 性 质乡村规划方案只有经过特定的程序，由有权主体批准以后，才能正式生效；生效的乡村规划表现形式为规划文本、图纸以及附件；规划文本是对规划的各工程标和内容提出规定性要求的文件；图纸用图像表达现状和规划设计的内容，其表达的内容及要求与规划文本一样；附件主要包括对规划文本或图纸做出详细说明的规划说明书和基础资料汇编（以下统称乡村

37、规划文本）7.结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面 ， 即 乡 村 规 划 内 容 的 法 律 性 质 与 乡 村 规 划 文 本 的 法 律 性 质 ；第一，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质；由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出详细支配，这实际上是限制农村土地全部权人、使用权人使用土地进行建设的自由；对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制， 即为满意特定的公益事业的需要而对特定的财产权赐予公法上的限制；更进一步分析，此

38、种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求；其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的欢迎下载精品学习资源法律效力；结合立法法的规定，由于乡村规划由县级人民政府批精确定 的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性；但是依据城乡规划法第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，就成为乡村建设和规划治理的依据，任何单位都应当听从规划的治理；因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的 具 有普遍约 束 力 的规范性 文 件 ；乡

39、村规划的法律救济乡村规划的法律救济指因乡村规划的制定、实施以及修改等行为违法或不当而受到侵害的主体向行政机关或法院申请撤销、变更该行为，并恳求补偿因该行为所产生损害的制度；因乡村规划表达为一系列制定、实施以及修改等过程，且不同阶段的行为过程其法律性质不同，所以乡村规划的法律救济在不同阶段亦存在差异；笔者将依据乡村规划的不同阶段对其法律救济进行相应的分析和探讨；（ 一 ） 乡 村 规 划 制 定 的 法 律 救 济 申 诉 、 控 告 权乡村规划的制定属于抽象行政行为，这就排除了对乡村规划的制定行为提起行政复议和行政诉讼的救济途径，由于我国行政复议法与行政诉讼 法都排除对抽象行政行为的审查；但是

40、宪法第四十一条第一款规定公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申欢迎下载精品学习资源诉、控告或者检举的权益；结合城乡规划法第五十八条的规定，对于依法应当编制乡村规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改乡村规划的，公民可以向上级人民政府提出申诉控告或者检举，由上级人民政府责令改正；（ 二 ） 乡 村 规 划 实 施 的 法 律 救 济 申 请 复 议 、 诉 讼 权乡村规划的实施详细包括乡村规划行政许可、乡村规划行政惩罚及乡村规划行政强制等详细行政行为；如公民合法权益受到乡村规划实施行为的侵害， 其可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，恳求撤销或变更相应行

41、为并补偿对其造成的损失；再者，假如公民认为乡村规划实施行为所依据的乡村规划文本不合法时， 依据行政复议法第七条，可以在对乡村规划实施行为申请行政复议的同 时，一并向行政复议机关提出对乡村规划文本进行审查；由于乡村规划文本为县 级 人 民 政 府 制 定 的 规 范 性 文 件 ， 属 于 行 政 复 议 可 审 查 的 内 容 ；（ 三 ） 乡 村 规 划 修 改 的 法 律 救 济 规 划 保 障 请 求 权规划保证恳求权指基于对城乡规划的信任而从事相关详细行为的公民，因规划的变更而导致合法权益受到损害的，恳求行政机关补偿因此造成的缺失的权益；规划保证恳求权的理论依据为信任爱护原就，即为爱护

42、法律稳固、政府欢迎下载精品学习资源诚信以及保证公民基本权益，政府对其行为应守信用，对个人或组织对政府行为的正值信 赖必 须予 以合理爱护， 以使 其免 受不行估计的不利 后果 8.我国正处于经济、社会快速进展的时期，经法定程序制定的乡村规划会在经济、社会进展过程中因详细情形的转变而产生修改的必要性；假如任意修改乡村规划会减弱其权威性，甚至会造成乡村规划丢失作用；因此城乡规划 法明确限定了修改乡村规划的程序，即依照乡村规划的制定、审批程序进行修改；这就爱护了乡村规划的稳固性，有利于保证乡村规划的规范作用；即使依法对城乡规划进行修改，信任原规划并且已实行相应行为的公民其合法权益亦存在受到侵害的可能

43、性；此种情形下，合法权益受到侵害的公民可行使规划保 障请求 权， 请求 行政机 关 补偿损失 ；我国城乡规划法并未明确规定规划保证恳求权，而是概括性地宣示:对于因规划修改而受到缺失的利害关系人，应当依法赐予补偿；详细到乡村规划，第五十条规定在乡村建设规划许可证发放后，因依法修改乡村规划给被许可人合法权益造成损害的，应当依法赐予补偿；但该规定没有明确补偿是由行政机关主动赐予仍是由当事人提出恳求，此外对补偿数额、补偿金的负担以及补偿争议解决等程序问题亦没有做出规定；因此，对于行政机关未主动补偿因修改规划而造成的缺失时，应赐予公民规划保证恳求权；此外，应进一步明确补偿数额的确定方式以及补偿争议的诉讼

44、解决方式；对于补偿金的负担，可以借鉴日本都市方案法第75条有关城市方案事业受益人负担金制度的规定，由规划事业受益人承担；欢迎下载精品学习资源四、乡村规划的法律规范体系乡村规划的法律规范体系指国家现行的有关乡村规划的制定、实施以及修改等方面的法律规范的总称；乡村规划作为一项制度，在宪法、法律、法规以及规章层面都有相应的规范对其加以规定；争论乡村规划的法律规范体系有利于系统、全面地把握乡村规划制度，明确乡村规划与其他规划制度的联系与区别，从而推 动 乡村规划 制 度 的发展与 完 善 ；（ 一 ） 乡 村 规 划 法 律 规 范 体 系 的 构 成第一是宪法层面上，宪法第十六条第五款规定:“一切使

45、用土地的组织和个人必需合理的利用土地；”第八十九条关于国务院行使的职权中规定:“领导和治理经济工作和城乡建设；”第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，治理本行政区域的城乡建设事业等行政工作”宪法的这些规定提出了公民合理利用土地的义务，并且授予政府治理城乡建设的权力，也构成乡村规划对公民使用土地进行建设加以限制的宪法依据；其次是法律层面上，城乡规划法系统规定了乡村规划的制定、实施、修改程序，并明确了相应的法律责任，构成乡村规划制度的主要法律依据；土地治理法第三章“土地利用总体规划”以及第五章“建设用地”对乡村规划的欢迎下载精品学习资源建设用地规划和用地程序做出了限定；这

46、些规定与城乡规划法中有关乡村规 划 的 内 容 共 同 构 成 法 律 层 面 上 的 乡 村 规 划 体 系 ；再次是行政法规与部门规章层面上，城乡规划法颁布后，村庄和集镇规划建设治理条例并未废止，照旧具有效力；在乡村规划领域，城乡规划法未加以规定的就适用村庄和集镇规划建设治理条例；2021年 1 月30 日建设部关于贯彻实施城乡规划法的指导看法作为部门规章构成乡村规划法律规范体系的内容；最终是地方性法规和地方政府规章层面上，如各地城乡规划条例以及实施城 乡 规 划 法 办 法 、 实 施 村 庄 和 集 镇规 划 建 设 治理 条例 方法 等；（二）乡村规划与土地利用总体规划城乡规划法与土地治理法的竞合分析土地治理法规定国家编