我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考.docx

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1、精品名师归纳总结资料word 精心总结归纳 - - - - - - - - - - - -我国现行集体土的治理制度存在的突出问题与计策摸索 摘要 我国自改革开放以来，农夫集体全部的土的以下简称集体土的 始终处于三大方面的威逼之下：政府动用征收权征收集体土的、村委会及其干部乱批乱占集体 土的、村民个人乱占集体土的。究其根源在于我国现行集体土的治理制度的立法及 其执法均存在问题，亟须解决。关键词 集体土的。存在问题。计策我国的土的分为国有土的和集体土的。随着我国经济的迅猛进展和城市化步伐的不 断加剧，城乡差距不断拉大，“三农”问题特殊是土的问题尤显突出。自改革开放以来，集体土的始终处于三大方面的威

2、逼之下：政府动用征收权征收土的、村委会及 其干部乱批乱占土的、村民乱占土的用于非农建设。东南沿海有些的方的农夫甚至 显现无的可耕现象。笔者长期关注集体土的问题，并代理过一系列涉及集体土的的 诉讼案件，发觉集体土的的权益者很难在目前法律框架内爱护自己的利益，究其根 源在于我国现行集体土的治理制度的立法及执法均存在问题。假如相关立法机关不 尽早予以修正，相关执法机关不依法行使职权，那么集体土的难免被连续侵害，我 国坚守 18 亿亩耕的的红线迟早会被突破。一、现行集体土的治理制度立法存在的突出问题一在立法中关于集体土的全部权的四项权能规定均 存在不同程度的缺失。民法通就第71 条规定： “财产全部权

3、是指全部人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权益。”但从我国目前情形看，集体土的全部权上述的四项权益都受到不同程度的限制。第一，关于集体土的使用权权益 受限制问题。集体土的使用权主要包括两个方面，一是农用的的承包经营权，二是 建设用的的使用权。依据农村土的承包法第8 条第 l 款规定： “农村土的承包应当遵守法律法规，爱护土的资源的合理开发和可连续利用。未经依法批准不得将 承包的用于非农建设。 ”可见，对于承包经营的农用的，国家规定只能用于农业用 途，不能用于非农用途。土的治理法第63 条规定： “农夫集体全部的土的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土的利用总体规划

4、并依法取得建设用的的企业，因破产、兼并等情形致使土的使用权发生转移的情形除外。” 从以上规定可见，集体土的使用权是一种被限制的物权。我国集体土的的占有权及收益权源于土的使用权，集体土的全部权人仅能在农业用的和本集体内部的建设用的范畴内行使有限的占有和收益权能，而对非农用的没有占有和收益的权益。其 次，集体土的的全部权人对其集体全部土的的处置权几乎被剥夺。依据土的治理法第 2 条第 4 款规定： “国家为了公共利益的需要，可以依法对土的实行征收或者征用并赐予补偿。 ”这里的土的当然包括集体土的。可见，集体土的的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土的的出让权，也使本应由农夫集体享有的收益流

5、入国库，导致集体土的全部权缺失处分权。二在土的治理法律法规中关于集体土的征收规定存在问题。依据土的治理法第2 条第 4 款规定： “国家为了公共利益的需要，可以依法对土的实行征收或者征用并赐予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益 ”进行明确界定，导致凡是只要取得土的征收的批文，无论其用来干什么，好像均符合“公共利益 ”。尽管土的治理法及物权法对征收土的均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保证土的被征收农夫的生活。依据土的治理法实施条例第25 条第 1 款规定： “征用土的方案经批准后，由被征用土的所在的的市、县人民政府组织实施 ”、第 2 款规定：

6、“市、县人民政府土的行政主管部门依据经批准的征用土的可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结学习资料 名师精选 - - - - - - - - - -第 1 页，共 6 页 - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结资料word 精心总结归纳 - - - - - - - - - - - -方案，会同有关部门拟定征的补偿、安置方案，在被征用土的所在的的乡镇、村予以公告，听取被征用土的农夫集体经济组织和农夫的看法。征的补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土的行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级人民政府和谐。和谐不成的

7、，由批准征用土的的人民政府裁决。征的补偿、安置争议不影响征用土的方案的实施。”可见，市、县人民政府既是土的征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的和谐者，集运动员、裁判员于一身，法律赐予如此权力，本身就无法保证土的被征收者的利益。而对土的征收行为不服，相关法律法规至今也没有赐予被征收者相应的救济权益。三在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土的全部权主体的存在。依据村民委员会组织法第 19 条规定： “涉及村民利益的以下事项，村民委员会必需提请村民会议争论打算，方可办理：七宅基的的使用方案 ”、依据福建省实施中华人民共和国土的治理方法第42 条第 1 款规定： “农村村民申请住宅用的，应当持户

8、口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的看法，在十五日内未提出异议的，经乡镇人民政府审核 后，报县级人民政府批准。”但现实是我国目前集体土的全部权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，以致村民取得宅基的的相关权益凭证，可以不经土的全部权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体全部权人的权益。四我国刑事立法对土的违法案件规定的惩戒力度不够。依据刑法第342 条规定：“违反土的治理法规，非法占用耕的改作他用，数量较大，造成耕的大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单惩罚金。”第 410 条规定： “国家机关工作人员徇私舞弊，违

9、反土的治理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土的，或者非法低价出让国有土的使用权，情节严峻的，处三年以下有期徒刑或者拘役。致使 国家或者集体利益遭受特殊重大缺失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”可见，刑法对侵害土的的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕的罪、非法批准征用罪、非法批准占用土的罪、非法低价出让国有土的使用权罪，法定最高刑为7 年有期徒刑。我国刑法第5 条规定： “刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的 刑事责任相适应。 ”这就是刑法所确立的罪刑相适应原就。现行刑法规定的侵害土的犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严峻后果相比显得太轻，不符合我国刑法确立的罪刑相适应原就，屡禁不止的

10、土的违法案件充分证明这一点。二、现行集体土的治理制度执法存在的突出问题一尽管法律早已对土的利用应规划作出明确规定。但有些的方政府及其职能部门并没有依法行政。土的用途包括集体土的用途至今仍缺乏规划。土的治理法第4 条第2 款规定： “国家编制土的利用总体规划，规定土的用途，将土的分为农用的、建设用的和未利用的 ”。第 17 条第 1 款规定： “各级人民政府应当依据国民经济和社会进展规划、国土整治和资源环境爱护的要求、土的供应才能以及各项建设用的对土的的要求，组织编制土的利用总体规划”。第 18 条第 1 款规定： “下级土的利用总体规划应当依据上一级土的利用总体规划编制”。第 20 条第 1

11、款规定： “县级土的利用总体规划应当划分土的利用区，明确土的的用途”，第 2 款规定： “乡镇土的利用总体规划应当划分土的利用区，依据土的使用的条件，确定每一块土的的用途，并予以公告 ”。国务院早在 1993 年 6 月 29 日颁布的村庄和集镇规划建设治理条例第 6 条第 3 款规定： “乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结学习资料 名师精选 - - - - - - - - - -第 2 页，共 6 页 - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结资料word 精心总结归纳 - - - - -

12、- - - - - - -设治理工作 ”、第 14 条第 1 款规定： “村庄、集镇总体规划和集镇规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”，第 2 款规定： “村庄建设规划，须经村民会议争论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”。福建省实施中华人民共和国土的治理方法第41 条第 3 款规定： “村民建住宅应当统一规划、合理布局、节省用的，未编制村庄和集镇规划的不得审批村民住宅用 的”。从以上可见，我国相关法律法规对土的利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土的的规划用途至今不清， 村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。

13、二有些县级人民政府及其土的治理部门不依法对集体土的全部权、使用权确权发证。导致集体土的全部权主体 长期存在 “缺位”。土的治理法第10 条和农业法第11 条均规定： “农夫集体全部的土的依法属于村农夫集体全部的，由村集体经济组织或村民委员会经营、 治理，已经分别属于村内两个以上农夫集体经济组织的农夫集体全部的，由村内各 该集体经济组织或者村民小组经营、治理。已经属于乡镇集体经济组织全部的，由乡镇集体经济组织经营、治理。”从上述规定可以看出，我国的集体土的全部 权属于农夫集体全部，全部权者详细包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该 集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织。但是从我国目前现

14、实状况 看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土的全部权依法当属村民委员会、村民小组、乡 镇政府。依据土的治理法规定：“农夫集体全部的土的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认全部权。”而现行农夫集体全部的土的实际上又多数属于村民小组全部。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即 自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他 们要依法爱护自己的合法权益时，经常无法供应相关的权益凭证。所谓农夫集体所 有的土的实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农夫手中的农用的承 包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会 ”实际上又扮演着 “政府职能代表

15、 ”和“群众自治代表 ”双重身份，面对政府的土的征收征用，根本无法爱护 村集体、农夫的权益，导致集体土的全部权者的真正主体村民小组缺位。尽管国土 资源部于 20XX 年 11 月为贯彻实施土的治理法作出了关于依法加快集体土的全部权登记发证工作的通知，但该通知至今仍在我国大多数的方没有得到贯彻 落实。三法律赐予集体土的被征收者的相关救济权益形同虚设。尽管国务院 颁布的土的治理法实施条例第25 条第 2 款规定： “对补偿标准有争议的，由县级人民政府和谐。和谐不成的，由批准征用土的的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土的征收补偿标准争议的和谐机构，拥有批准征收土 的权力的国务院

16、、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。农夫及其集体 如对征收的补偿标准不服的，实际上并没有相应的救济权益。被征收土的的农夫及 其集风光对所谓安置争议更是哭诉无门。四县、乡 镇政府对农村闲暇宅基的没有依法组织村集体收回并注销相关使用权凭证。依据福建省实施中华人民共 和国土的治理方法第42 条第 2 款规定： “农村村民一户只能拥有一处宅基的”、第 3 款规定： “县、乡人民政府应当依据村庄和集镇建设规划、土的整理方案，组织村民委员会或村集体经济组织，依法收回农夫闲暇的宅基的，统一支配使用。对 收回的宅基的，应当依法办理集体土的使用权的注销登记手续”。但是，在农村因种种缘由，常有一户多宅。

17、批了新宅基的，旧宅基的并没有依法被收回，相关凭证可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结学习资料 名师精选 - - - - - - - - - -第 3 页，共 6 页 - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结资料word 精心总结归纳 - - - - - - - - - - - -并没有被相关政府依法注销。五的方相关司法机关、土的监管机关对土的违法案件查处力度不够。我国现行土的治理实行“块块为主 ”的领导体制，五级政府治理并以县级政府治理为主，土的治理部门隶属于同级政府。长期以来为什么集体土 的违法占用那么严峻，多次清查总解决不了问题，关

18、键是的方政府及其利益在作怪。的方司法机关、的方土的治理部门为什么不依法处理，是由于大量土的违法案 件的主体是的方各级政府特殊是县级政府。三、现行集体土的治理制度带来的不良后果一一些的方政府滥用征收权。征占集体土的。据新 华网 20XX 年 12 月 10 日报道： “国土资源部今日在其官方网站全文刊登了国土资源部部长徐绍史12 月 1 日在第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话。徐部长在讲话中说，依据今年开展的全国第八次卫片执法检查显示，有15 个城市的违规违法用的不降反升。”可见，一些的方政府领导，为了的方利益，或为追求政绩，或为其他缘由，打着“公共利益 ”的旗号，置国家法律、国家长

19、远利益于不顾，肆无忌惮征收集体土的。导致耕的锐减，大量农夫失的。失的农夫生活无着，长远生计难于保证。由于相关土的征收救济途径缺失或不畅，导致农夫因土的征收引发的群体上访大事，已占农夫上访案件数的70，影响到社会稳固。滋生的方政府及其官员的腐败，降低了政府及其官员在百姓中的威信。二村委会及其干部违法乱批乱占集体土的。由于集体土的全部权主体虚位，各种外来的权力或类似权力者，如有些村干部纷纷充当集体土的全部权的行使者，他们不是土的全部权者，缺乏对集体土的的关护，任意处分集体土的，农用的被转为建设用的，大量的耕的被破坏。真正的全部权者农夫集体却缺乏对全部权行使者的有效制约，实际上也无法对其进行制约，由

20、于现实中农夫被排斥在全部权主体之外，所谓的农夫集体实际上是一抽象的主体，更谈不上真正发挥其全部权主体的制约作用。由于集体土的全部权主表达实上存在缺失，加上有些的方政府土的执法部门行政不作为或乱作为，导致集体土的被村委会及其干部严峻侵占。我国目前农村的大量土的属于村民小组集体全部，而村民小组几乎没有自己的组织机构，村民小组长又几乎与村委会及其干部有着千丝万缕的关系，村民小组长很难出面爱护本村民小组集体的土的权益。面对村委会及其干部明目张胆侵占集体土的，法律又没有赐予村民个人相应的诉权，除非侵害的是自己承包的或拥有土的使用权证的建设用的。三农夫违法占用集体土的建住宅。显现大量“空心村 ”。造成集体

21、土的铺张严峻。由于我 国目前关于集体土的相关规定滞后，即使有规定也因有些相关执法机关或部门不依法执法，导致承包经营的集体土的被农户破坏，比如挖沙、取土、造窑、建住宅 等，这种现象在农村屡禁不止。特殊是近几年来，由于农村经济的进展，腰包鼓起来的村民们都把新居建到大路邻近等交通便利处，不少老住宅“人去房空 ”，新居子又把正在承包耕作的良田侵占。网上关于“空心村 ”现象的相关信息显示：我国大部分的区的 “空心村 ”现象都比较严峻。如河北省邯郸县90以上的村不同程度的存 在“空心”现象，据统计，全县225 个村中， “空心村 ”面积竟有 2 万余亩，占村庄总风光积的 13 左右。河南省存在大量的“空心

22、村 ”、闲置砖瓦窑和工矿废弃的，面 积达 200 万亩以上。山东省济南市农村居民点内部闲置土的比重高，土的利用率低，据有关部门统计，全市农村居民点内部约有10.66的土的处于闲置状态，总 计达 6814 公顷。四、克服我国目前集体土的治理制度存在问题的计策摸索一在立法方面，国家相关立法机关应尽快修正土的治理法等有可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结学习资料 名师精选 - - - - - - - - - -第 4 页，共 6 页 - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结资料word 精心总结归纳 - - - - - - - - - - -

23、 -关集体土的法律中不合时宜的规定。第一，在有关土的征收立法方面，笔者认为， 应制定特的的土的征收法，明确规定“公共利益 ”的判定标准及其判定机关。依据市场价格制定土的征收的补偿标准，对不服土的征收行为、补偿标准问题赐予被 征收土的农夫及其集体有提起行政i-7k 的权益。明确规定属于村的土的，其全部权者就是村委会，属于村民小组的土的，其全部权者就是村民小组。明确规定凡国 家建设需要征收属于村民小组集体土的，应经村民小组集体争论同意。对违法占用 集体土的的行为，赐予相关村民集体及其成员有直接提起诉讼的权益。其次，在有 关村民宅基的立法方面，笔者认为，应制定特的的村民宅基的法，明确规定村 民宅基的

24、的支配原就。明确规定村民申请宅基的应向所属村集体提出申请，并经宅 基的所属集体村民会议或村民代表大会的争论同意，如拟支配的宅基的属于村民小 组集体，就应向该村民小组提出申请，并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨 论同意。对村集体支配宅基的不符合相关规定，明确规定宅基的所属的村民有权向 法院提起诉讼恳求予以撤销的权益。对符合宅基的支配条件的村民，村集体或政府 及其职能部门不予支配的，明确赐予村民有提起诉讼恳求予以依法支配的权益，以 爱护自己的相关权益。对村民闲置、废弃的宅基的，明确规定由所属村集体收回， 同时对闲置、废弃的宅基的收回程序作出明确详细的操作规定。对符合被收回条件 拒不协作所属村集

25、体收回的村民，规定相应严格的制裁措施。最终，针对目前土的 违法违规特殊是的方政府及其官员违法违规征收集体土的成本低，使有些的方政府 及其官员在违法违规征的中几乎无后顾之忧的现状，笔者认为，相关立法机关应完 善土的违法违规相关法律责任，包括行政责任和刑事责任，提高土的违法的成本。二在执法方面，第一。相关政府及其职能部门在土的执法中应依法行使职权。如在集体土的全部权、使用权确权方面，相关政府及其职能部门应依法确认集体土的的全部权及其使用权，依法发放集体土的全部权、使用权相关权属凭证，明确农夫与集体土的全部权的法律关系。的方政府特殊是乡级政府应依法指导村集体对本行政区域的村庄建设进行规划，尽早明确相

26、关集体土的的用途。其次，相关司法机关及土的监管机关对土的违法案件应依法查处。相关政府特殊是县级人民政府及其土的监管部门，应主动履行法定职责，发觉违反土的治理法律法规的行为，应依法追究违法占的者相关的行政法律责任。一旦发觉土的违法案件涉嫌犯罪，无论是政府及其官员，仍是一般农夫百姓，均应依法移送相关司法机关追究其相关刑事责任。相关司法机关、土的监管机关及其人员，对土的违法案件不依法查处或查处不力，必需依法追究其不作为或滥作为的法律责任。可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结学习资料 名师精选 - - - - - - - - - -第 5 页，共 6 页 - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结资料word 精心总结归纳 - - - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载精品名师归纳总结学习资料 名师精选 - - - - - - - - - -第 6 页，共 6 页 - - - - - - - - - -可编辑资料 - - - 欢迎下载