调研报告：退耕还林及完善相关财政支持政策现状、存在问题及建议.docx

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1、调研报告：退耕还林及完善相关财政支持政策现状、存在问题及建议党的十九大把“生态文明”提升到更高的战略层面，将中国特色社会主义事业总体布局，拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”，并明确提出了建设美丽中国的目标。为研究调整退耕还林政策，进一步推进生态文明建设，近一个时期，我们会同国家林业局，赴有关省份进行了深入调研，并多次组织召开座谈会，广泛听取各方面意见和建议。总体上看，在国家政策的强力支持下，退耕还林工程成效显著。但原有退耕还林政策不足之处也很明显，已不能很好地适应形势的发展变化。当前，继续推进退耕还林仍然非常迫切，具有重大意义，我们必须着力调整相关政策，启动新一轮退耕还林。现将有关情况及

2、政策建议报告如下：一、退耕还林工程取得明显成效退耕还林工程于2000年启动，截至2006年，国家累计安排实施退耕地还林1.39亿亩。2000-2013年，中央财政共拨付退耕还林工程资金3469亿元；未来8年，中央财政还将为此安排842亿元。在国家政策的强力支持下，退耕还林工程取得了明显成效。（一）生态资源环境明显改善。退耕还林工程的实施，大大加快了我国造林绿化的步伐。2000年以来，我国新增森林面积的45.1%来自退耕还林，工程区各省份的森林覆盖率普遍提高。以贵州省为例，退耕还林工程使该省森林覆盖率提高了6个百分点；而得到国家退耕还林指标最多的陕西省，森林覆盖率则提高了20个百分点。退耕还林工

3、程促进缓解了干旱地区水资源紧张的局面，坡耕地退耕还林后农业用水量大幅减少，农业生产与农民生活争水的现象明显好转。而且林地还有较强的水源涵养功能，北方地区一亩林地蓄水量可达100立方米以上，对于增加降水量、保障水资源供应发挥了积极作用，据统计退耕还林后工程区降水量平均提高了20-30%。退耕还林工程还显著改善了我国水土流失状况，促进了沙化土地治理。今年夏季陕西省延安市遭遇了历史同期最大降水，但没有形成大的山洪灾害，主要得益于退耕还林工程使昔日的黄土高坡实现了“由黄变绿”。不仅如此，退耕还林还使得工程区化肥、农药使用量大为减少，有效降低了农业面源污染，由于25度以上坡耕地所在地区很多还是水源地，退

4、耕还林工程对于减轻水体污染、改善水质起到了不可替代的作用。以“亚洲第一大人工淡水湖”闻名的丹江口水库，早在21世纪初，央视新闻30分曾有过报道，由于坡耕地的不合理开垦，“每年约给丹江口水库带来12亿多吨泥沙、600多万吨化肥和5000多吨农药”，当时入库水质长期低于国家二类。而通过十多年的退耕还林、封山育林等生态建设，加上其他治理措施，近年来丹江口水库入库水质明显改善，长江委水文局最新监测表明，丹江口水库入库水质2013年首次连续3个月达到了国家一类标准。（二）农民收入明显增加，农村脱贫步伐明显加快。退耕还林工程通过国家财政补助、调整种植结构和解放劳动力等多种途径，有效促进了农民增收。十多年来

5、，退耕还林补助资金直接增加了贵州省毕节市120.7万农民的收入，平均每人获得补助2255元。贵州省赫章县财神镇财神村村民杨培鼎，共有10亩地退耕8亩种核桃，林下套种苦参等中药材，2012年核桃收入3万元左右，林下中药材收入4000元。退耕还林后，大量农村劳动力向二三产业加快转移，外出务工收入成为退耕农户增收的主要来源。甘肃省定西市安定区劳务输出，由退耕前的3万人次增加到2011年的10.4万人次，年创劳务收入10.2亿元，农民人均劳务收入2000元，占农民人均纯收入的64.5%。25度以上坡耕地集中地区大多是连片特困地区，这使得退耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度。连片特困地区由于受地

6、理位置等条件限制，通过招商引资发展工业项目往往很难成功，扶贫开发工作难度很大。湖南省新化县副县长李南新感叹：“生态脆弱地区要脱贫，不上项目是等死，上了项目是找死，只有退耕还林没有副作用，是最好的扶贫工程。”该县通过退耕还林大力发展经济林基地，经济效益特别显著，其中天门乡、奉家镇的864亩有机茶基地，年产值达950万元；以梅镇毛家垅村为中心的7200亩杨梅基地，年产值达3240万元；石冲口镇、吉庆镇的8600亩金银花基地，年产值达5590万元。二、原有退耕还林政策存在一些问题原有退耕还林政策的核心是“政府为主、生态优先、以粮代赈”，即政府下达工程指标计划并组织实施、严格限定还生态林比例、对退耕农

7、户补助钱粮以弥补种粮损失等。钱粮补助政策为还经济林补助两个阶段共10年、还生态林补助16年，黄河流域及北方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助160元、延长阶段每年补助90元，长江流域及南方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助230元、延长阶段每年补助125元。原有退耕还林政策的出台有其特殊的背景，面对1998年的全流域型特大洪水以及连续几年春季的强烈沙尘暴，极为严峻的生态形势，迫使我们紧急启动了退耕还林工程，并出台了以生态优先为目标导向、依靠政府力量组织实施的退耕还林政策。实践证明，退耕还林政策为保障退耕还林工程顺利实施发挥了重要作用。但随着经济社会形势的发展变化，原有退耕还林政策也出现了一些问题，

8、主要有：（一）政府为主的组织方式造成指标不够和责任意识淡薄。退耕还林政策的组织方式是，中央下达指标计划，地方层层分解落实至退耕农户，“限定区域、核定对象、规定时限、特定树种”。这种政府为主的组织方式带有明显弊端：一方面，各级干部群众普遍反映中央下达的退耕还林工程指标不够。贵州省毕节市林业局出示了一份印有七星关区小坝镇水塘村200多户农民手印的联合请愿书，要求将村里1500亩25度以上坡耕地纳入指标范围。指标不够容易带来分配不公，没有分到指标的农民意见较大。另一方面，拿到指标后农民责任意识弱化，把退耕还林看作是国家的事。由于农民缺乏责任意识，在长达10年或16年的补助期内，政府每年都要对同一块退

9、耕地进行核查验收，耗费大量人力物力。据国家林业局测算，每年每亩地核查验收费用就有3元，补助期内累计核查验收成本高达61.7亿元。在核查验收过程中，还存在着一些腐败行为，有的地方出现骗取补助资金的现象。（二）退耕地还生态林与还经济林的比例规定不合理。退耕还林政策规定，退耕地还生态林和还经济林的比例不得低于8:2，还经济林超过比例的部分，不兑现钱粮补助。当初确定这一比例，主要是认为生态林的生态效益要比经济林好得多，如果还经济林比例高了，就难以保证生态优先的目标。调研和座谈中，所有专家和干部群众都认为这一比例规定不合理。就生态效益而言，退耕还林区普遍种植的经济林，包括核桃、油茶、果树等，与生态林树种

10、基本上相差无几。比如核桃林，树体高大、枝叶繁茂，树冠可阻截10-20%降水，庞大的地下根系具有较强的水土保持和水源涵养功能，生态价值同样非常高。而从实际情况看，地方政府产业扶贫和农民群众改善生活的强烈愿望，也使得种植核桃、油茶、果树等经济林积极性非常高。近年来在执行中，中央和地方各级财政已经将还经济林超比例部分纳入补助范围，但从全国总体来看，还生态林比例仍在70%以上。（三）以粮代赈的政策容易形成对政府的依赖思想。根据退耕还林政策设计的思路，既然是政府组织实施退耕还林工程，国家就要补偿耕地转换为林地后耕地经营者的种粮收入损失，出台“以粮代赈”的政策。在这种与生计挂钩的补偿方式下，退耕农户自然会

11、要求国家按耕地产生收益的年限给予持续补偿，并且要求随着价格的上涨不断提高补偿标准，相当一部分人指望靠国家的补助过日子，认为这是天经地义的。不仅退耕农户有类似的想法，一些基层部门也有这样的建议，贵州省毕节市林业局曾提出，一亩地要按每年补500斤粮食（折合750元）和50元生活费的标准给予补助，并再延长两轮。三、退耕还林政策环境发生显著变化退耕还林工程实施至今已有十多年时间。这十多年里，我国经济社会快速发展，市场体制日益完善，政府公共财政保障水平不断提高，退耕还林政策面临的外部环境发生了显著变化。（一）林木经济效益增长和林权制度改革，推动了自发退耕还林。一方面，在坡耕地上种植林木、林果的收益已经大

12、大超过种粮，农民自发退耕还林的积极性高涨。从产量上看，坡耕地粮食产量很低且不稳定，“越种地越瘦、越种人越穷”。从价格上看，这些年来林木、林果的价格涨幅远远高于粮食。2000-2012年，早籼稻价格上涨约1.1倍，但杉木价格上涨2.4倍，核桃、枣、板栗等价格上涨3倍以上。据甘肃省林业厅统计，该省退耕地种核桃、苹果、桃、葡萄等平均每亩纯收益超过1500元，而陡坡耕地种粮食平均每亩纯收益不到150元，退耕还林后每亩增收1350元以上。另一方面，2008年以来，随着集体林权制度改革全面推进，林地产权得以明晰和确认，林权交易制度逐步建立，林地变现能力增强，其经济价值进一步得到体现。退耕还林后农民拿到国家

13、颁发的林权证，可将林地租赁以获得收益，也可用林权证办理抵押贷款。近年来，林地租赁价格逐年上涨，2012年湖南省部分地区林地租金甚至达到每亩每年30元。而种植林木后，农民可以通过林权交易，随时实现林木的经济价值，自然极大提高了退耕还林的吸引力。（二）政府惠农强农政策体系逐步健全，弱化了退耕还林政策的生计保障功能。退耕还林工程启动之初，种粮农民不仅没有粮食直补等各项补贴，还要交纳农业税。2000年农民种粮的平均每亩纯收益不到100元，而其养老、医疗、住房、子女教育全部来源于微薄的种粮收入。那时实施退耕还林，农民不仅能拿到数倍于种粮的收入，还能腾出劳动力，退耕还林政策的生计保障功能十分明显。这些年来

14、，随着国家取消农业税并加大对种粮农民的各种补贴，同时逐步将农村教育、养老、医疗和住房也纳入公共财政覆盖范围，对于特别贫困的群体，国家还建立了农村最低生活保障等“托底”制度，退耕还林政策的生计保障功能大幅度减弱。（三）市场优化农民收入结构并提高收入水平，降低了对退耕还林补助的依赖性。退耕还林工程启动初期，我国农民收入主要来自于耕地上的经营性收入，工资性收入、财产性收入所占比例偏小。十多年后的今天，市场机制使劳动力等生产要素配置进一步优化，也使农民收入结构更趋多元化，外出打工为主的工资性收入增长较快。据国家发展改革委统计，2007年以来，退耕农户人均纯收入年均增长11%，其中工资性收入年均增长25

15、%，对退耕农户收入增长的贡献率达55%。相应地，退耕还林补助在农民收入结构中的比重不断降低。以贵州省毕节市为例，2004年退耕农民所得补助占农民人均纯收入12.6%，到2012年这一比重下降到2.5%。四、调整退耕还林政策的建议党中央、国务院高度重视退耕还林，多次提出相关要求。近几年，全国人大代表和政协委员也反复提出重启退耕还林的建议提案。2008年以来，一些省（区、市）先后17次以省级人民政府的名义，恳请国务院新增退耕地还林任务超过7000万亩。2012年9月召开的国务院第217次常务会议明确，将适当安排“十二五”时期重点生态脆弱地区的退耕还林任务。据初步统计，全国尚有25度以上坡耕地820

16、0万亩（含水土流失严重的梯田1500万亩）和严重沙化耕地7300万亩，其中急需退耕还林的陡坡耕地和严重沙化耕地8000万亩。这些陡坡耕地和严重沙化耕地粮食产量十分有限，即使按照丰产年份平均每亩200斤计算，8000万亩陡坡耕地和严重沙化耕地粮食产量仅占2012年全国粮食总产量的1.36%。更何况，近些年来随着外出务工农民不断增加，农村劳动力老龄化十分明显，很多坡耕地实际上处于撂荒状态。可见，陡坡耕地和严重沙化耕地退耕还林对国家粮食安全影响甚微。因此，实施新一轮退耕还林工程条件成熟、空间具备，既是大势所趋，又是群众所望。中央财政支持新一轮退耕还林，是着力推进生态文明建设的重要举措，也是合力推动连

17、片特困地区扶贫开发的重要抓手，具有重大而深远的意义。（一）总体原则为了更好地实施退耕还林这一重大生态建设工程，可由国家发展改革委、国家林业局会同有关部门，结合生态功能区建设等相关规划，研究制订新一轮退耕还林规划。同时，从已经变化了的实际情况出发，切实转变思路、完善机制，调整退耕还林政策。总体而言，对比原有退耕还林政策，新一轮退耕还林政策必须坚持“严格标准、农民自愿、政府助推、自我发展”。一是严格标准。退耕还林的地块严格限定为25度以上坡耕地和严重沙化耕地，由农业、林业等相关部门制定统一的退耕地认定标准，并严格按标准核查验收，确保不在良田上种树种草，以维护国家粮食安全。各级林业主管部门要严格按标

18、准核查验收，加强技术指导。耕地退耕后要及时发放林权证。二是农民自愿。在国家新一轮退耕还林规划指导下，退不退、种什么、怎么种，都由农民自己说了算，农民充分享有选择权和决定权，同时作为管护主体明确责任义务。三是政府助推。新一轮退耕还林政策坚持以市场为导向，以经济利益为驱动，政府转变以往大包大揽的组织方式，只通过给予一定补助资金，既吸引农民、又帮助农民参与退耕还林。四是自我发展。国家安排补助资金，不是对耕地转换为林地后的经营损失给予补偿，包下农民的生活费用，更多是帮助农民启动发展林木、林果产业，增强其自身的造血功能。（二）具体政策新一轮退耕还林政策只需以适当的一次性现金补助，调动农民自愿退耕还林的积

19、极性。结合实际情况测算，具体补助标准可定为：还乔木和灌木林每亩一次性补助1300元，还草每亩一次性补助500元。资金分两次拨付到位，第一年经验收存活后拨付70%，第三年经验收保存后拨付余下的30%。为增强新一轮退耕还林政策的吸引力并引导和鼓励退耕还生态公益林，在还乔木和灌木林每亩一次性补助1300元的基础上，对核查为生态公益林的，每亩再安排两次共计200元抚育补助。抚育补助建议在退耕第5年后拨付，以巩固退耕还林成果。考虑到各地情况不尽相同，中央财政按实际退耕地面积和补助标准对省级财政包干，由省级财政结合本地实际情况作适当调整。因标准调整所增加的经费，由省级财政承担。实际上，如果是还经济林，考虑

20、货币的时间价值，新一轮退耕还林补助标准与原有补助标准相比，北方地区要高一些，南方地区相差不多，不会引发新一轮退耕还林者的攀比情绪。原有政策北方地区第一阶段每年160元、延长阶段每年90元，按利率6%折算（折现率一般用贷款利率），10年累计补助金额，相当于第一年安排一次性资金1014元；原有政策南方地区补助总额折算为第一年一次性资金1444元。而新政策一次性补助1300元（不含退耕还生态公益林增加的森林抚育补助200元），达到原有政策北方地区补助总额的1.28倍，约为南方地区补助总额的90%左右。加上市场环境的变化、新政策选择权的放开和配套措施的跟进，新一轮退耕还林政策具有更强的吸引力。近年来，

21、一些地方政府自行开展了退耕还林，其补助标准并不高，但实施效果较好。贵州省对坡耕地退耕种植茶叶每亩一次性补助400元，主要用于购买种苗、化肥等方面的支出，20082012年自行退耕还林240多万亩；从2013年开始，贵州省对坡耕地退耕种植油茶每亩一次性补助643元。陕西省延安市从2013年开始，计划对224万亩25度以上坡耕地自行退耕还林，每亩补助160元，连续补助4年，其中第一年另行安排一次性种苗费补助50元，累计每亩退耕地共补助690元。内蒙古通辽市对严重沙化耕地实行无偿退耕，20102015年计划退耕500万亩，目前已退耕126万亩。尽管新一轮退耕还林政策以农民自愿为根本，退不退、退多少都

22、由农民自主决定，国家不再安排年度退耕还林指标任务，但从积极引导农民、便于预算安排、衔接苗木供应等因素考虑，新一轮退耕还林规划还是应明确实施步骤和每年的指导性指标任务。每年年初，各省汇总农民退耕还林需求，如果农民需求超过指导性指标，按照生态脆弱程度排序，区分轻重缓急，将超出的、生态相对较好的部分，转到下一年优先安排，这样既能够坚持农民自愿，又可以积极稳妥、有序推进退耕还林。结合实际情况，按照先试点后推广的原则，初步设想2014年选择1000万亩进行试点，在总结试点经验的基础上，从2015年起再利用4年时间，每年安排退耕还林1750万亩，到2018年将现有8000万亩陡坡耕地和严重沙化耕地全部退耕

23、完毕。按照还乔木和灌木林补助标准1300元，试点期间1000万亩、以后4年每年1750万亩的规模测算，中央财政试点期间需安排130亿元、以后4年每年需安排227.5亿元，2014-2018年累计需安排1040亿元。通过调整原有耕地上安排的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴用于退耕还林，整合一部分造林补贴资金，合并一部分种苗费补助资金后，我们测算，如果全部还乔木林,中央财政试点期间需新增支出86.7亿元、以后4年每年需新增支出159.3亿元，2014-2018年累计需新增支出723.9亿元。如果考虑北方地区有一些地方，自然条件只能还草，退耕还林补助标准降至500元，中央财政支出将进一步减少。（三）

24、配套措施考虑到退耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度，由于新一轮退耕还林政策以自我发展为目标，着眼于增强造血功能，非常有利于加快连片特困地区扶贫开发进程，中央财政有必要出台相关配套措施，强化和放大新一轮退耕还林政策的效果。具体而言，针对目前财政支持特色经果林和林下经济的资金渠道不少，可统筹整合财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金、巩固退耕还林成果专项资金、林木良种补贴、森林抚育补贴、农民专业合作组织补助资金等，形成政策合力，集中支持退耕还林区发展以核桃、油茶等木本油料树种为代表的经果林和以中药材种植为特色的林下经济。中央财政在统筹整合资金支持发展退耕还林相关产业时，应注重鼓励和推广林权流转，使林地能够相对集中，走规模化、集约化经营道路，以降低生产成本、获取规模效益。同时，培育和发展以经营特色经果林和林下经济为主的农民专业合作组织，增强其带动和服务农民的能力，实行产业化经营，降低退耕农户的自然和市场风险。此外，中央财政还可以通过贷款贴息、贫困地区产业发展基金投资等方式，引导更多社会资本投入退耕还林相关产业发展，共同做好退耕还林和扶贫开发两篇大文章。7