矿产资源开发利用方案编制问题分析(共4629字).doc

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1、矿产资源开发利用方案编制问题分析(共4629字)摘要：矿产资源开发利用方案的编制和审查一直是矿业权管理工作的一项重要内容，它不仅是采矿权审批登记的前提条件，也在保护和合理开发利用矿产资源方面发挥着积极的导引作用。然而，目前在开发利用方案的编制中也存在一些问题，矿山企业重视程度不够、编写单位业务水平有待提升、没有明确定位、承载内容过多等。因此，主管部门应明确矿产资源开发利用方案的定位，适当简化环境保护、水土保持、土地复垦和安全生产等章节，并对矿产资源开发利用方案的编制内容和审查大纲进行修改完善，进一步规范和明确编制内容与审查要求。关键词：矿产资源；开发利用方案；编制；审查矿产资源开发利用方案编审

2、工作的产生与发展合理开发利用矿产资源，既是采矿权申请人的目标，也是有关行政主管部门实施矿产资源管理的重要任务。矿产资源开发利用方案的编制与审查，是保证矿产资源得到保护和合理利用的重要前提。作为申办采矿权的一项前提条件，最初主要体现为由有资质的单位编制并经有关主管部门批准的矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计。年公布实施的矿产资源法确立了矿产资源勘查开采审批登记制度，规定将审查通过的矿山设计或者开采方案作为设立矿山企业、取得采矿权的重要条件。年月，国务院实施的全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法，规定开办矿山企业、申请采矿权应当报送矿山建设项目的可行性研究报告等资料。年月，颁布实施的矿产资源法

3、实施细则对于不同的主体申请矿产资源开采前应提交的资料作出了具体规定：开办国有矿山企业，应提交矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计；开办集体所有制矿山企业或者私营矿山企业应提交与所建矿山规模相适应的、符合国家产业政策和技术规范的可行性研究报告、矿山设计或者开采方案；申请个体采矿，也应提交经批准的开采方案。矿山设计和开采方案的审查，是采矿权登记管理机关进行审查的核心内容，直接影响矿山企业的经济效益和资源环境效益。新中国成立后，各矿业主管部门逐步制定并完善了设计规范规章制度。改革开放以来，我国将矿山开发方案设计之前进行的矿山技术经济可行性研究和论证列为矿山设计之前必须进行的基本建设程序。这一措施，对

4、于提高矿山设计水平，促进开发利用的经济效益和资源环境效益具有重要意义。年月，国务院颁布实施矿产资源开采登记管理办法（国务院令第号），明确规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交矿产资源开发利用方案。年月，为了适应年国务院机构改革后矿产资源行政管理职能调整的变化，国土资源部下发关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知（国土资发号），规定将按矿产资源开发利用方案编写内容矿产资源开发利用方案审查大纲编报和审查的开发利用方案作为采矿权授予中必经的、重要的程序。开发利用方案若包括在矿山可行性研究报告或矿山设计中，不应影响采矿登记管理机关对开发利用方案的专门审查。此后，经具备相应资质

5、单位编制并由有关行业协会组织专家评审通过的矿产资源开发利用方案逐步取代了原来的矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计。年来，矿业经济形势发生了巨大变化，随着矿政管理的市场化改革不断推进，矿业权管理包括开发利用方案的编写和审查工作日益暴露出与矿业市场经济发展不相适应的问题而亟待调整完善。矿产资源开发利用方案编审工作的基本要求关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知（国土资发号）作为矿产资源开发利用方案编制和审查的主要依据，要求各级地矿行政管理机关在受理采矿权申请时，必须加强对开发利用方案的审查，保证开发利用方案编写的规范化和审查工作的质量。开发利用方案主要目的是从源头上严格把好资源利用关，使矿产资

6、源开发利用能够遵循科学、合理、有效的原则，坚持可持续发展战略，为国民经济建设发挥出最大的资源效益，也是矿产资源主管部门对矿山企业进行监督管理的重要参考。但是，实践中一些矿山企业对开发利用方案的编制不够重视，给设计单位的时间短、经费少，导致设计单位缺少足够的时间和精力充分研究地质报告及做现场踏勘工作，从而影响了开发利用方案编制的质量，只是为了应对申办采矿权而起不到应有的矿山建设与开发的依据作用，而往往在取得采矿权后再重新编制矿山建设项目可行性研究报告和矿山设计方案。开发利用方案的编制应依据地勘单位提交并经过评审备案的地质报告，以保证矿产资源储量、品位和分布特点等要素的准确性。在编制中应正确把握要

7、点，在确保安全、注重环保的前提下，科学合理地确定开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率等指标，同时，要注意将地质报告提交的资源储量、设计利用资源储量、可采储量三者区分开来，将国家出资勘查探明的资源储量和矿山企业利用自有资金投入勘查所获的资源储量，因为二者在有偿处置方面有不同要求。在估算资源储量时，还应单独着重对氧化矿量进行计算，对地质勘探报告的评析也应具有针对性，尽量从开发和建设的角度谈意见建议，而不应仅仅引用地质报告评审里的意见。在编写方案时，最重要的是杜绝走形式的思想，认真对待，在地质资料及实测现状的基础上按照矿山实际情况进行编写，确定与实际相适应的设计规模，提高方案的专业性，以指导矿山的生产

8、。虽然不同时期我国矿产资源主管部门对申请人提交的相关报告或者方案要求有所不同，但审查的目标和重点则是基本一致的，如对于具有工业价值的共生、伴生矿产资源，是否能够得到综合开发和综合回收利用；暂时不能利用的矿产，是否得到有效的保护等。矿产资源开发利用方案编制工作中存在的问题矿山企业重视程度不够设定矿产资源开发利用方案的最初目的是指导和督促矿山企业按照科学、合理、有效的原则更好地开发利用矿产资源，并对编制环境影响评价报告、安全预评价报告等后续的相关报告资料起到宏观指导作用。而在实践中，不少矿山企业并未对开发利用方案给予足够的重视。有些企业直接将可行性研究报告视同矿产资源开发利用方案，实际上二者在矿山

9、建设方案的确定、选矿、安全、经济等方面的要求基本相同，但在资源储量利用、产品方向的论证这两方面内容上，后者的要求高于前者。还有企业仅仅将矿产资源开发利用方案视为办理采矿许可证的一个要件，草草编制、应付评审，在后续的矿山设计和实际开采过程中并没有按照开发利用方案中的内容开展工作，甚至有些内容大相径庭，从而导致开发利用方案的编制违背了原意，在实践中、尤其是容易在监督管理过程中企业自身陷于被动。编写单位业务水平有待提升关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知（国土资发号）对矿产资源开发利用方案编制资格作了明确规定，要求其必须由具有国家批准矿山设计资格的单位或者各省（区、市）地矿主管部门认定的具有设计

10、能力的单位进行编写。年，国务院了关于第一批清理规范项国务院部门行政审批中介服务事项的决定（国发号），规定申请人可按要求自行编制开发利用方案，也可委托有关机构编制，审批部门不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务。其明确了开发利用方案编制以企业自身为主体的原则，不再要求编写资质，主要是为了将编制方案的服务交由市场决定，虽然降低了准入门槛，但由于此项工作专业性强，由无资质的单位编制方案往往难以保证质量，加之编制单位和人员的业务能力及经验水平参差不齐，实践中即使经过多次修改，也容易出现不符合要求的结果，令评审专家和主管部门不胜其烦。承载内容过多现行矿产资源开发利用方案中包含了矿山环境影响

11、报告书、水土保持方案、土地复垦方案和矿山安全设计等报告资料中的必要内容，实际上承载了过多的任务。企业在申请采矿许可证时，已同时向自然资源主管部门提交环境影响评价报告及环境保护部门批复、土地复垦方案及自然资源主管部门审核意见，以及矿山地质保护与环境治理恢复方案和自然资源主管部门审核意见等由专门机构进行编写和审查的材料，这些专业报告无论从内容上还是深度上，都远超出了矿产资源开发利用方案的相关章节。在实际工作中，还有部分地方管理部门将开发利用方案中的相关内容作为办事依据，如环境保护部门将开发利用方案中环境影响方面的内容作为环境评价工作的依据；安全生产部门将开发利用方案中矿山安全方面的内容作为安全评价

12、的工作依据等。而这些内容并非开发利用方案中的重点编写内容，仅仅是为了服务于如何合理的开发和利用资源而编写的，其深度和广度都不足以成为上述工作的依据。规范与完善矿产资源开发利用方案编制工作的对策建议矿产资源属于国家所有，对矿产资源开发利用方案的审查是自然资源管理部门监督管理矿业开发和矿业秩序的重要手段，也是提升我国矿产资源开发水平的重要内容之一。矿产资源开发利用方案编审的目的是加强矿产资源开发利用的前期管理，从而把好矿产资源开发利用的源头关，使矿产资源的开发利用工作能够遵循科学、合理、有效的原则有序进行，使拟开发的矿产资源能够得到充分、高效的利用，避免因粗放式开采、选择性开采而造成的资源浪费，确

13、保未开采矿产资源得到合理的保护，以达到集约、节约利用资源的目的。因此主管部门应进一步强化对于开发利用方案编制的审查和管理。）明确矿产资源开发利用方案的定位。提高矿山企业对矿产资源开发利用方案编制工作的重视，严格规范开发利用方案的审查标准。矿产资源开发利用方案的根本是为了提高对资源的利用率，发挥最大矿产资源效益，避免资源浪费，重点是对资源储量的利用及矿产品方向进行论证。其应该定位于指导作用，既是自然资源管理部门审查其资源开发利用合理性的主要依据，也是对可行性研究报告和矿山设计进行方向指导的基础。）依照国务院关于取消矿产资源开发利用方案编制单位的资质要求，建议对矿产资源开发利用方案的编制内容和审查大纲进行修改完善，进一步规范和明确编制内容与审查要求，提高方案编制的指导性、可操作性和针对性，在后续审查中加强前期把关，对不符合要求的方案提出明确修改意见，使其修改完善具备基本条件后再提交审查。）在矿山申请建设过程中，按要求应提交土地复垦与矿山地质环境保护与治理恢复方案、环境影响报告书、水土保持方案等相关材料，并且由相对应的管理部门进行审查。因此，建议对矿产资源开发利用方案中的环境保护、水土保持、土地复垦和安全生产等章节作适当简化，主要是与相关部门的批复要求保持必要的衔接一致。第 9 页 共 9 页