完善新疆学前双语教育基本公共服务体制的政策探讨_冯江英.docx

《完善新疆学前双语教育基本公共服务体制的政策探讨_冯江英.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《完善新疆学前双语教育基本公共服务体制的政策探讨_冯江英.docx（10页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、 2016年第 5期 第 27卷 总第 136期 民族教育研宄 Journal of Research on Education for Ethnic Minorities No. 5,2016 Vol. 27 General No. 136 民族语言教育研究 完善新疆学前双语教育基本公共服务 体制的政策探讨 冯江英 1庞丽娟 2孙钰华 1 (1.新疆师范人学教育科学学院，新疆乌鲁木齐 S30054;2.北京师范人学教育学部，北京 100S75) M要 近年来中央将新疆学前双语教育提升为国家战略，纳入国家基本公共服务供给体系，中央与 自治 R各级政府持续加大财政投入，尤其是中央投入力度加大，扩

2、大了新疆学前双语教育基本公共服务资源， 各民族幼儿入园机会均等化水平显著提升。但深入南北疆实地考察发现，新疆学前双语教育基本公共服务存 在质量与规模不同步，软硬件投入不协调， R域、城乡间资源配置不均衡等问题；进一步分析发现公共财政投 入、师资队伍建设体制尚不完善是其主要制约瓶颈。对此本文作者提出了完善新疆学前双语教育基本公共服 务体制的政策建议。 民键词 新疆；学前双语教育；基本公共服务体制；政策建议 中图分类号 G619 献标识码 A ；章编号 1001 _7178(2 16)05-01 2-10 D01:10.15946/ki.l001-7178.2016.05.016 民族地区学前双语

3、教育不仅对促进少数民 族学前儿童个体终身可持续发展意义重大，而 且对促进少数民族教育起点公平、提升少数民 族基础教育质量、切断贫困的代际循环、推进社 会公平具有十分重要而现实的战略意义。就已 有文献来看，从语言学、教育学、社会学等视角 关注民族地区学前双语教育的相关研宄较多， 而从公共政策与公共管理的视角予以关注的相 关研宄较为欠缺。 2010年以来，随着 国家学前教育普及政策 收稿日期 2015-11-05 作者简介 冯江英 （ 1977 -)，女，四川西充人，新疆师范大学教育科学学院副教授、博士，新疆教师教育研宄中心 成员。 庞丽娟 （ 1963 -)，女，浙江宁波人，全国人大常委，国家督

4、学，北京师范大学教育学部、中国教育政策 研宄院教授，博士生导师。 孙钰华 （ 1965 -)，女，山东安丘人，新疆师范大学教育科学学院教授、博士生导师，新疆教师教育研宄 中心主任。 金项目 本文系教育部人文社科一般规划项目 “ 民族地区教育均衡发展与教育政策评估研宄 以新疆学前 双语教育政策为例 ” （ 项目编号： 10YJC880033)研宄成果，并获新疆维吾尔自治区普通高校人文社会 科学重点研宄基地新疆教师教育研宄中心 “ 新疆城乡学前教育一体化发展研宄 ” 项目资助及新疆师 范大学博士后科研启动基金 “ 新疆学前教育基本公共服务均等化体制研究 ” 项 0资助。 的陆续出台，使长期以来发展

5、缓慢的民族地区 学前双语教育 步入了快速发展的轨道。将民族 地区学前双语教育纳入学前教育基本公共服务 体系已成为近期国家鲜明的政策导向。国家 中长期教育改革和发展规划纲要 （ 2010 2020)明确提出，要 “ 建成覆盖城乡的基本公共 教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均 等化，缩小区域差距 ” ， “ 支持贫困地区发展学前 教育 ” ， “ 向农村地区、边远贫困地区和民族地区 倾斜，加快缩小教育差距 ” 。 国务院关于当前发展学前教育的若干意 见（ 2010)41号）明确指出，要 “ 努力构建覆盖 城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障 适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育 ” ；

6、 “ 中 央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少 数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双 语教育。地方政府要加大投入，重点支持边远 贫困地区和少数民族地区发展学前教育 ” 。 国务院关于印发国家基本公共服务体系 “ 十二五 ” 规划的通知（国发 2012)29号）强 调： “ 享有基本公共服务属于公民的权利，提供 基本公共服务是政府的职责 ” ； “ 基本公共教育 服务体系建设的重点任务之一是发展普惠性学 前教育 ” ； “ 积极发展民族地区学前双 语教育 ” ， “ 加大困难地区基本公共服务支持力度。加大 对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区和 集中连片特殊困难地区的基本公共服务财

7、政投 入和公共资源配置力度，政府基本公共服务投 资项目优先向这些地区倾斜 ” ， “ 并形成长效 机制 ” 。 发展新疆学前双语教育既是关系新疆少数 民族长远发展的重要民生问题，更是攸关新疆 社会稳定与国家长治久安的政治问题。 2005年 新疆维吾尔自治区党委印发了关于加强少数 民族学前 “ 双语 ” 教育的意见，确立了新疆双语 教育从学前教育阶段抓起的基本思路，同时也 进一步确立了新疆 “ 优先 发展和保障学前双语 教育 ” 的基本公共教育服务战略目标。该政策 实施以来，得到了中央与自治区各级党委、政府 的高度重视和支持。 2010年中央新疆工作座谈 会将新疆双语教育提升为国家战略， 201

8、1年自 治区颁发了新疆维吾尔自治区少数民族学前 和中小学双语教育发展规划 （ 2010 -2020)（以 下简称规划），把提高少数民族教育质量，培 养 “ 德才兼备、民汉兼通 ” 人才作为自治区教育 工作的战略主题。新疆学前双语教育在中央与 自治区党政部门的高度重视与专项投入下取得 了十分显著的成效，但也存在着发展过程中亟 待破解的体制问题。 一、新疆学前双语教育政策 成效显著 2008年新疆启动 “ 双语幼儿园建设 ” 项目， 中央和新疆公共财政连续多年投入，新疆学前 双语教育基本公共服务资源迅速扩大，双语幼 儿园规模从 2008年 673所增长至 2014年 3955 所，新疆公办园比例从

9、 2008年的 57%增长至 2014年的 80. 5%，增长了 23.5个百分点。与 此同时，新疆学前教育毛入园率从 2008年的 42. 31% 快速提高到 2014年的 72.42% 1(高 于同期全国学前教育毛入园率 70.5% 2)，提高 了 30个百分点；新疆少数民族学前教育毛入园 率从 2008年 38. 69% 大幅提高到 2014年 63. 11% 1，提高了 24个百分点。由此可见，总 体上近年新疆少数民族学前儿童入园机会均等 化水平正在快速提高。 2013年起比照农村义务教育经费保障机 制，中央财政支持新疆建立学前双语教育经费 保障长效机制，中央和新疆地方政府分项目、按

10、比例共同承担所需经费，其中包括公用经费、幼 儿伙食补助、幼儿课本费以及未来已建成园舍 的维修改造费 3。 2013年新疆实行学前双语教 育经费保障机制，保障全疆农村各民 族幼儿免 费接受学前两年教育，受益幼儿从 2012年的 36 万名增加到了 45万名。幼儿园的公用经费标 准也由每名幼儿每年 300元提高到 600元，除每 名幼儿每年 1000元的伙食补助和 90元的幼儿 读本补助外， 2013年还新增每名幼儿 120元的 取暖补助。 4 从政策实施效果及体制完善来看，中央与自 治区对新疆学前双语教育的公共财政投入力度不 断加大，特别是中央财政保障作用日益加强 ;大力 新建和改扩建公办双语幼

11、儿园，使少数民族学前 儿童接受学前双语教育的受益面、普及率迅速扩 大 ;少数民族幼儿接受学前双语教育 、学前双语教 师工资、培养培训等教师队伍建设都得到了极大 资助与改善。 新疆维吾尔自治区教育厅编：新疆维吾尔自治区教育统计资料年鉴（教育厅内部资料 ）， 200S年版，第 403页。 新疆维吾尔自治区教育事业发展简明统计分析 （ 2011 /2012学年初 ）（ 教育厅内部资料 ） ， 2012年，第 S页。 新疆维吾尔自治区教育厅提供的内部统计数据 .调查时间： 2014年 3月 . 问题及其体制障碍 本研宄主要运用文献法和访谈法。首先，通 过文献法重点对与新疆学前双语教育基本公共 服务体制

12、相关的政策文件、研宄文献、网络报 刊、教育统计年鉴、教育经费统计等文献、数据 进行收集梳理、概括分析，宏观把握当前新疆学 前双语教育基本公共服务的总体发展趋势与制 约；其次，对新疆喀什地区、伊犁地区的 15所地 州 /市、县、乡、村双语幼儿园进行了实地考察， 同时对各级政府 20位教育行政管理者进行了 个别访谈，与两地州的 50位园长、 80位学前双 语教师、 80位幼儿家长等多方利益相关者分别 进行了座谈，与民族教育、双语教育、学前教育、 教育管理、公共政策学等相关领域的 10位专家 学者进行了深度访谈，重点对部分问题进行了 深层次的体制性因素分析。基于调查，我们发 现新疆在学前双语教育政策

13、实施中还存在以下 突出问题及相应的体制障碍。 (一）新疆学前双语教育政策实施中存在的 问题 1. 质量与规模发展不同步 总体来看，新疆学前双语教育政策目标侧重 于普及率快速提升，学前双语教育质量与内涵建 设相对滞后。从实际调研情况看，一些边远贫困 的少数民族聚居区、农牧区学前双语教育发展仍 然缓慢、滞后，仅仅实现了基本的入园机会公平， 缺乏有质量的幼儿园双语课程、合格的学前双语 教师，学前双语教育质量难以保障。部分农村地 区学前双语教育 “ 小学化 ”现象仍然十分严重。 2. 软件与硬件投入不协调 己有政策重双语幼儿园兴建和基础设施硬件 投入，学前双语教师队伍的软件投入建设效果缓 慢、质量不高

14、。随着 “ 新疆双语幼儿 园建设工程 ” 计划的 2237所双语幼儿园逐步建成，农村学前双 语教师队伍建设成为亟待破解的难题。与城市相 比，农村有质量的学前双语教育仍然存在较大差 距，农村学前双语教师队伍数量不足与质量不高、 双语能力薄弱与专业水平不高等问题并存，很大 程度上将制约新疆学前双语教育的质量提升和科 学发展。 3. 区域间、城乡间资源配置不均衡 第一，南北疆区域间经费投入、办园条件、师 资队伍建设、学前双语教育质量建设仍然存在较 大差异。 少数民族人口分别占比 96. 5%、 93. 4% 5的 和田、喀什等南疆少数民族聚居区学前双语教育 发展仍然较为缓慢，突出表现为农村双语幼儿园

15、 语言环境单一、园舍资源总量不足、办园条件简 陋 ;学前双语师资数量不足、教师工作和生活条件 艰苦、招聘与稳定学前双语教师困难 ;少数民族师 幼比过低， 2014年和田、喀什地区师幼比分别为 1 :30、 1:26(同年全国师幼比为 1:226)。大班 额现象、过低的师幼比以及学前双语教育小学化 倾向，严重影响了新疆学前双语教育质量的提升。 第二，城乡间分别存在学前双语教育基本公 共服务资源短缺、不均等问题。 (1) 农村学前双语教育基 本公共服务资源仍 显不足。随着近年中央与新疆对学前双语教育项 目投入力度不断加大，广大农牧区少数民族群众 普遍愿意将孩子积极自觉地送入双语幼儿园，对 学前双语

16、教育公共服务资源的需求十分迫切，并 且强烈希望入园年龄向下延伸至 3岁，并能就近 在本村入园。目前来看，仅 4-6岁学前两年的入 园需求就远远大于供给能力。如伊犁州存在 2-3 个村合建一所双语幼儿园的现象，每所项目园按 5个班 150人标准建设，而这些村 5 - 6岁幼儿人 数总和远远超过标准规模的 2 - 3倍，现有的供给 能力仅能优先保障 6岁儿童入园。喀什地 区同样 存在偏远、居住分散、人口数 3000人以下的相当 部分村未覆盖幼儿园的现象。因此，农村仍然很 难保障3 -5岁适龄幼儿的入园机会。 (2) 不仅农村资源不足，城市学前双语教育 基本公共服务资源也存在不足、不均的问题。随 着

17、近年来新疆新型城镇化进程加快，农业人口向 城镇大量转移，城乡学前双语教育基本公共服务 一体化协调发展问题日益突显。以喀什市为例， 据有关部门负责人在访谈时介绍， 2006 年国家、 自治区在喀什地区实施学前双语教育资助政策以 来，喀什地区农民负担大大减轻，农民送孩子入园 积极性空前高涨，农村幼 儿园得到了蓬勃发展，农 新疆维吾尔自治区教育厅编新疆维吾尔自治区教育统计资料年鉴（教育厅内部资料）， 2014年版，第 2S6 -2S7页。 村 5 -6岁幼儿基本上实现了学前两年免费教育， 但喀什市的学前双语教育发展存在城乡倒挂现 象，喀什市城镇低保人员子女接受学前双语教育 存在许多困难。据统计，喀什

18、市低保家庭 4-5岁 幼儿 1062人，其中未入园的 4 -5岁幼儿 906人， 占 85%” 。 “ 由于城镇幼儿园孩子不享受农村学 前双语教育经费保障政策，城市幼儿园收费导致 很多低保家庭送不起孩子入园，这直接影响喀什 地区学前双语教育整体的普及率。更严重的是， 这些低保家庭幼儿父母既无地、又无业，加之孩子 入园难，这些问题将成为影响喀什市城镇稳定与 经济发展的一个十分不利的因素 ” 。 (二）影响新疆学前双语教育政策效果的体 制性障碍 针对上述新疆学前双语教育发展与政策实践 中产生的问题，通过调查研宄与分析，我们发现根 本上归因于新疆学前双语教育的公共财政投入与 师资队伍建设体制尚不完善

19、。 1. 学前双语教育公共财政投入体制有待 完善 第一，各级政府关于学前双语教育的财政转 移支付制度尚不完善，县级财政分担困难。虽然 自治区已经制定了渐疆学前 “ 双语 ” 教育发展保 障经费管理暂行办法 （ 新财教 2010) 118号 ） ， 政策明确了中央财政、自治区本级财政和地（州、 市）、县（市、区）财政分项目、按比例分级负担的 项目、标准及比例，但由于部分地区对学前双语教 育保障性经费转移支付、使用效益的监管、问责不 力，对政策过程缺乏动态监测与效果评估，部分县 级政府财政困难，按比例分担难以落实，导致部分 地区双语项目园经费运转困难。这种困难一方面 表现为存在较大的资金缺口，负债

20、运行 ;一方面表 现为门卫 （ 或保安）、保育员、炊事员等工勤人员 工资难以到位，招聘和稳定工勤人员困难，尤其在 基层维稳任务艰巨的情况下，加剧了学前双语教 师的工作量。因此，从投入的持续性、稳定性、公 平性与长效性来看，新疆学前双语教育财政投入 体制仍有待完善。 第二，学前双语教育规模与质量协调发展的 投入体制有待完善。当前新疆学前双语教育政策 目标侧重于园舍及硬件资源配置与财政投入，对 影响质量公平的合格学前双语师资队伍建设制度 及其财政投入乏力；仅保障了少数民族幼儿入园 机会公平，对大班额、师幼比问题缺乏严格规范、 监管 与控制，保教队伍人员及其编制严重不足，学 前双语教育质量公平进程缓

21、慢。 第三，促进区域间、城乡间学前双语教育资源 均衡配置的投入体制有待完善。尽管当前中央和 自治区对新疆学前双语教育给予了大力扶持，但 由于新疆学前双语教育起步晚、覆盖面大、基础薄 弱，大批农村薄弱地区双语幼儿园、各民族幼儿、 学前双语教师仍然需要继续得到中央和自治区保 障性财政经费的大力支持。此外，随着城镇化进 程加快，农村人口向城市流动日益频繁，城市低收 入人群入园难问题与城市学前双语教育基本公共 服务资源紧缺之间的矛盾愈发突出。 2. 学前双语教师队伍建设体制有待健全 当前新疆学前双语教育政策重硬件、轻软件， 重学前双语教师数量补充，轻以专业化为导向的 学前双语教师队伍建设。随着 200

22、8年双语幼儿 园的兴建，对学前双语教师需求量急速扩张，学前 双语教师的培养、培训、编制、补充、招聘、稳定等 成为十分紧迫而艰巨的任务。目前新疆学前双语 教师队伍建设的突出问题是： 第一，数量不足。学前双语教师培养培训需 要付出比普通幼儿园教师培养培训更多的经费和 时间成本，而自治区储备的己接受学前教育专业、 母语为少数民族语言的学前双语教师非常少；母 语为普 通话的学前教师短时间内难以通过集中培 训成长为学前双语教师，且深入农村双语幼儿园 从教的意愿不足。 第二，质量不高、结构不合理。非学前教育专 业背景的教师多，尤其农牧区学前教育专业毕业 的教师所占比例低，不具备学前双语教师资格的 人员、转

23、岗教师大量存在；少数民族师幼比过低， 乡村学前双语教师工作任务极为繁重。 第三，待遇低。农村双语幼儿园工作、生活条 件艰苦，学前双语教师工资津贴待遇差，招考教师 困难，也难以吸引和留住优秀、合格人才。 第四，师资编制少。农村双语幼儿园教师编 制短缺，数量严重不足 =“ 双语 ” 幼 儿园虽然通过 自治区公开招聘补充了一些学前双语教师，但由 于按照自治区制定的标准（每园 150:7,即每班 1.4人的教师编制），远远不能满足农村新建、改 扩建双语幼儿园的日常运转，教师工作任务重、压 力大，长期处于疲惫状态，严重影响学前双语教师 105 队伍稳定和学前双语教育质量。 第五，幼师培养准备不足，培训实

24、效欠佳。学 前双语教育专业师资培养计划严重不足，培训覆 盖面不够，培训目标侧重汉语，对学前教育专业素 养与实践能力提升重视不够。 第六，招考环节把关不严。有 “ 重语言而轻 专业 ” 的倾向，甚至还普遍存在 “ 双语能力与学前 教育专业素养 ” 都不合格的情况。 第七，考核退出机制执行不力。由于学前双 语教师编制不足、数量严重短缺，因此形成了招考 环节要求降低、把关不严、己聘教师质量不合格、 工资待遇低、队伍不稳定的恶性循环。同时，受上 述综合因素所限，即便有考核合格的学前双语教 师，当面临深入边远贫困、少数民族聚居的农牧 区、乡村从事学前双语教育工作时也陆续出现 “ 下不去、留不住 ” 等问

25、题。 三、完善新疆学前双语教育基本 公共服务体制的政策建议 美国 著名的诺贝尔经济学奖得主、芝加哥大 学教授詹姆斯 赫克曼 （ Heckman， J)基于人力资 本投资视角的研究，揭示了 “ 学前教育是最值得 投资的教育时段 ” ，在各学段教育投资中回报率 最高 7;相关的人力资本成本收益研究还表明， 投资学前教育不仅为学前儿童个体终身发展带 来回报，如提高学业成绩、增强就业竞争力和个 人收入；更重要的是为国家和社会带来巨大的 公共回报，对学前教育每投入 1美元就可获得 17.07美元的收益，其中 4. 17美元是对个体成 长的回报， 12. 9 0美元是对社会公共的回报，体 现在政府对 社会

26、福利、特殊教育、补偿教育、预 防犯罪方面的开支降低以及提高就业率、增加 纳税。 s9 以上研究揭示了学前教育具有极强的正外部 性，学前教育的功能和价值己远远超越了个体发 展、家庭福祉范畴，其无论对于教育事业的发展、 国民素质的提高，还是对于国家经济和社会发展 都具有十分重要的价值。因此，中央和新疆自治 区各级政府应从人力资源开发、脱贫、维稳的战略 高度充分认识新疆学前双语教育对新疆经济社会 稳定与跨越式发展、对国家政治稳定与长治久安 的基础性、全局性、先导性、战略性意义，充分肯定 其不同于其他省区 学前教育的特殊政治意义、社 106 会发展意义，继续将新疆学前双语教育纳入国家 学前教育基本公共

27、服务建设体系，确立新疆学前 双语教育政策 “ 促进公平、提升质量 ” 的长远政策 目标，建立持续、稳定、长效、公平的新疆学前双语 教育基本公共服务体制，重点体现在公共财政投 入体制、办园体制和教师队伍建设体制上。 (一）建立新疆城乡一体化的学前双语教育 基本公共服务供给体系 尽管新疆通过实施学前双语教育国家专项行 动计划以来取得了十分显著的成效，学前双语教 育机会均等化水平和资源配置均等化水平均不断 提高，但深入调研仍然反映出城乡学前双语教育 基本公共服务的不足和差距，如还有很多乡村学 前双语教育资源不足，覆盖面不够，硬件条件差， 配套设施不完善 ;城市地区低保人群、困难人群入 园难问题依然存

28、在。 1. 对已有相关政策的梳理来看， 2013年以前 新疆学前双语教育基本公共服务的保障范围、对 象、年龄体现了以下特征（见图 1): 第一，从保障范围来看，新疆学前双语教育基 本公共服务范围重点在保障经济发展薄弱地区的 少数民族聚居农牧区，即南北疆七地州、九县市， 2013年扩大至全疆农村地区。 第二，从保障对象来看，重点保障农村少数 民族学前儿童， 2013年扩大至全疆农村各民族学 前儿童。 第三，从保障年龄来看 ,始终重点保障学前两 年免费双语教育。总体来看，始终重点关注农村 学前两年免费双语教育，对城市低收入家庭学前 儿童双语教育重视不够。 2. 基于实地调研和相关政策分析，我们建议

29、： 第一，新疆学前双语教育基本公共服务应坚 持 “ 扩大资源 -统筹城乡 -公平普及 -内涵发 展 ” 的基本思路，不断完善城乡一体化的学前双 语教育基本公共服务供给体系，逐步推进城乡 学前三年免费双语教育（见图 1)。 第二，分阶段、有重 点、整体上循序渐进地 推进新疆学前双语教育基本公共服务。在前期 政策安排基础上，突破入园机会、经费投入、办 园条件（基础设施）、师资队伍的城乡二元配置 结构， 2015年以后在国家大力推进学前教育二 期行动计划的政策背景下，逐步对新疆学前双 语教育基本公共服务城乡一体化的发展路径进 图 1新疆城乡一体化的学前双语教育基本公共服务体系建设路径 行统筹规划，分

30、阶段、有重点地整体推进，继续 有质量地扩大农村学前双语教育基本公共服务 资源，同时扩大城市低收入家庭、经济困难群体 的普惠性学前双语教育资源，将城市公办园与 普惠性民办园纳入学前双语教育基本公共服务 资源，并制定相应的激励措施与财政支持政策。 第三，建立城乡一体化的学前双语教育基本 公共服务供给标准体系，包括城乡统一的学前 双语教育生均经费拨款基本标准、双语幼儿园 园舍建设基本标准、学前双语保教队伍建设基 本标准、学前双语教育质量基本标准，保障财、 物、人等资源在城乡学前双语教育基本公共服 务中的均衡配置，保障学前双语教育基本公共 服务的就近入园与机会公平、过程公平、质量公 平和结果公平。严格

31、执行经费投入、办园条件、 师资配备的基本标准，杜绝城乡大班额现象，严 格按照国家师幼比配标准重新规划城乡学前双 语教育基本公共服务资源；建立稳定的、动态调 整的学前双语教育生均经费基本标准，鉴于许 多家长、教师、园长的建议，根据幼儿生长发育 的正常需要适当提高幼儿伙食费标准 （ 目前农 村一餐两点的标准是 4.5元 /天），在科学核算 基础上，逐步实行城乡统一的 “ 三餐两点 ” 伙食 标准。 第四，将 3 -6岁城乡少数民族学前儿童均 纳入学前双语教育基本公共服务范围。随着城 乡少数民族家长对学前双语教育重视程度的不 断提升，送幼儿入双语园的积极性 越来越高，鉴 于家长们的迫切期望，建议新疆

32、学前双语教育 保障性供给政策在年龄上适当放宽，从学前两 年逐步扩大至学前三年，为更多农村和城市适 龄儿童家长参与就业和社会生产提供方便。 (二）建立以 “ 缩小差距、促进公平、提升质 量 ”为目标导向的新疆学前双语教育公共财政 保障制度，继续强化和提升中央政府的倾斜保 障责任，明确自治区政府的统筹配套责任，减轻 县级政府的财政分担责任 1. 政府公共财政投入应继续提升新疆学前 双语教育基本公共服务的均等化水平。中央与 自治区各级政府和全社会应从观念上深刻认识 新疆学前双语教育的 特殊战略意义和政治意 义，将新疆学前双语教育纳入新疆学前教育基 本公共服务体系建设，建立以 “ 缩小差距、促进 公平

33、、提升质量 ” 为导向的新疆学前双语教育公 共财政制度，进一步扩大政策重点倾斜、覆盖薄 弱地区和保障人群，充分发挥各级政府公共财 政在新疆学前双语教育基本公共服务均等化供 给中的效应与作用，继续稳定和扩大政府公共 财政投入的总量，保障投入的充足性、公平性。 2. 完善各级政府间学前教育基本公共服务事 权与支出责任划分及自治区以下公共财政经费转 移支付制度执行责任。建议国家及自治区有关部 门深入对新疆双语幼儿 园基础设施建设、幼儿生 均公用经费、幼儿伙食费、保教队伍及工勤人员工 资待遇等有关硬件与软件经费投入的实际调研， 基于此合理划分中央、自治区以及其以下各级政 107 府公共财政在新疆学前双

34、语教育基本公共服务中 的事权与支出责任，完善相关制度安排 ;继续强化 和提升中央政府的倾斜保障责任，明确自治区政 府的配套统筹责任，落实县级政府的分担执行责 任 ;完善学前双语教育公共财政支出监管制度，提 高学前双语教育基本公共服务财政支出的使用效 率 ;建议将学前双语教育基本公共服务均等化以 及质量提升的推进效果及各级政府责任落实情况 纳入当年各级服务型政府建设的绩效评估体系， 建立公众问责制。建议中央和自治区政府财政转 移支付要及时、足额到位，切实减轻和免除县级地 方政府承担的学前双语教育项目园配套资金的压 力。今后在下达学前双语教育工程建设投资计划 中，充分考虑地方财政困难，减轻县级政府

35、硬件设 施配套和人员（包括教师、保育员、门卫保安、保健 医等工勤人员 ） 经费支出的财政压力，从而提高县 市政府执行学前双语教育政策的积极性和主动性。 1. 优化新疆学前双语教育公共教育财政支出 结构，加大对人员经费的投入力度。强化新疆学 前双语教育基本公共服务均等化供给的目标，优 化南北疆不同区域间、城乡间、族群间学前双语教 育基本公共服务在经费 投入、办园条件及师资队 伍建设等方面的软硬件投入结构，逐步从 “ 以物 为导向 ” 的投入转向兼顾 “ 以人为导向 ” 的投入， “ 从入园机会均等化转向资源配置均等化，从规 模扩大转向内涵建设，从公平优先转向兼顾效 率 ” 的建设目标逐步迈进。建

36、议继续改善乡、村 两级幼儿园的办园条件和师资队伍建设水平，再 增加一些室内教学教具、户外增设基本的大型玩 具设施 ;加强乡、村两级学前双语保教队伍建设投 入力度，加大中央和自治区关于乡村两级学前双 语保教人员经费的支出责任，吸引、稳定、留住、激 励更多的合格师资，保障农村双语幼儿园组织有 质量的保育与教育活动。 2. 明晰乡、村中小学附设幼儿园经费管理权、 人事管理权与责任隶属关系。鉴于目前乡、村中 小学附设幼儿园经费、人事、管理权不独立，学前 双语教师在编不在岗，中小学挪用学前双语教师 以及中小学老弱病残转岗双语幼儿园的现象，建 议乡、村中小学附设幼儿园的经费、人事与管理权 从中小学独立出来

37、，保障幼儿园日常经费与人员 管理正常运行。 (三）坚持政府主导，激励社会参与，公共财 政继续投资兴建公办双语园，同时加大对普惠性 民办双语园的财政扶持力度 新疆少数民族聚居区自然生态环境的特殊 性、经济发展的滞后性、政治环境的复杂性、语言 文化的多样性决定了新疆学前双语教育基本公共 服务的供给难度，供给成本远远高于其他省区，其 办园体制应始终坚持政府主导，多种形式扩大普 惠性学前双语教育资源，一方面以公共财政直接 投资兴建公办双语园为主；另一方面不断加强对 普惠性民办双语园的财政扶持力度。 继续坚持以政府公共财政直接投资大力举 办公办园为主，重点覆盖和保障边远、贫困、少 数民族聚居区、农村和牧

38、区以及城市低收入家 庭的各民族学前儿童，充分发挥公办双语园在 城乡间、区域间、族群间学前双语教育资源公平 配置及学前双语教育质量提升方面保障底线公 平的作用。 运用政府公共财政间接投资方式，选择有效 的政策工具，综合运用财政补贴、奖励、管制等工 具手段，有效激励与规范社会力量共同参与新疆 学前双语教育基本公共服务，发挥社会力量的参 与、补充作用。特别要重点引导和激励那些不以 营利为目的、以追求社会公共利益为目标、为政府 分担公共责任的非营利组织或社会公益组织，各 级政府应对其给予激励、补贴、监管与规制，即以 学前双语教育基本公共服务标准、规范为引领，以 质量评价为导向，引导公共财政重点奖补、激

39、励和 扶持那些面向 大众、收费合理、办园规范、质量达 标的普惠性民办双语园向公益性、普惠性方向发 展。通过政府与社会力量 （ 非营利组织或社会公 益组织 ） 的有效合作，实现公共利益最大化和效 率最优化。 2008年以来喀什地区伽师县政府与 边疆普惠性民办双语园（友好中心双语幼儿园） 公私合作供给、 “ 民办公助 ” 模式的经验探索值得 借鉴。 (四）建立和健全新疆学前双语教师队伍建 设体制，深入推进学前双语教育质量公平 基于实证调研与分析，国家近年对新疆学前 双语教育基本公共服务的投入己经在入园机会均 等化、经费与硬件（办园条件）资源配置均等 化方 面产生了十分明显的体制效应。但从新疆学前教

40、 育师资队伍的总体发展趋势来看，保教队伍建设 成效还十分滞后，如师幼比仍然偏低、少数民族师 幼比更低 （ 1:28 1)，过低的师幼比明显反映出师 资队伍数量不足的问题。实地调研发现，不仅缺 专业的学前双语教师，更缺保育员，由于缺保育员 导致学前双语教师工作任务重，专任教师队伍不 稳定，直接影响了新疆学前双语教育质量的提升。 从体制性原因来看，上述问题与国家、自治区 目前建立的关于保教人员的标准配备、编制核准、 相关经费保障不足以及政策执行不力直接相关。 因此，还需要各级政府改革创新新疆学前双语教 师队伍建设体制，严格执行国家相关配备标准。 学前双语教师是学前双语教育政策的直接执行 者，是影响

41、学前双语教育质量最为关键的要素，国 家的政策目标能否实现与学前双语教师队伍建设 紧密相关。因此，新疆学前双语教育政策下一步 战略任务重点应落脚在学前双语教师队伍建设 上，逐步将财政支持重点从硬件建设转向软件投 入，确立学前双语保教队伍建设和学前双语教育 质量内涵提升的公共财政投入方向，多种形式补 充数量、完善结构、提升质量，建立健 全新疆学前 双语保教人员工资待遇、培训、社会保障等相关经 费保障制度，以吸引、留住和激励更多优秀、合格 的学前双语教师。 建立并严格执行学前双语教育质量标准、学 前双语教师专业标准、学前双语教师培养培训标 准。严把招聘考核入口关，严格执行定期考核与 退出机制，解决好

42、学前双语教师的入口与出口问 题，确保学前双语教师招聘、考核质量。建议增设 学前双语教师资格证，学前双语教师招聘考核严 格执行专业资质标准，逐步加大有学前教育专业 背景的教师招聘比例，在专业达标的基础上兼顾 考核双语能力；谨慎筛选小学转岗教师，严禁 将学 前双语教师岗位作为接收小学年龄大、身体弱、专 业素养差的转岗教师的入口。 根据实际发展需要，对学前双语教师动态核 编，补充增量，兼顾存量。遵循学前教育规律、 学前双语教育规律、办园规范以及学前教育资 源扩大、质量提升的实际需要，依据国家和自治 区最新编制政策重新动态核编，按照每班 “ 两教 一保 ” 标准补足配齐双语幼儿园教师、保育员， 将保育

43、员统筹纳入自治区学前双语教师编制及 相关经费保障序列。由于人员经费是幼儿园运 行成本中支出最多的一项，因此建议保教人员 工资待遇、培训、社会保障等相关经费由中央与 自治区合理划分分担比例，减轻县级财政经费 支出压力。 加大对学前双语教师队伍建设的财政投入， 尤其应加强中央财政在学前双语教师与保育员 工资津贴、社会保障等方面的待遇保障作用；加 大对农牧区、乡镇学前双语教师的生活交通补 贴额度，包括伙食补贴、住房补贴、交通补贴等， 解决农村学前双语教师的住房困难，提高农村 和牧区学前双语教师职业吸引力和队伍稳 定性。 完善学前双语教师队伍的民族结构、语言结 构、专业结构，多渠道补充学前双语教师，多

44、途径 解决学前双语合格师资短缺问题。由于学前双语 教师的培养、培训周期长、成 本高，在当前学前双 语教育基本公共服务资源迅速扩大的背景下，合 格师资难以在短期内完全配备到位。因此，建议 高等与中等师范院校增设学前双语教育专业，扩 大学前双语教育专业招生计划，增加中专、大专、 本科不同层次的学前双语教育专业免费师范生培 养计划指标 ;适度加大母语为少数民族语言的学 前双语教师培养比例，加大定向培养力度 ;吸引有 意愿从事学前双语教育工作的母语为汉语的学生 报考学前双语教育专业，加强对母语为汉语的学 前双语教育专业学生的少数民族语言教育；增加 学前双语特岗教师编制，吸引全国有志愿服务新 疆农 村学

45、前双语教育事业的优秀学前教育专业毕 业生。 健全学前双语教师培训保障机制，创新多种 培训方式。设立双语幼儿园园长、学前双语教师 培训专项计划，分层次对园长、学前双语教师每三 年进行一次全员轮训；创新培训方式，增加学前双 语教师研修计划比例（县、乡、村教师普遍反映这 类培训效果较好 ）； 增加市、自治区、内地优秀、示 范园的观摩和参与式培训机会；充分利用对口援 建项目资源，将学前双语教师培训纳入对口援建 项目；建立学前双语教师一学期或一学年的顶岗 实训制度（伊犁州红旗幼儿园 “ 顶岗实训模式与 经验 ” 值得借鉴）， 将顶岗实训纳入自治区学前双 语教师培训专项计划，并以专项经费予以支持，双 语能

46、力培训以园本培训为主，民汉学前双语教师 分别有重点地加强薄弱语言培训；考虑培训梯度， 优先选拔 “ 种子 ” 教师，培训后对本县、本村、本乡 幼儿园的学前双语教育、班级管理、园务管理发挥 109 带动、辐射作用。此外，建议设置以自治区或市级 示范园为基地的 “ 顶岗实训 ” 国培项目，提高国培 经费使用的实效性，符合培训条件的幼儿园可自 主申报，对学员评价反馈好的培训示范园进行表 彰奖励。 建立以 均衡发展为政策目标导向的学前双 语教师流动制度，促进区域间、族群间、城乡间 学前双语教师的均衡发展。建立双语幼儿园园 长、学前双语教师定期的城乡交流制度；扩大城 乡交流机会，逐步实现城乡学前双语师资

47、培训 优质资源共享；将城乡园长、城乡学前双语教师 流动机制与教师绩效考核、职称晋升、薪酬激励 相挂钩。 重视双语幼儿园的保教结合工作，增加不同 岗位培训机会，设立学前双语园长、教师、保育员 及保健医专业培训项目及专项经费，将培训支出 责任上移，中央、自治区主要发挥 “ 项目经费分担 补贴、培训专家资源统筹 ” 职能，将具 体管理权下 放给县级政府，县级政府发挥 “ 了解需求、做好规 划、管理协调、组织执行、评价反馈 ” 的职能，经费 按时、足额、分步拨付到位，最大限度用好培训 经费。 (五）加强新疆学前双语教育政策效果的动 态评估研宄，以研宄结果为依据不断调整和完善 政策 “ 新疆学前双语教育发展保障经费 ” 专项扶 持政策是新中国成立以来中央专项投入最多、规 模最大的民族地区学前教育政策，此项政策具有 持续性、长效性。因此，应加强新疆区域内外学前 双语教育政策实施效果的动态评估研宄，特别是 自治区财政、中央财政实施学前双语教育专