水价二十讲(共31页).docx

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1、精选优质文档-倾情为你奉上水价二十讲目前，中国水价是政府价格部门确定的、由自来水公司直接向用户征收的费用，政府的水资源费、污水处理费都隐含在自来水公司的水价之中，水资源费成了成本、污水处理费成了代收。各地水资源费差异巨大，从每吨0.1-1.6元不等，远远没有到位；各地供水服务成本在1.0-2.5元不等，存在服务缺口，污水处理费在0.4-1.3元不等，也远未到位。 这是一种不合理的收费体系，表现在： 其一，在中国目前的水资源背景下，水的浪费严重，水的价值在社会经济对价中存在严重低估。但是受制于水价由水务服务企业向公众征收，公众不认可提高水价，认为会提高企业的垄断收益。 其二，依据成本定价适合于水

2、资源没有成为制约因素的20年前，水资源价值可以不参与定价体系。当水资源日益稀缺，水资源价值越来越高，水资源如果简单作为成本纳入水价，就已经呈现收费倒挂。目前水价中企业代收的费用已经约为50%，而且这个比例还在不断提高。以价格名义代收水资源费和污水处理费，造成社会对供水服务价格的严重误解。 其三，严重缺位的水价，不仅让水的价值低估，而且严重制约了水的投资、水质保障、管网改造、以及流域生态的恢复；使行业陷入低价低质、低质低价的发展怪圈。 合理的定价模型应该兼顾水资源价值和供水服务水平。 目前，中国的水价形成机制已经严重制约了水务服务的安全和可持续性，需要大的调整。如何建立适合中国特点的水价模型还需

3、要系统研究。但是，不管哪种定价模型，消费者所支付水价，不能再简单以成本作为唯一基础，还需体现水资源价值。但这并不意味水务服务公司收入会因此大幅度提高，因为消费者所支付的价格可能大于，而并非简单等于水务服务公司的直接所得。也就是说消费者支付形成水价收益并非完全归水务服务企业，企业获得的收入部分仍然需要依据其服务水平和服务成本而确定，并接受政府监管，而多出的部分，相当于水资源公共基金，由政府应用于水资源的保护、管网的更新、生态恢复以及弱势群体的补贴等方面。 据中国水网研究显示，中国水价占居民支付比例不到1%，世界银行的报告提出的国际通行标准是3-5%，越缺水的地方比例越高。对当下中国而言，适当提高

4、水价，并从形成的水资源公共基金中支付给贫困人群的补贴，可使贫困人群的水价支付比例仍然保持在1-2%之间，富裕人群可达3-5%，以体现社会公平。核算下来，如果补贴得到，即便水价提高较大，也可以将社会的总体支付比例总体维系在3-5%的水平，实现资源的持续利用。 但是，这里有一个水价调整必须掌握前提，就是消费者所支付水价的去向必须公开，给水务服务公司多少，政府用了多少，都接受社会监督。 供水行业是一项重要的公共服务，虽然关系国计民生，因为行业的自闭，长期并没有进入广泛的公共视野。 2009年以来，水价逐渐成为行业和社会共同关心的关键词。因为水价，让社会极大地关注了水务行业；因为水价，让行业企业和专家

5、都必须面对社会；因为水价，各级政府开始认真面对自己的公共服务责任。 对水价的这种关注，让城市供水这个传统行业由后台进入民生的前台，也迫使每一专业研究机构，需要用非专业的方式与公众进行沟通。 应中国水网的邀请，以我们的初浅的专业研究和调研为基础，从与公众的角度沟通的角度，展示一下城市供水行业的困难与问题，因此陆续形成了涉及水价的二十篇短文。 面对社会，太大的压力让城市供水有些难以承受，有太多的内容需要与社会交流，也有更多的问题需要社会帮助解决，二十篇短文权当一次专业问题科普化的一个尝试。 文中观点属个人观点，政府和同行不一定能够完全赞同，但是本着实事求是的精神与大家讨论。 之一：水价上涨的五个基

6、本原因城市供水是城市市政基础设施的重要组成，供水事业直接关系到广大人民的健康和生活保障，关系到工业生产的发展及城市化进程，是社会发展和人民生活不可或缺、不可替代的基础行业，是政府公共服务的重要内容。1998年以后，在城市供水价格管理办法推动下，中国城市水价形成快速增长的趋势。这个办法确定了基本的定价原则，包括利润加成本的制度，保本微利的原则，以及关于资源型价格调整的思想。目前的调价依据依然是它，现在这个办法已经进入国家修订的轨道了。在这个办法的基本原则指导下，10多年来，城市水价一直发生着比较大的变化。我国36个核心城市，10年来供水价格每年平均增长5%左右，污水处理费平均增长在15%左右。水

7、价调整一直在进行中，那么为什么最近会出现更为明显的趋势呢？这和我们现在的形势发生变化有关系。有五个原因促成了最近突发性的调价：一是供水成本确实在增加供水成本增加的原因有环境代价：以前我们发展30年没有支付足够的环境代价，积累下来的结果是水源地合格率比原来低了很多，各大公司取的原水合格率处在比较低的水平，官方数字据说是70%的合格率。整个行业就是在这样的背景下，要满足比较高质量的供水。因为供水不仅仅是工业原料，它也关系到人民的健康，包括“致畸、致癌、致突变”的物质都在水中，这是最让人担心的。我国人民烧开水的习惯能够初步解决微生物的污染，掩盖了水质上的问题，但是随着水源的污染，大量的溶解性有机物进

8、入了水体，光靠煮沸的办法是很难解决的。因此，国家2007年发布了新的国标，把水质标准由35项提高到106项，基本和国际接轨，2012年要强制执行。但是，要达到标准要求、解决上述问题光靠20年来建的陈旧设施实际上很难达到，如果不增加成本意味着老百姓的健康很难保障，这个威胁甚至在有些地方已经显现出来了，包括南漳和赤峰的自来水污染事件等。其实每年自来水行业发生的这些事件非常多，大部分是地方政府协调处理了，并没有让老百姓完全知道。二是污水处理的要求增加十年前，我国只有150座城市污水处理厂，现在县城以上有1600座污水处理厂，2010以后可能要达到近4000座。总之，按照国家的要求2010年城市要达到

9、70-80%的污水处理率，36个核心城市按照最新的要求，要达到100%的污水处理率。污水处理的成本在国际上来说和供水是相当的，原来我国水价里没有完全考虑这个因素，十年前水价里面就没有污水处理费，所以这几年涨得非常快，但是，仍然和我们处理100%污水的要求有很远的差距。污水处理在国际上的基本通行标准是叫做“污染者担负”，中国译成了“谁污染谁治理”，实际上就是谁产生了污染谁就是责任主体。城市污水的污染是谁产生的？不光是工业企业。任何居民使用自来水的时候排出去的都是污水，由使用的人来承担处理费也是国际公认的，一般情况下这都是居民担负的。三是污泥处理污水处理完以后并不是说就安全了，污染物转移到污泥里面

10、，即便像北京、上海这样的核心城市，70-80%的污泥也没有得到真正稳定化的处置，大部分一堆了事，一旦下雨也会进入河流或者污染地下水。原来的水价里完全没有考虑污泥处理处置费用，按照国际通行方式，污泥处理处置的的费用与污水处理基本相当。污水处理费收费不足，污泥处理费则是原来水价的空缺，但是，事实上，老百姓付的水价应该由供水和污水共同组成。四是我国资源型产品价格的提高国家发改委多次提出要推进资源型产品价格的改革，和电力、天然气、成品油等一样，水也是其中之一。原来，人们认为水资源是取之不尽用之不竭的，要付也是几分钱的费用，但是到今天水已经成为战略性资源了，水资源费在逐步提高。水资源费的提高不增加供水和

11、基本的原料成本，这部分成本是国家通过税收和费两种形式，目前国家采取的是“费”的形式，基本上以地方政府收入为主。五是效率因素供水行业是国有公司里改革最晚的几个行业之一，有一种效应称之为“锅底效应”，政府很多服务责任以不同形式进入供水企业，供水承接了很多非企业性的行为，客观上造成了供水公司不同程度的人员臃肿，效率低下。同时，成本约束机制不健全进一步加剧了成本的倒挂。这几个因素造成了这几年来水价持续增长，也是近期许多城市水价调涨的根本原因，当然还有其他很多因素，但是这几个是其中最主要的。之二：认知供水行业的基本现状目前城市供水规模每年540亿吨，供水服务人口接近4亿。城市供水十年中发生了结构性调整，

12、十年前工业用水占据城市供水的65%，而目前生活用水比率逐渐加大，已经超出了工业用水。供水设施的资本总量持续增加。供水管道占供水资产的50%以上，是用水保障的关键，也是有效降低漏损的基础。全国供水管道长度逐年递增，增幅逐年加速，很大程度地填补了过去的管网投资不足，城市供水设施不足问题得到了一定改善。但是旧管网的更新改造欠帐巨大，过多漏损和水质保障的矛盾没有得到有效缓解。城市供水行业的改革是随着水业市场开放的不断深入而逐步深化的。2002年建设部颁布关于城市公用事业市场化改革的指导意见，2004年，又颁布了市政公用事业特许经营管理办法，明确了市政公用设施委托特许经营的行为准则，使城市供水行业的改革

13、取得了实质性进展。（1）特许经营改变了政府服务的单一关系由于供水行业存在的自然垄断性、公益性、不可替代性，城市供水长期以来以“公共产品”特性基本由城市政府进行投资、建设和经营，面临着效率、服务和投资不足的瓶颈。引入市场机制后，供水行业的具体投资和服务在保证人民群众的基本需求和城市的基本功能的情况下，逐步走向市场，由各种类型的市场主体提供，这些类型包括了外资、民营和国有改制企业，目前经营供水的社会主体占据20%多的市场份额，仍然保留了70-80%的属地性供水公司，这些属地公司中大部分改制成了国有控股企业。特许经营制度的实施带来的变化体现在以下几个方面：投资主体多元化，国外资金和社会资金的注入改变

14、了城市水业原来单一政府投资的结构；运营主体企业化，政府在各种性质的企业主体之间选择经营者，引入竞争机制；经营模式多元化，在特许经营的框架之下，各地根据实际需要，采用了不同的市场经营模式，如：中外合资经营模式、供排水一体化经营模式、水厂BOT单元经营模式、供水企业改制经营模式、全面私有化经营模式、委托管理模式等服务模式。这些改变使政府由原来供水服务的唯一提供者转变为行业的监管者和协调者。（2）产权改革使资产价值和投资收益进入前台改革不仅改变了经营模式，而且伴随着产业的变更，中共十六大之后全面的政资分开，推进了供水行业的产权改革。供水行业产权改革的主要形式是产权多元化，由于没有区分公用事业特殊的产

15、权关系，供水行业基本套用了一般竞争性行业的产权改革方式，简单借用了产权与事权相统一的原则。而在国际上，一般会考虑公用事业资产的安全性，将市政公用事业的市场机制约束在经营环节，而将产权留在非资本性的财政体系之中。由于无法实现产权与经营权的合理剥离，产权改革左右了经营权改革的方向。使供水行业改革在一定程度上演变为产权改革，这种演变使资产权重进一步加大，资本性成本加大，在成本中占据主要地位。之三：水价的性质、组成与现状价格连接了生产和消费，是市场经济体制的核心标志。在中国城市水业推进市场化改革的背景下，原先立足于社会福利的“水费”，1998年之后逐步转型为立足于市场供需的“水价”。但是，对于城市水业

16、来讲，其产品既有商品特性，又有公共必需品特性，更与水资源的制约和环境保护紧密关联，同时自然垄断特性限制了竞争机制的引入。因此，水价的组成、形成机制以及监管方式成为一个国际性难题。水价构成的沿革在一定程度表征了城市水业成本体系逐步完善的过程。在城市化初期，水价的内容仅限于城市从自然中取水、净化、输送和排放的成本与收益，也就是传统意义上的城市供水价格；当城市污水的排放对自然的影响超出了自然水体的自净能力，水价中加入了污水处理和环境补偿的费用，也就是传统意义上的城市污水处理费和排污费；当城市就近水源不能满足城市发展的总量需求，远距离调水甚至跨流域调水的成本进入水价，形成“水利工程供水价格”；当水资源

17、总量稀缺，不能满足“以需定供”的水资源配给方式，水资源开始有价，并且以成本形式进入水价，形成“水资源费”。中国完成这一系列沿革用了不到十年。2004年初，国务院以文件形式明确了城市水价的四元结构组成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格以及污水处理费四部分。水价的四元组成明显具有不同的属性，产生于不同的背景。因此，需要对不同组成部分给予不同的、可操作的定价目标，也需要为水价的不同组成制定不同的收费形式、使用原则和管理层次。如果我们沿用一般意义上的水价概念，把消费者支付的四元组成部分统称为“水价”，那么，从决定水价的政治、经济、社会等综合因素出发，水价可按属性分为资源水价、环境水价和工程水

18、价。我们将对应于水资源稀缺而产生的水价称为资源水价；将对应于环境修复和补偿而产生的水价称为环境水价；将对应于各种工程投资和服务提供的水价称为工程水价。目前在中国，水资源费属于资源水价，一般以费的形式收取，以后会演化成水资源税，标准由政府确定，不需要按照价格进行听证和成本管理，最终进入政府财政。城市供水服务价格以及部分城市具有的引水工程价格，属于工程水价，是以成本和服务为基础水价，也是其中真正属于“价格”的那部分，在公众支付的总价中大约占50%，是目前价格和成本监管的重点。而各种环境补偿性收费包括污水处理费，则属于环境水价，环境水价一般是供水公司代收，之后进入了地方政府财政，严格意义上讲它不是一

19、种价格。在这三种成分中，由于性质的不同，调整方式也不同，只有工程水价依据成本，而资源水价由资源稀缺程度所决定，环境水价则由国家环境政策所决定。城市供水价格毫无疑问是一个基于成本的工程水价。公众真正能够影响的主要是工程水价那一部分。中国目前的水价现状水作为生活必需品，具有不可替代性，其价格需求弹性很小。随着水资源紧缺程度的加剧，水务产品或服务价格都有上涨的趋势。据中国水网提供的数据显示，我国120个大中城市生活用水价格和污水处理费都呈现稳步增长的趋势（见表）。扣除通货膨胀因素，供水价格增长幅度缓慢，污水处理费增长较快，由于一同收费，一定程度地挤占了供水价格空间，随着资源价格的提高对供水价格空间的

20、影响将更大。之四：如何在供水的自然垄断中引入竞争机制？城市供水具有自然垄断性质，如何在自然垄断行业中引入市场机制约束成本、保障服务是国际水务的共同难题。竞争机制的设计一般包括两大类型，一是准入竞争，二是过程竞争。准入竞争简单地讲，就是政府拥有资产的前提下，面向社会公开招募专业化的服务企业，让专业服务企业在一定的服务质量要求下，通过服务价格的高低来竞争一定期限内的服务权，这种模式就是特许经营。这种模式保持了政府的最终产权所有和最终的服务责任，有些类似业主委员会招募物业管理公司，不过水业服务的期限要长，服务的内容、难度和专业性更强。过程竞争是在不能设计准入竞争模式控制成本保障服务的情况下的必要手段

21、。简单低讲就是通过服务企业之间科学的成本和服务水平比较，知道服务企业的合理成本，并以行业平均成本为基础形成服务价格。这种管理称为绩效管理，也称标杆管理，在国际水务同行中广泛采用。但是需要经营企业一定程度的信息公开和统计的准确性，这些信息是进行横向比较的基础。中国供水的经营现状已经存在，针对国有公司一般已经难以设置准入环节，因此过程竞争的设计对控制服务和成本就非常重要。中国正在制定的成本监审办法，走得是这条路。在过程竞争的管理模式下，针对价格管理，有两种不同的方法。一种是激励型定价模式，这种定价模式的典型代表是价格上限定价模式，英国采取这种过程竞争模式。简单地讲就是通货膨胀率和效率提高因素，5年

22、定死一个调价公式，企业可以在满足服务条件的基础下，调整自身的成本，追求利润水平最大化。另一种定价模式是成本价加成模式，这种模式现广泛实施于美国、德国等大部分国家，包括中国。这种定价方式是在保证企业能够收回全部投资的前提下，通过控制企业成本和制定企业投资回报率的合理空间，使企业得到有限但公正的报酬。这个公正性关键在于企业的定价成本是否科学、合理。1998年中国的城市供水价格管理办法的发布，确定了我国城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，明确了企业平均净资产利润率为8%-10%。这一规定奠定了中国成本加成的供水水价原则和基础。既为供水企业留以一定合理利润的空间，又为政府监管的实施留有余地，

23、同时也体现了公用事业的社会福利性，对目前中国的现状而言是比较适合的、可行的管理模式。2004年1月执行了水利工程供水价格管理办法同样承袭了成本价加成的模式，成为工程水价的另一个组成。2006年3月国家发改委颁布的政府制定价格成本监审办法开始实施，2007年8月国家发改委颁布的定价成本监审一般技术规范开始实施，为政府价格主管部门的成本监审提供了法规依据。但是这些规范都是针对社会全行业的总体规定，并不针对供水行业，因此条款设计比较原则，缺乏有行业特点的针对性，需要在此基础之上根据行业特点制定更具体的规范。虽然这两个部门规章比较原则，却为供水成本监审明确了几个重要的原则：合法性原则、相关性原则、合理

24、性原则。在合理性的原则之下，明确了行业平均成本的思路。但由于供水属地性强的市政设施特点以及自然垄断的经营性质，使其在单一城市中的市场主体相对单一，而中国的供水服务信息公开程度极差，因此如何获得合理的平均成本来衡量某一企业的成本具有相当难度。这也是供水成本监审办法非常必要，却迟迟不能出台的原因。之五：三个手段保证水价改革的公平与效率众所周知，供水是政府提供给老百姓的公共服务，国际上的基本观点认为供水不是普遍公共服务，所以执行受益者支付原则。供水的公共服务特性与使用者支付原则或者说受益者支付原则并不矛盾。要实现二者的结合，体现水价改革中的公平与效率问题，需要使用三个连环手段。一是提高价格，覆盖高水

25、平服务的全运营服务成本对于水价可提高的空间，国际上和世界银行一般是按承受率测算的，世界银行给得高一些，说不超过5%；国际上一般通行的是2-3%，中国大概在1-2%左右。中国在2%以下的水价支付比率都是合理的，如果超过3%的话，政府对贫困人群采取一定的补偿机制也是未尝不可的。从这个角度讲，我国水价在合理承受力上还是有空间的。另外还要看政府的态度，如果政府给低收入人群补偿的多，水价的空间就会大。水价改革的终极目标一是要真正体现我国水资源的稀缺性，这是国家制定的目标，因为水价里面担负了一定的政策性质。从运营成本来看，应当按照国际运营标准要覆盖全运营成本，我们建议的模式是：沉淀性资产投资由政府投资，实

26、施资产和经营权适当分离，这就要求政府更多地进入到投资成本。如果资产回报的成本政府承担一部分，这部分就不会进入价格范围，从而在高的服务标准之下，缓解部分公众支付压力。所以，水价覆盖全运营成本加上合理收益，这是基本目标，运营全成本是需要消费者支付的，而不能简单作为全福利完全让政府税收来支付，这样不利于节约，也不能体现收益者支付的原则。在这个目标之下，随着中国水环境治理的到位和水质保障的加强，也可能有一天水价会降下来，但是对于中国而言，可能还须时日。二是健全政府对穷困人群的补贴机制政府提高水价，在提高价格的同时还要考虑对弱势群体的保护，因为，价格提高了并不是所有人支付得起，对贫困人群进行补贴是国际上

27、一致的做法。间接方式是，通过社保，考虑水价增加的因素来增加社保，最好能够明确补助的水价因素。还有直接的，就是用水补贴，老百姓用水在最低水量之下政府允许其少付钱甚至减免，这种形式的补贴是最有效的。提高水价的同时，政府对城市里真正支付不起基础水费的人做一定减免。那么，实际上自来水的价格只是对富裕人群或者能支付得起的人群增加了，而这样水价收入总的量是增加的，但是并没有增加弱势人群的压力。中国在制定这个措施的完善上还需要有一定的过程，但是从某个角度来讲也在做了。所以说，水价要由消费者合理担负，而并不是完全由消费者平均担负。如何能让消费者担负的负担总体上轻一些呢？政府有它的投资责任，要由财政列支部分来支

28、持基础行业投资以体现它的公益性，另外重要的一点就是，政府从社会保障角度要保障低收入人群的用水，降低他们的支付压力。三是服务的公开化及成本的透明化建立绩效管理体系，让平均成本成为定价基础。现阶段，消费者对于水价上涨有很强烈的抵触情绪，其中一个很重要的原因就是供水成本的不透明，以及对自来水公司服务水平（水质等）和成本约束机制的不满。因为供水是公共服务，需要让被服务者充分参与。在我国主要通过听证会的形式，听证会象征意义大于实际意义。基本上让外行在几天之内或者一天之内要对审计报表、成本监审全部了解，是不现实的。很多人反对涨价，听证会基本上成了一个撒气的地方。应该做到真正的公众参与，因为要调整水价不仅是

29、国家和企业的意志，也是为保证老百姓健康安全着想。所以，应该是更广泛、连续的群众参与。没有公开化的机制为基础，靠听证会不会有实质性的作用。把水价的成本透明给老百姓，不一定是全部的细节，至少是一些关键性的服务和成本指标，因为再多的细节老百姓也看不明白。就像上市公司一样，发布年报、半年报、季度报，这个报表是不能随便改的，应该按上市公司一样对待，自来水公司要发布自己的相应统计数据和基本的经营数据，这个数据是老百姓以听政方式进行参与的基本手段和基础，也应该是调价的基础。如果这三个连环手段能够得到很好的结合，那么，水价改革的公平和效率问题就有基本保证，要进一步的完善还有更多更细致的工作需要政府、企业和公众

30、三方配合来完成。之六：雾里看花水价的政治性因素强过经济因素水价可以称为中国最为复杂的价格。这种复杂在于他不仅是政府定价，而且是地方政府定价，因此搀杂的因素异常复杂。水价虽然称为价格却并非由供需所决定的市场价格，而是政府根据多种因素的综合定价。水价的复合性使成本因素常常被政治和社会因素所掩盖，使供水价格的确定并不能按照价格管理办法规定的那样依据成本。从水价整体而言，水价已经不是一个基于成本的经济概念，更多是一种社会和政治因素，而且往往背离成本基础。水价的政治性强，除了与水价的复合性相关外，还与水价管理的属地性相关。供水服务属于市政公用事业，是以城市政府为主体的属地性服务。但是城市的水资源、城市规

31、模等方面存在巨大差异性，因此需要属地性的管理和成本监审，不可能像电力一样由中央统一监审和定价。水价管理的调控性特征也加强了水价的政治性因素。价格是最主要的政府调控手段之一，在地方城市政府所掌握的为数不多的价格手段中，以水价手段最为敏感和突出。因此，水价虽然在居民支付比例中所占很小，却往往搀杂了过多的政府政策性因素，水价调节手段在多种层次被滥用，政治事件、人事安排、物价指数、引资政策以及许多灰色的因素，都能够直接影响地方政府的水价调整。以上因素，使水价在地方很大程度被非经济性因素所左右，而且在城市供水中尤其如此，城市供水价格的形成机制大都背离了成本基础。资源水价和环境水价因为中央政府的干预则受地

32、方影响因素相对供水较小。之七：水价之痛不信任引发恶性循环作为供水行业经济管理的核心，水价对不同的关联者有着不同的作用和涵义。对于城市政府来说，一方面通过综合考虑社会总体情况对水价调整进行控制，另一方面希望供水设施投资能够满足城市经济社会发展的需要；对于企业来说，水价是体现产品（服务）价值的载体，是企业发展的动力和源泉，因此提高水价是他们的追求；对于公众来说，水价直接影响到日常生活必需品的消费支出，为了尽量减少生活开支，降低水价是他们的希望。长期以来，政府、企业、公众各自从自身利益出发，对水价的调整持不同的观点，理顺三者关系一直是价格管理中的难题。（1）自来水价格调整缓慢正确协调政府、企业、公众

33、三方关系，清晰划分政府与企业责任体系是水价调整的关键。现实中，虽然有城市供水价格管理办法的指导，但是供水水价远远没有达到市场和企业的预期。调研中发现，上海水价调整的很大部分并没有令自来水公司得到真正的收益，而绝大部分资金用于补贴原水工程，使自来水公司的积极性受到挫伤，增加了供水企业与政府的分歧。另外由于要保障低收入群体用水和稳定公众情绪，政府长年不调水价，据上海物价部门提供的数据，上海7年供水价格只增长了10%，而同期全国平均水平是每年增长7%。供水企业虽然承受巨大资金压力，仍然必须完成“政治任务”，与此同时，要提高水质和服务水平更是有心无力，企业运营陷入“低价低质”两难境地。2008年底，上

34、海居民自来水价仅1.03元/吨，在全国36个大城市中居于后三位，水质保障水平可能也在后三位，与国际都市地位极不相称。上海的情况在全国有一定普遍性，“低价低质”是全国供水行业的普遍问题。但是水质压力不能成为调价的理由，价格管理办法只承认成本和收益，因此每次调价，供水企业必须拿成本说事，而成本的不公开和公众的不信任，约束了成本在调价中的作用。（2）调价滞后调价滞后也是影响供水价格的因素之一。水价调整不但受到包括通货膨胀率、CPI、政治因素等多方面的制约，而且往往要求契合“时机”，无形中增加调整障碍和难度。另外，调价程序过于繁冗，调整一次水价时间过长，从审核成本到组织召开听证会，再到当地政府研究，上

35、级政府发改委部门审批，调研发现，水价调整时间普遍超过一年以上，有的甚至更长，往往完成一次调价，新的水价已经不能反映企业的实际情况，新的调价又已开始。（3）亏损加剧了成本失控由于供水企业的价格直接受制于政府，企业运营和盈利状况普遍不佳，微利甚至亏损之下，企业经营者想方设法通过加大定价成本等方式获得生存与发展空间。由此导致企业使用非正常的加速折旧等方式、利润向三产转移等，故意将成本“做”大。即使是在合法核算的情况下，企业也是尽可能采用设施快速折旧，将资金转移至资本公积，变为自有资金使用，使帐面显示为低利润或亏损，并在法律允许的范围内大限度提高职工福利，加大成本，转移收益，使相当大一部分资金游离于成

36、本监管之外。而用于提高服务、改善水质的投资则难以保障。之八：供水之惑水价与水质的艰难选择很多人都曾经有过这样的经历，水龙头流出来的自来水有些浑浊，于是先接到容器中放一放，或者在水中加点明矾之类的东西让水清澈以后再使用，可是当老百姓家里的水龙头中流出红线虫或者是黄黑的泥沙时，人们会束手无策。被忽视的水质问题对于这些肉眼可视的水质问题，老百姓们或许还能找到一些应对措施，而对于肉眼无法识别的污染物，老百姓们又能做点什么呢？根据2005年中国环境科学研究院的报告，在我国不少城市饮用水源中检出数十种有机污染物，许多有机污染物具有致癌、致畸、致突变性，对人体健康存在长期潜在危害。对于有着“水煮沸后再饮用”

37、传统的中国人来说，通过煮沸祛除了水中的大部分挥发性有机物并杀死病毒和细菌，在一定程度上规避了因为水质问题造成的伤害，但是也因此造成了中国老百姓对水质问题的忽视，错误的认为“水”只要烧开后再使用就能保证安全了。事实上，煮沸后的水并不能完全消除因环境污染而进入水中的溶解性有机污染物和重金属，而它们对人体的危害具有较长的潜伏期，而且危害是长期性的。除了饮用水，我们日常生活中还有许多用水方面影响我们的健康和生活，根据国际健康医学的研究，水中污染物是通过多种渠道进入体内的，人类身体所吸收的水中挥发性物质有1/3经过淋浴时由皮肤吸入，有1/3经口进入（包括饮水和食物），1/3在洗涤或洗浴时通过呼吸进入。因

38、此，一旦自来水中存污染物，对老百姓的影响可谓是无处可逃。另一方面，有些地方政府为了避免老百姓因为水质问题而引起恐慌，也为了自身的政绩而掩盖水源污染造成的水质问题，在自来水水质问题上采取回避的方式，从而助长了部分自来水经营企业隐瞒水质实情的不良之风，而对于老百姓而言，很难了解真正的水质状况。认知水质现状在政府、企业和公众的三方不良博弈中，有意无意间，共同忽略或牺牲了水质，而水质是供水服务的核心。政府因为社会稳定不敢正视或者有意回避水质问题；企业因为缺乏资金无力解决水质问题；公众因为不知情而忽略水质问题。但是实际的水质保障情况是怎样呢？2007年7月，国家正式执行新的饮用水水质标准，新标准对饮用水

39、水质的要求由原来的35项指标提高为106项指标，这是一项与国际接轨的水质标准，其中增加了很多有机污染物和重金属控制指标，因为近年来日益加剧的水环境污染已经将众多的有机污染物带入到老百姓日常生活的自来水中。有关部门的调查则显示，目前我国90%以上城镇水域受到污染，大中城市自来水的源水合格率只有约70%，中小城市水源合格率则更低。源水污染问题已经对用水造成巨大威胁，而目前自来水企业的经营情况更加令人担忧。一是自来水厂的工艺设计，目前我国自来水厂的工艺设计绝大部分是以原来合格的源水水质以及35项水质标准为基础的，面对被污染的源水和新的水质标准，陈旧的工艺系统难以达到要求；二是自来水厂水质检测设备及检

40、测水平，尽管国家已经将饮用水水质标准提高到106想指标，但是目前国内能够有能力完成106项指标全检测的自来水厂寥寥无几；三是即使出水厂的水质达到了标准要求，而供水系统中陈旧的管网却难以保障到户水龙头的出水水质，目前我国的供水水质测定都是以水厂的出水水质，而入户水龙头的水质状况却无人得知。由此可见，我国的供水系统要实现新的水质标准尚有较大差距，而供水行业的投资不足以及长期成本倒挂的水价体系使得自来水生产企业已经丧失了水厂工艺升级和老化管网改造的能力。优质的水质服务必需足够资金和严格监管的双重保障在居民日常必需的水电热消费中，用水的消费支出是最低的，而水却又是与健康最贴近的。根据中国城市（镇）生活

41、与价格年鉴2008统计，2007年全国城镇居民家庭消费支出中，人均全年用于供水的消费支出为70元，而同期每人用于用电的消费支出为280元，用于燃料的消费支出为170元，用于取暖的消费支出为90元，均远高于用水的消费支出。长期以来，我国的供水服务基本处于一种“福利型”价格水平，水价一直低于运营成本所需，尤其是水源污染、水资源费上涨、水质标准提高之后，供水的生产和运营成本日益增高。因为长期低廉的水价，致使供水生产企业只能维系最基本的“福利型”供水服务，无力顾及水质的提高，从而导致供水行业低价低质的恶性循环。毫无疑问，要想获得真正健康而安全的供水，必须要有足够持续的资金支持。由于供水的公共服务属性，

42、因而政府在供水行业的投资发展中有重要而且不可取代的责任，但是企业之外，用于直接改善供水水质的政府财政资金投入几乎没有。另一方面，水价又不能满足供水生产的水质保障的运营成本，一般国际上认为用水消费支出占到人均可支配收入的3%是合理的，而我国的用水消费支出不及人均可支配收入的1-2%。合理提高水价，是确保供水行业持续运营资金的重要手段，也是保障供水水质和服务质量的基础。必须强调的是，足够资金支持必须与严格监管“双管齐下”，才能有效的确保供水水质安全。价格上调的目的是为了给供水生产企业筹集足够的运营资金，以确保供水的水质安全；但是，政府部门必须对供水生产企业的运营进行严格监管，确保企业进行工艺升级和

43、系统更新，确保企业的良好运营，并确保真正的水质达标，否则即使水价上调也可能出现不合格的供水服务。建立第三方检测体系是保证水质检测公正的重要手段公开准确的水质信息是确保水质安全的重要基础。目前，我国有关部门已经在水源保护、在经营环节引入竞争机制提高运营效率、严格控制企业成本等方面采取了一系列保障水质的措施；但是，供水行业的现行水质检测体系仍然存在一些问题，一是面临新的水质标准，检测设备的更新需要较大的投入；二是目前各地的核心水质检测中心绝多数在人事关系和经费来源上隶属于当地自来水公司旗下，只是名义上的独立，水质检测数据的可信性存在质疑。而建设部每年官方公布的供水水质合格率都高达98%以上，这样的

44、合格率能不让人怀疑？将水质检测中心从自来水公司分离出来，由政府从财政支出中专门列支供水检测费用，建立第三方的水质检测体系，同时建立信息公开制度，及时向公众公开有关供水的水质信息，才能真正做到为民提供“健康而安全”的供水服务。饮水的质量是重要的民生问题，直接关系到人们的健康和社会的稳定与发展。城市供水水质已经成为一个非常专业且又与日常生活息息相关的突出问题。但是，目前在许多城市，甚至像上海这样国际化大都市的居民，都还没有真正意识到水质对生活和健康影响的重要性，没有意识到许多慢性疾病与饮水的关系，简单地把供水视同于电、气等品质区分度很小的公共品，实际上这是极其错误的。同样一瓶在色觉和味觉上相同的瓶

45、装水，价格可以相差几倍甚至十倍，瓶装水更是自来水的几百倍的价格，而造成差异的正是水质这一被忽略的基本属性。之九：力不从心目前价格管理的不适应目前城市供水价格监管的宗旨是在城市供水价格管理办法、会计准则等相关法规的框架约束之下，以合法性为重心的管理模式已经形成。在这些法规的监督和引导下，企业行为准则也均以合法为界限。虽然新的政策体现了合理性的政策方向，但是受制于城市供水的垄断产业性质和长期信息封闭的影响，绩效管理工具的缺乏，政府难以对合理性做出判断。许多城市形成亏损-调价-再亏损-再调价的简单循环，企业、政府、公众多方都不满意。在传统的计划经济条件下，城市供水服务由政府或其拥有的企业直接提供。在

46、市场经济条件下，符合市场原则、充分运用竞争机制的特许经营制度通过契约合同方式改变了这种状况。供水市场投资和经营呈现多元化趋势，外资、民营、国有控股、国有改制等多种经营方式不断涌现，传统供水经营模式也大量存在，城市供水市场已经由政府主导型向经营多元方式转变。由于供水行业具有市场经营风险小、现金流量稳定的特点，而且一旦得到特许经营授权，投资者的合法权益将受到有效的保障，因此供水行业对国外资本、民营资本具有很强的吸引力。在供水市场进一步开放的政策下，已有大批的社会资本涌入城市供水行业，纯国有运营的企业在逐步减少，社会企业的比重在逐步增加，社会企业运营将成为今后的主导模式。1998年所设定的主要针对传

47、统国有供水企业的价格监管模式已经不能适应城市供水行业发展的需要。主要表现在以下几个方面：一是供水水质和服务的监督薄弱。传统供水企业因为隶属行业管理部门，供水水质和服务的监管是通过行政和人事体系的管理间接实现的，价格管理由物价部门实施；但是在特许经营体系中，市政监管部门与社会企业之间则是契约关系，政府与企业之间已经没有隶属关系，而以价格监管为核心的经济监管则是政府最为有效的手段，如果没有价格监管与水质和服务监管之间的协同，水质和服务的监管则很容易因为手段缺乏而失位。二是对企业经营成本的约束手段不足。社会企业的逐利性，使政府需要建立价格监管的工具平台为合理性和科学性提供保障，以应对社会企业与政府之

48、间的利益博弈。三是不利于形成优胜劣汰竞争机制。特许经营实质上是一种竞争机制，打破了行业“终身制”，而原来简单认可成本和收益的做法，不利于促进企业提高效率，不利于经营企业的优胜劣汰。之十：政府在供水领域的公共服务责任落在哪里？谁都知道城市供水是基本的公共服务，而供水实施以价格为核心的使用者支付原则，让被服务者承担全部运营成本，那么政府在城市供水中的公共服务责任体现在哪里？政府有义务保障城市供水实现可靠的服务质量、可持续的服务、均等性服务、效率提高和合理的服务成本。为了这个目标，政府可以选择自己通过事业单位来服务，也可以选择企业来经营。在中国，政府自己经营供水持续了几十年，虽然收费低，但是服务差、效率低，换来了“水霸”的名声，已经被社会所放弃。特许社会企业经营并不妨碍城市供水的公共服务性质，政府仍然对城市供水负总责，企业服务出了事，政府应该承担第一责任。像最近赤峰这么大的供水事故，被免职的似乎应该是市长、书记，而不仅仅是建委主任。政府尽到公共服务责任体现在以下方面：通过监管实现对供水服务价格和服务质量的约束，通过适当的投资补助来调节总体服务价格，同时定向性的弱势补助来实现服务的均等性，让属地所有人享受同样质量的服务。对目前中国供水而言，水价监管缺乏科学性和公开性，水质监管存在体制性缺位，服务监管也有待加强。因为供水是政