行政管理支出中存在的问题及其优化策略(共12页).doc

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1、精选优质文档-倾情为你奉上定义：行政管理费用是一种社会消费性费用，它是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需要的费用，这些行政机关提供的服务是为了全体公民共同享受，为了满足公共需要，具有明显的外部效应。下面我们就具体分析一下我国财政支出中的行政管理费用。一、行政管理支出现状分析1.行政管理支出总量规模逐年递增。我国行政管理支出增长趋势明显，总量上，从1978年的49.1亿元增加到2005年的4835.4亿元，增长了97.5倍；从相对比重看，行政管理支出占一般预算财政支出的比重从1978年的4.37%增加到2005年的14.25%，增加了9.88个百分点；行政管理支出占G

2、DP的比重从1978年的1.35%，增长到2005年的2.64%，增加了1.29个百分点。按当年价格计算，行政管理支出的年平均增长率约为18.53%。这一速度要高于经济建设、社会文教、国防等支出的年均增长速度。2.行政管理支出增长迅速。行政管理支出是财政支出的主要组成部分之一，一般说来，随着财政支出的增长，行政管理支出也会相应地增长。不过，由于行政经费属于纯消耗性支出，因而其增长速度应小于财政支出的增长速度，这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和发展社会公共事业，对我国这样的发展中国家来说更应如此。行政管理支出弹性这一指标可以从动态角度反映行政管理支出增长与财政支出增长之间的相对

3、关系，计算公式为：行政管理支出弹性=行政管理支出增长率/财政支出增长率。它表明财政支出每增加1个百分点时相应的行政管理支出增加的百分点数。该指标的理想取值范围应在01之间。我国改革开放以来，各年的行政经费支出弹性情况为：19801996年行政管理支出弹性的实际值在1以上，最低时（1993年）达到1.09，最高时（1980年）则达到了3.79，即财政支出每增长1个百分点，行政管理支出最少也要增加1.09个百分点，最多时甚至要增长3.79个百分点。这说明财政支出增长的相当部分都被用于应付不断膨胀的行政管理支出。显然，这种财政分配格局是极不合理的。1997年以后，行政管理支出弹性的实际值在1以下，说

4、明行政经费膨胀的趋势得到了控制，财政支出增长的部分更多地用在了社会性支出和经济性支出。3.行政管理支出的内部结构。从行政管理支出的内部结构来看，整个行政管理支出包括两大类，即人员经费和公用经费，前者包括工资、福利费、离退休人员费用等，后者包括公务费、招待费、修缮费、设备购置费和业务费等。从人员经费来看，个人经费除取决于从政人员的数量外，还取决于在职从政人员的工资水平、保险福利水平及向退休职工、退职职工所支付的费用等。在人员经费中，离退休费用的增长速度最快，超过同期其他各项费用的增长速度，甚至超过行政管理支出的增长速度。另外，从公用经费来看，许多本不应该列入的项目也挤入到公用经费支出中，如公费旅

5、游、公款吃喝、超标准住房、公款安装私宅电话等。从各地所提出的公用经费支出控制重点及对公用经费超预算原因的分析结论来看，其费用主要集中在会议费（包括各种庆典纪念活动支出）与出国费、小汽车购置费与燃修费、电话费（特别是移动电话费）、差旅费及招待费等项目上。这些方面的实际支出额已大大超过了国家规定的标准。二、行政管理支出存在的主要问题1.接待开支庞大。接待开支，是指行政事业单位为执行公务或开展业务活动需要合理开支的接待费用。包括在接待地发生的交通费、用餐费和住宿费。国家相关政策文件对业务招待费都有明确规定，如地方各级行政事业单位的业务招待费开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年

6、单位预算中“公务费”的2%。中央级行政事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算中“公务费”的1%。但很多行政事业单位的实际业务招待费往往超过规定的标准。目前，关于公务接待费并没有权威统一的总体数字。2006年“两会”上，全国政协常委、国务院参事任玉岭在关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议议案中透露，2005年各级行政机关公款吃喝2000亿元。国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组报告中引用的有关数字为，2004年全国公款吃喝3700亿元。这一数字富有争议，但人们从自身周边实际来感受，认为公务接待开支确实是惊人的。2.公车消费巨大。公车是国家行政机关和社会团体用公款购买、用于公务活动的车辆。

7、财政部预算司根据2004年度行政事业单位决算有关科目数据，对公车消费进行初步估算，2004年末全国共有各种公车180万辆，全年公车消费大约为1000亿元（包括交通费、交通工具购置费、司机工资）。其中，中央106亿元，地方894亿元；上述数据是根据中央和地方决算报表所列数据统计的（未包括转嫁到企事业单位的相关开支），实际数字略高。公务用车的高额支出已成为各级财政的沉重负担。其主要问题除财政开支很大外，还普遍存在公车私用、公车使用效率低、超标准配车等现象。3.公费旅游支出难以控制。目前公务人员和一些事业单位人员借考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相公费旅游（包括国际旅游）已成为一种普遍现象

8、。各级政府行政管理支出中，公费旅游开支中已占有相当比重，而且很难控制。4.会议开支繁多。会议费是指行政事业单位举办会议发生的费用，包括伙食费、住宿费、公杂费、工作人员就餐费等项目，耗费大量的财政经费。目前，我国行政事业单位的会议种类繁多，有“文山会海”之称。5.办公楼建设和装修、装备开支超比例。不少地方政府和部门的办公楼越盖越大而且装修高档化、装备现代化，不仅浪费大量财政资金，而且影响其他有利于民生的公共产品的供给。6.公务员工资开支差别大。截至2003年，我国狭义的公务员（党政机关工作人员）人数为653万；广义的公务员（各级党政机关、社会团体的工作人员）人数为1050万左右。最广泛意义上的公

9、务员即财政供养人员（包括各级行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员），2004年全国各地区财政供养人数为4489.4万人。财政供养人口占总人口的比重高达3.5%，差不多29个人养一个财政供养的人。面对这样庞大的财政供养人口，一方面使我国财政开支一直保持很高的增长速度；另一方面财政也日益呈现“吃饭财政”的特点，特别是一般预算更主要用于养人，这样就大大降低了财政对社会经济的调节控制功能。而且，财政供养人口的待遇的地区差别很大。同是国家公务员或事业单位人员，同资历、同职务、同级别的，在不同地区的收入差距很大。以公务员为例，据调查，浙江、江苏等经济较发达地区公务员年收入约在3万5万元

10、之间；江西和安徽等中部地区的公务员年收入约在1.5万2.5万元之间；海南等地，包括西部部分省区市的公务员年收入约在1.8万3万元之间。在同一个地区，因部门不同，公务员收入待遇也存在很大差别。公务员工资福利待遇差距大的根本原因是公务员薪酬制度不科学、不完善和不合理。公务员工资福利待遇的地区差距严重挫伤了落后地区公务员工作的积极性，并造成经济欠发达地区人才流失越来越严重，严重影响落后地区的发展。三、行政管理支出的优化策略1.行政机构改革。首先要打破“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。一是遵循政事分开的方向，即行政机构和事业单位合理划分，对事业单位实行全额拨款、差额补贴和自收自支等分类管理；二是减少行政

11、层级，取消不符合法律规范的“地级市政府”（一律改为县级建制），建立和完善实行“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制；三是行政机构的设置，应根据市场经济下政府职能而定，政府职能主要集中在在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面。2.接待开支的控制。有效的办法是对接待开支实行经费包干制度。这种制度可以使接待费的总额得到一定的控制，也有助于相关人员自行控制，节约支出。但接待开支限额包干法，可能出现向下属单位或管理对象转移负担，或领导“请客”、下属单位“买单”,或上级“挂名”、被监管对象“挂账”的情况。经费指标或经费包干后，一些人为了节省开支，可能出现办事不积极、工作不主动等现象，影响正

12、常的工作。接待开支的控制，需要合理界定公务接待范围，科学核定公务接待标准；加强公务接待制度建设，提高公务接待制度化水平；积极采用财务技术、电子技术等技术手段规范公务接待；加大公开力度，强化公务消费监督；严格执行公务接待制度，加大违规公务接待的处罚力度，严肃查处违规公务行为。3.差旅费控制。差旅费是行政事业单位人员因公外出时所发生的费用，包括出差人员的交通费、住宿费、伙食补助费等。目前，差旅费在许多行政事业单位公用经费中相当比重。控制差旅费的主要措施有：一是严格实行差旅费报销审批制度；二是确定年度差旅费总额，按经费比例确定各部门差旅费控制数额，依照有关差旅费管理办法严格使用和管理；三是差旅费实行

13、包干制，因公出差要在保证完成任务的前提下，尽量减少人数，缩短时间。4.公车改革和管理。从建立节约型社会、消除腐败及鼓励私人购车、拉动消费诸多方面看，都亟需改革公车消费。公务用车改革的目的是解决超编制和超标准配车、运营成本高、行政成本开支过大以及公车私用等问题。具体办法有：控制公车的规模，适当调整国家公车配置标准，有条件的实施货币化改革；把好采购关，实行公务用车统一定点保险、加油和维修；实行节假日“公车封存”长期化。5.办公设施的定额控制。制订科学、合理的办公设备配置定额标准。在财力可能情况下，按细编部门预算的要求，根据行业工作特点，增加办公设备定额标准的档次，适当提高办公配置的定额标准，不断完

14、善办公设施支出分类分档定额标准体系。办公设施的配备标准应遵循功能优先实用为主的原则。6.公务员工资待遇差别的调整。（1）采取措施逐渐缩小地区差距和部门差距。首先考虑各省（自治区、直辖市）范围内实行公务员津贴补贴统筹发放制度，制定全省（自治区、直辖市）公务员的津贴补贴标准，准津贴补贴将列入工资统一发放范围，实行国库集中统一支付，并依法缴纳个人所得税。禁止各单位私设“小金库”，乱发津贴补贴。逐步过渡到全国范围的公务员津贴补贴统筹发放。同时，公务员应该按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等，享受住房、医疗等补贴，在定期考核中优秀、称职的公务员，按照国家规定享受年终奖。（2）采取由

15、各级人民代表大会来审议决定各级国家机关、团体、事业单位人员工资的制度，并由纳税人听证旁议，使公务人员的工资待遇法制化、市场化。实施动态工资体系，每年进行企业工资水平调查、国家公务员工资调查，经比较后科学地确定公务员工资标准。标准明确、公开透明，也就减少了由公务员加薪减薪问题引发的社会舆论纷争。也可以借鉴国外的成熟做法，将工资水平明确纳入一定的国民生产和财政统计数据体系，如GDP或物价指数等，对公务员工资标准做出更为科学和明确的界定。（尹利军 龙新民 厦门大学经济学院 湘潭大学商学院）一些参考数据1、行政管理支出增长过快不考虑因为不知道也无从考虑，仅从笔者收集到的挂一漏万的权威统计的预算内数据来

16、看，我国行政管理支出增长也很快。（1）行政管理支出增长快于GDP增长据国家统计局数据，19952006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍;从1986年到2005年，中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元增长到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长为14.6倍。(2)行政管理支出增长快于财政支出总体增长有统计表明，我国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长率19.5%;同期，财政支出增长15倍，年均增长率15.4%。(3)行政管理支出本身增长快跟改革开放前相比，行政管理

17、经费(亿元)本身的增长快：1950年为13.13，1970年为32.00，1978年为52.90，1985年为171.06，1995年为996.54，2003年达到4691.26。从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，年均增长3.5倍，而且近年来平均每年增长23%。2、行政管理费用占财政总支出的比重过大我国行政管理经费占财政总支出比重，逐年上升。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1985年为8.53%，1986年为10%，1995年为14.60%，2003年达到19.03%，2005年则上升到20%，2006年上升到18.73%

18、，提高了10个百分点。中国2007年的行政事业支出占了当年财政支出的接近20%，如果按照国际货币基金组织15.6%的标准，我国是世界上行政成本昂贵的国家之一，远远高于世界的平均水平。行政支出水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位，以2003年为例，经济建设费占30.05%，社会文教费占26.24%，行政管理费占19.0%，国防费占7.74%，其他经费占16.91%。3、中国特色：“三公”支出触目惊心“三公”即所谓“公车消费、公款吃喝、公款旅游”。著名经济学家张曙光指出：2006年中国财政支出中行政事业支出公车出行和吃饭招待成了行政事业支出的重头，2006年，31个省市自治区的行政事业

19、支出超出财政支出部分高达5780多亿元，公车出行支出3000多亿元，吃饭3700多亿元。据九三学社中央提供的我国目前公车消费的数据，有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，年耗3000亿元人民币。一些县乡政府年年财政赤字，七成财政资金使用与吃喝有关。中国青年报报道，仅2005年，我国各级行政机关公车消费就高达3000亿元，公款吃喝2000亿元，公款考察旅游1000亿元，三项合计高达6000亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。公款出国(境)旅游方面，社会就总结出各种翻新的形式如“退职退休的安慰型、你去我也去的跟风型、竞争失意的补偿型、利益均沾的福利型、亲友在外的探亲型、

20、工作不顺的散心型”等。例如最近被中央纪委通报的武汉市某交流服务中心两次组团公款出国(境)旅游，以考察名义出国停留13天，只有半天时间与邀请单位座谈。(二)我国2008年政府行政支出(相对数)测算前面说到由于现阶段，没有准确的数据，数据不全面，预算内，预算外两本账，准确的政府行政支出数据谁也不知道。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀表示“只能在公开数据的基础上进行推算”。作为中国较早研究行政成本的学者之一，周天勇表示， “政府支出除了预算内，还有预算外。由于预算外收入的不透明、不公开，财政收入到底有多少钱谁都不知道，用多少自然也不知道。” 经合组织报告2002年中国政府行政支出所占比重约为预算

21、内支出的五分之一。周天勇推算2003年政府行政支出占政府全部实际支出的37%，对于2007年保守估计在30%左右。笔者在下面对2008年我国政府行政支出占政府全部实际支出的百分比进行了测算。1、测算方法(1)测算指标笔者把我国政府行政支出测算分为绝对数和相对数两方面来看。绝对数指我国政府行政支出年度总额，相对数指我国政府行政支出年度总额占政府总支出的百分比，数据包括预算内和预算外全部方面。笔者采用相对数作为测算指标。(2)样本选择我们知道我国有中央、省、市、县、乡五级政府，由于相关数据不公开或者公开的数据极其有限，要准确研究测算全国的政府行政支出事实上是现在我国一项不可能完成的任务，特别是针对

22、绝对数即我国一年政府行政支出的总数据。我国政府行政支出因为政府层级和所在地域的不同，其绝对数和相对数都有非常大的差异。从绝对数上来说东南沿海发达地区乡镇可能不亚于甚至超过中部特别是西部地区的县;从相对数来说，最新形象地对东中西差异的概括莫过于中部尤其是西部县乡基层政府长期存在的所谓“吃饭财政”了，“吃饭财政”即从相对数来说，政府行政支出几乎占预算总支出的100%。经综合观察，笔者对我国各级政府行政支出占总支出的比例有一个假说，占有比例大小和政府层级高低成反比，即中央省市县乡。为了测算全国的政府行政支出，笔者用我国中部某省某地级市的有关数据来测算我国政府行政支出的相对数。之所以这样选择，主要认为

23、它具备一定的代表性，从东中西来说，它属于中部，具有相对地区差异的中性色彩，从全部五级政府层级来说，它刚好位于最中间层级不上不下;另外笔者看到的是该市全面的预算数据(该市已经把所有收入支出纳入预算管理)。2、测算结果表2：我国中部某省某地级市政府2008年行政管理支出预算分析表 从表2可以看到我国中部某省某地级市政府行政管理支出的相关数据，政府行政管理支出占总预算支出42.99%，这里的总预算支出是该市的全部总支出预算数据。由上述分析笔者认为这个数据有很大代表性，在相当程度上可以代表我国2008年政府行政支出的相对数即2008年我国政府行政支出占政府总支出的百分比为42.99%左右。考虑到可能的

24、误差，笔者认为我国现阶段政府行政支出占政府总支出的百分比介于40%45%之间。 3、结果分析对我国政府行政管理支出作人员经费、公用经费、行政事业性项目三分项作结构考察。在三分项中，人员经费占有最大,比例过半，行政事业性项目支出比例超过四成，公用经费比例不足一成，政府行政管理支出三分项对总预算支出的比例同样是人员经费占有最大比例，其次是行政事业性项目支出比例，公用经费比例最小。 4、国际比较：远远高出世界平均水平2006年两会期间，全国政协委员、国务院参事任玉岭在提案中公布了一组调研数据：各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本(1993年)为2.38%，英国(1999年)为4.19%，韩国(1997年)为5.06%，印度(2000年)为6.3%，法国(1997年)为6.5%，加拿大(2000年)为7.1%，俄罗斯(2000年)为7.6%，美国(2000年)为9.9%，巴西(1998年)为14.16%。以美国为例，三级政府联邦政府，州政府、市政府，政府职能比我国完善，管理的社会事务也非常多，2000年，我国行政支出占其财政支出比例是美国两倍，我国行政公务支出和直接投资经济建设占财政总支出将近50%，而美国仅占17%。专心-专注-专业