PPP模式在城市热力管网建设中的运营模式分析(共24页).docx

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1、精选优质文档-倾情为你奉上PPP模式在城市热力管网建设中的运营模式分析（PublicPrivatePartnership，公共私营合作制）1. 什么是PPP模式 PPP模式即PublicPrivatePartnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设项目。或是为了提供某种和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 2. PPP模式的发展 为了弥补的不足，近年来，出现了一种新的模式: PPP (Public- Priva

2、te- Partnership) 模式，即公共政府部门与合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过形式与中标单位组成的签定特许合同(一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的)由特殊目的公司负责、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行的协议，而是一个向承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司

3、长期的和来换取基础设施加快建设及有效运营。 PPP模式虽然是近几年才发展起来的，但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17的资金。80的工程项目按规定工期完成，常规项目按期完成的只有30；20未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80的工程耗资均在之内，一般传统招标方式只能达到25；20超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡

4、和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。至今已完成36个项目，投资额60亿。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入20

5、04年2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。 在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的。在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。 为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在

6、公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，是目前比较成熟和应用最广的模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和人风险过大,没有退路,使举步维艰；参与各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在期内，政府对项目失去控制权；等等。 3. PPP模式的内涵 PPP模式的内涵主要包括以下四个方面： 第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融

7、资的一种实现形式，主要根据项目的预期、以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 第二、PPP融资模式可以使更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实

8、现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。 第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的。在PPP模式下，

9、公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和提供服务。 4. PPP模式的目标及运作思路 PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的；二是高层次目标，指引入参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如图1所示。 图1 项目机构目标分解图PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会

10、产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。 项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的。金字塔的是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有

11、关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。在图2，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基

12、础设施建设的宗旨。 5. PPP模式的优点 PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的、和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下： （1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%

13、的费用,并且建设工期都能按时完成。 （2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在方面减轻政府压力。 （3）促进了。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳和经验。 （4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。 （5）使项目参与各方整合组成,对协

14、调各方不同的利益目标起关键作用。 （6）风险分配合理。与等模式不同, PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。 （7）应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。 6. PPP模式的必要条件 从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件： （1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而

15、有所差异，但政府的总体角色和责任-为大众提供最优质的和服务-却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。 （2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 （

16、3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行，这需要比较复杂的法律、和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。 2 BOT模式2.1. BOT的含义 BOT是“buildoperatetransfer”的缩写，意为“建设经营转让”，是参与建设，向社会提供公共服务的一种方式。我国一般称其为“”，是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业（）签订，授予签约方的私人企业来承担该基础设施项目的投资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，这个

17、私人企业向设施使用者收取适当的，由此来回收项目的投融资，建造、经营和维护成本并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施的监督权、调控权；特许期届满，签约方的私人企业将该无偿或有偿移交给政府部门。 2.2. BOT投资的特点和优越性 从BOT投资方式的基本内涵可以看出，BOT投资方式的一个很显著的特征就是“”：政府赋予私营公司或企业对某一项目的特许权，由其全权负责建设与经营，政府无需花钱，通过转让权利即可获得一些重大项目的建成并产生极大的的，特许期满后还可以收回项目。当然，也因为拥有一定时期的特许权而获得极大的，并相应赚取了利润。所以BOT投资方式能使多方获利，具有较好的投资效果。 BOT投资

18、有如下优点: 1、可利用私人，减少政府公共借款和，缓和政府的财政负担。 2、避免或减少可能带来的各种风险，如和、等。 3、有利于提高项目的运作效益。因为一方面BOT项目一般都涉及到巨额资金的投入，以及项目周期长所带来的风险，由于有私营企业的参加，对项目的要求就会比对政府更严格，另一方面私营企业为了减少风险，获得较多的，客观上促使其加强，控制造价，减低项目建设费用，缩短建造期。 4、可提前满足社会与公众需求。采取BOT投资方式，可在私营企业的积极参与下，使一些本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目，在政府有力量建设前，提前建成发挥作用，从而有利于全社会生产力的提高，并满足社会公众的需

19、求。 5、可以给大型承包公司提供更多的发展机会，有利于刺激经济发展和的提高。 6、BOT投资项目的运作可带来、培训本国人员、发展等相关利益。 7、BOT投资整个运作过程都与法律、法规相联系，因此，利用BOT投资不但有利于培养各专业人才，也有助于促进东道国法律制度的健全与完善。 2.3. BOT模式的参与者 1.项目。作为，首先应作为，分担一定的项目开发费用。在BOT项目方案确定时，就应明确和的比例，应作出一定的股本承诺。同时，应在中列出专门的备用资金条款，当建设资金不足时，由股东们自己垫付不足资金，以避免项目建设中途停工或。拥有的投票权，以及特许协议中列出的条款所表明的，即当政府有意资产时，拥

20、有除之外的第二优先权，从而保证不被怀有敌意的人控制，保护的利益。 2.产品购买商或接受服务者。在阶段，或就应与产品购买商签订长期的产品购买合同。产品购买商必须有长期的盈利历史和良好的信誉保证，并且其购买产品的期限至少与BOT项目的相同，产品的价格也应保证使足以回收、支付贷款本息和，并有利润可赚。 3.债权人。应提供所需的所有贷款，并按照协议规定的时间、方式支付。当政府计划转让资产或进行时，债权人拥有获取资产和的第一优先权；若想举新债必须征得债权人的同意；应获得合理的。 4.发起人。BOT项目的发起人必须拥有很强的建设队伍和先进的技术，按照协议规定的期限完成建设任务。为了充分保证建设进度，要求总

21、发起人必须具有较好的，并应有强有力的担保人提供担保。项目建设竣工后要进行验收和性能测试，以检测建设是否满足设计指标。一旦总发起人因本身原因未按照规定期限完成任务，或者完成任务未能通过，将予以罚款。 5.保险公司。的责任是对项目中各个角色不愿承担的风险进行保险，包括建筑商风险、业务中断风险、整体、（战争、财产充公等），等等。由于这些风险不可预见性很强，造成的损失巨大，所以对的、信用要求很高，一般的中小保险公司是没有能力承作此类保险的。 6.供应商。负责供应所需的设备、燃料、等。由于在特许期限内，对于燃料（原料）的需求是长期的和稳定的，供应商必须具有良好的信誉和较强而稳定的，能提供至少不短于还贷期

22、的一段时间内的燃料（原料），同时应在供应协议中明确注明，并由政府和对供应商进行担保。 7.运营商。运营商负责项目建成后的，为保持项目的连续性，与运营商应签订长期合同，期限至少应等于还款期。运营商必须是BOT项目的专长者，既有较强的管理技术和管理水平，也有此类项目较丰富的管理经验。在运营运程中，每年都应对项目的进行预算，列出，限制运营商的总成本支出。对于成本超支或效益提高，应有相应的罚款和奖励制度。 8.政府。政府是BOT项目成功与否的最关键角色之一，政府对于BOT的态度以及在BOT项目实施过程中给予的支持将直接影响项目的成败。本书有关章节将详细说明BOT中的政府作用。 2.4. 实施BOT的步

23、骤 1.项目发起方成立项目专设公司（项目公司），专设公司同东道国政府或有关政府部门达成项目特许协议。 2.项目公司与建设承包商签署建设合同，并得到建筑商和设备供应商的保险公司的担保。专设公司与项目运营承包商签署项目经营协议。 3.项目公司与签订或与银行签订协议。 4.进入经营阶段后，项目公司把项目收入转移给一个担保。再把这部分收入用于偿还。 2.5. BOT的具体方式 1.BOT（build一operate一transfer）：即建设一运营一。政府授予项目公司建设新项目的时，通常采用这种方式。 2.boot（build一own一operate一transfer）：即建设一拥有一运营一移交。这种

24、方式明确了BOT方式的所有权，项目公司在特许期内既有又有所有权。一般说来，BOT即是指boot。 3.boo（build一own一operate）：即建设一拥有一运营。这种方式是开发商按照政府授予的，建设并经营某项，但并不将此基础设施移交给政府或。 4.boost（build-own-operate-subsidy-transfer）：建设一拥有一运营一补贴一移交。 5.blt（build一lease一transfer）：建设一一移交。即政府出让项目建设权，在项目运营期内，政府有义务成为项目的租赁人，在且赁期结束后，所有资产再转移给政府公共部门。 6.bt（build一transfer）：建设

25、一移交。即项目建成后立即移交，可按项目的收购价格。 7.bto（build一transfer一operate）：建设一移交一运营。 8.iot（investment一operate一transfer）：投资一运营一移交。即收购现有的基础设施，然后再根据特许权协议运营，最后移交给公共部门。 9.roo（rehabilitate一operate一own）：移交一运营一拥有。此外，还有brt、dBOT、dbom、romt、slt、 mot等等，虽然提法不同，具体操作上也存在一些差异，但它们的结构与BOT并无实质差别，所以习惯上将上述所有方式统称为BOT。 2.6. BOT投资方式的发展 BOT投资除

26、了上述三种形式外，在实践中又发展出多种形式，主要有： (1)BOST(build-Own-Operate- subzidizi一transfer)即建设一拥有一经营一补助一转让。“补助”意指项目所在国政府对进行补贴，以保证项目的。 (2)BOD(build-operate-deliver)即建设一经营一移交。 (3)BRT(build-rent-transfer)即建设一出租一转让。 (4)BLT(build-lease-transfer)即建设一租赁一转让。 (5)BT(build-transfer)即建设一转让。 (6)DBOT(design-build-operate-transfer)

27、即设计一建设一经营一转让。 (7)DBOM(design-build+operate-maintain)即设计一建设一经营一维护。 (8)FBOOT(fund-build-own-operate-transfer)即筹资一建设一拥有一经营一转让。 (9)DOT(develop-operate-transfer)即开发一营运一转让。 (10)ROT(rehabilitate一operate-trans)即修复一营运一转让。 (11)CAO(contract-add-operate)即合同一增加一营运。增加意指租用东道国的基础设施，再增加一些设施。 (12)ROO( rehabilitate -o

28、wn-operate)即修复一拥有一营运。 随着工具的不断创新，跨国投资形式的多样化，针对BOT投资方式所带来的缺陷，近年来，国际上又出现了两种类似BOT投资方式的，它们是： (1)“高级交钥匙”方式 此方式介于承包方式和BOT投资方式之间，其实施过程与方法基本类似,BOT投资方式的是完全由承包商自行解决的，而高级交钥匙工程在上采取的是由业主和承包商分担的方法，这种方式使政府在项目建设过程巾拥有一定的主动权，因此操作更灵活，更有效。 (2)(assct-backed-securitization) 即以资产支持的证券化，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，通过在

29、发行高档债券来筹集资金的一种项目方式。购买证券方为，发行证券方为筹资者。 2.7. BOT与TOT的区别 投资方的项目结构方面 BOT模式运作过程包括政府机构、项目公司、担保受托人、出口信贷贷款方、项目所需设备的供货方等众多的参与者。在项目立项建设过程中这一复杂结构需要大量的协议、商业合同。这些协议和合同从准备、谈判直至签订生效即需要一定的制度保证，也需要项目参与方的密切协作。基础设施和建设耗资巨大、长，它要求众多的参与方相互信任、相互协作、相互配合，这无疑增加了项目进展的复杂性和难度，相应地会影响投资方的投资决心。可见，BOT方式中的建设环节是一项复杂的，项目的立项、实施需要复杂的技术和良好

30、的环境作为保障，仅项目前期准备工作就需要耗费大量的资源。相比之下，要简单一些。因为这种方式运作过程省去了建设环节。项目的建设已完成，仅通过项目经营权移交来完成一次融资。这种的运作方式主要涉及有关问题的谈判及有关准备工作，涉及外资投资方经营期内中方的权利和义务的规定等等。同BOT相比较，TOT方式有结构简化、时间缩短、前期准备工作减少、费用节省等优点。 外资投资人承担的风险和责任方面 由于BOT投资项目生产经营周期长，从与东道国政府谈判和进行到经营周期结束，时间跨度往往历经数年、数十年，因此不可避免地存在多种风险，根据一些国家的实践，影响BOT的主要因素有：融资的高成本和长周期、金融行市的变动、

31、东道国政府的稳定性和政策的连续性、债务风险以及与相关的风险等。 正因为这样，在BOT融资方式的实施过程中，投资方对各种风险的考虑是十分慎重的，因为的大小直接影响投资人的投资信心和。而没有建设这个环节，投资方直接经营已建成的项目，从而回避了项目工程建设中的大量风险。TOT模式是购买东道国已有的存量基础设施和经营权，既避免了建设超支、工程停建或者不能正常运营、不足以偿还债务的风险，又能尽量取得收益。 对的要求方面 目前，我国有关BOT和TOT的专门法律尚未出台。国家计划委员会、电力工业部及交通部在1995年8月21日联合下发的关于试办外商投资特许经营项目审批管理有关问题的通知以及三资企业 法”、公

32、路法、电力法、外汇管理法规等组成了我国BOT的基本法律框架。但是，这些法律法规主要是调整我国政府对外资的管制、保护关系和中外私人合营者之间的投资关系，显然不能满足BoT方式下的外商保护要求。因此，应当制定专门的B0T投融资基本法。在我国投融资体制改革未到位的情况下，较BOT方式对法律环境的要求相对低一些，更能有效地吸引外方投资者。因为TOT方式有已建成的项目资产为担保，即使在法律体系尚不健全的条件下，也能有效地吸引投资者。 从上述分析可以看出，与BOT相比较，最大的区别在于避开了“B”(建设)中所存在的较高风险和大量矛盾，中外双方往往比较容易达成一致。在我国当前实际情况下，TOT是一种较为适合

33、的，简便易行的方式，它更符合我国的实际。 2.8. PPP模式与BOT模式的比较（A）.与BOT模式的共同点 （1）这两种的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某而专门成立的经济实体，如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或的政府、企业、个人或金融组织等。担保人是指为项目融资人提供的组织或个人，也可以是政府。 （2）两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与民营企业发生契约关系。一般情况下，当地政府通过签订特许权协议，由民营企业建设、经营、维护和管理，并由民营企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。 （3）两种模式都以项目运营的盈利偿还债务和

34、获取投资回报，一般以项目本身资产作担保抵押。 （B）与BOT模式的不同点 （1）不同。 以BOT模式参与项目的政府公共机构和民营机构之间是以等级式关系发生相互作用的，其组织形式如图1。 在BOT融资模式下，参与项目融资的公共机构和民营企业之间采用的几乎是一种等级结构，缺乏有效相互协调机制，各参与方都有自己的利益目标，而且过分着重短期利益，相互之间以牺牲其他参与方的利益来获取自身的单方利益最优，从而不利于社会总收益最大化。 PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对整个项目的设置提出了一个新的模型。PPP模式中的参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，虽然

35、没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“ 帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。 从以上比较可以看出，PPP模式是建立在公共部门和民营企业之间合作和交流基础上的“ 共赢”，避免了BOT模式缺乏互相沟通协调造成的项目前期工作周期过长，也解决了项目全部风险由民营企业承担而造成融资困难问题。公共部门、民营企业合作各方可以形成互利的长期目标，能创造更多的社会效益，更好地为社会和公众提供服务。 （2）两种模式运行程序不同。 如图1、图2 所示，BOT运行程序包括：确立项目、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、等环节。PPP模式运行程序包括：选择项

36、目合作民营机构、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。两种模式的不同主要在项目前期。PPP模式中民营企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式从项目招标阶段才开始参与项目。 （C）PPP模式BOT模式优缺点分析 PPP和BOT模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式，其共同特点是可以把和国外资本引入当地基础设施及城市公共事业建设。但由于两种模式合作理念、组织机构和运行程序不同，使其有各自的特征及优缺点。两种模式的比较见表1。 3 BT模式3.1. BT模式的含义 1. BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩

37、写形式，意即“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 2. BT模式是的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。 3. 目前采用BT模式筹集建设资金成了的一种新模式。 3.2. BT模式产生的背景 1. 随着我国经济建设的高速发展及国家政策的实施，的银根压缩受到前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键。 2. 原有的投资格局存在重大的缺陷，、建设企业及其关联市场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、

38、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。 3.3. BT模式的运作 1. 政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，完成、筹划报批等前期工作，将项目融资和建设的转让给投资方（依法注册成立的国有或私有建筑企业），银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为项目提供融资贷款，政府与投资方签订BT投资合同，投资方组建BT项目公司，投资方在建设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。 2. 项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给政府，政府按约定总价（或计量总价加上合理回报）按比例分期偿还投

39、资方的融资和建设费用。 3. 政府在BT投资全过程中行使监管，保证BT投资项目的顺利融资、建设、。投资方是否具有与项目规模相适应的实力，是BT项目能否顺利建设和移交的关键 3.4. 我国实施BT模式的依据 1. 根据第二条“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者标准以上的货物、工程和服务的行为。” 2. 根据中华人民共和国建设部200330号关于关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见第四章第七条“鼓励有投的企业，对具备条件的，根据业主的要求按照建设转让(BT) 、建设-经营-转让() 、建设拥有-经营() 、建设-拥有-经营-转让(

40、)等方式组织实施。” 3.5. BT模式的运作过程 1. 项目的确定阶段：政府对项目立项,完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作； 2. 项目的前期准备阶段：政府确定融资模式、贷款金额的时间及数量上的要求、偿还资金的计划安排等工作； 3. 项目的合同确定阶段：政府确定投资方，谈判商定双方的权利与义务等工作； 4. 项目的建设阶段：参与各方按BT合同要求，行使权利，履行义务； 5. 项目的移交阶段：竣工验收合格、合同期满，投资方有偿移交给政府，政府按约定总价，按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。 3.6. BT模式的特点 1. BT模式仅适用于政府基础设施非经营性项目建设； 2. 政府利用

41、的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的； 3. BT模式仅是一种新的投资融资模式，BT模式的重点是B阶段； 4. 投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入； 5. 政府按比例分期向投资方支付合同的约定总价。 3.7. BT模式的风险 1. 风险较大,例如政治风险、;需增强的能力，最大的风险还是政府的债务偿还是否按合同约定； 2. 安全合理利润及约定总价的确定比较困难； 3. 做好，对项目、建设实施、资产保值增值实行全过程负责的制度。加强项目的建设管理，合理降低工程造价，降低，降低，获取较大的差

42、收入； 4. 适当的利润率（大于资金的综合水平）水平和资金的有限监管投入与增值退出，便是合理令人满意的水平，最大的安全保障就是最大的收益。 随着我国工程建设领域的改革，越来越多的工程项目，尤其是基础设施项目，开始采用建设转让即BT模式进行建设。实践中，由于目前整个行业对BT模式的认识不够，有关立法工作还处于探索阶段，致使诸多问题无据可依，BT模式频频被滥用。有的以BT之名行垫资之实，有的仅有招标单位自身出具的还款承诺而无任何实质性担保，有的在用地、立项、规划等方面明显违反，等等，诸如此类的不规范之处给介入BT项目的建筑企业带来了巨大的风险。 BT系由(建设经营转让)演变而来，作为一种，BT项目

43、同样具有BOT项目的根本特征。作为BT项目的投资方，的权利不仅应通过作为项目建设单位这一法律身份加以固定，还应设定有效的担保以确保其投资款的回收及相应投资回报的如期获取。鉴于此，对于那些拟通过BT模式提高竞争力的建筑企业来讲，在介入BT项目前后，应注意以下几点。 第一，应深入分析相关以确定BT项目真伪，防范假BT模式可能带来的风险； 第二，积极开展对BT项目的调查，包括项目合法性以及项目运作前景预测等； 第三，重视对BT项目中招标单位回购担保的审查，以确保担保方案的有效性和可行性； 第四，对于实践中有关部门由于对BT模式不了解，仍按一般工程承包办理相应手续的做法应主动要求纠正，以避免该类登记方

44、式不当，降低对的保护力度，加大投资风险； 第五，重视BT项目的签约管理和履约管理。可聘请专业律师进行全过程把关，积极防范相当长的建设周期内可能出现的。 3.8. BT模式下的“” 太平洋建设集团基本上采取的是BT工程项目模式。在这个模式下，BT建设承包人的基本上都是政府，而政府又通常有着极高的稳定性和较强的支付能力（财政收入）和影响力，当BT建设承包人拿着与政府签署的一系列BT项目合同向金融机构申请贷款时，金融机构的第一反应就是“大鱼来了”！接着基于对最终资金来源方政府的信任，在缺少有效抵押、担保的情况下，放出巨额借款，也就是说，BT建设承包人提供给金融机构的是“政府付款”这样的一个“信用担保

45、”。如果，金融机构有着良好的、持续的风险控制和管理能力，这样做理论上来说是没有什么大问题的。 BT项目即使国际上也是20世纪80年代才开始的，20世纪90年代从广东率先引入，属于新生事物，操作模式还不成熟，相应立法也没有跟上。这样的项目模式主要适用于建设公共基础设施，投资巨大，长，同时有着很大的质量风险、等。因此，在这样的情况下，项目能否按预期顺利完工、移交给政府，是否会因建设中的违法、违规而使项目搁置，甚至终止，等等；不可预知的因素太多。 因此，金融机构如果只注重放贷前的严格审查，盲目认为有政府“买单”就可以高枕无忧，而对整个项目过程失去必要的了解和监管，对项目的进展和变化情况一无所知，对于

46、可能出现的变故毫无思想和机制上的准备，也无应对和降低的措施，必然会在项目上发生问题、贷款资金无法回收的情况下措手不及！ 3.9. BT模式的“” 在BT项目的贷款上，由于资金需求量巨大，让一个BT建设承包人提供足额的财产抵押或相应担保也是不现实的。“办公室是租的”、“汽车是按揭买的”，这些情况，对于一个施工单位来说，并不是什么异常现象。承接BT项目的单位，是要自行解决建设资金的，当然会把所有可能利用的资金都用在项目上，而不是给自己购置价值连城的，凡是可以用贷款方式购买的，毫无疑问是要贷款的。因此，事后才发现有关建设单位没有资产可以查封的情况，本应该是金融机构在放款之初就非常清楚的。 建设单位有

47、了和政府的一系列板上钉钉的合同，有了政府的定期付款承诺，为什么还会无力还贷？而且，为什么已经出现不能按时还贷的情况后，还会有其他金融机构继续借款出去，直到所有的金融机构都被套牢？关键在于： 一，金融机构之间基于激烈的业务竞争，基本上不做、也不可能做横向的沟通（银团贷款除外）。一家金融机构在一个项目上出现问题，其他金融机构未必就能知道详情（借款人更不会主动告知），就可能在同一个项目上重蹈覆辙。 二，目前金融机构普遍抓得比较紧的是对借贷之前的审查，一旦审查通过，贷款发放出去后，实践中大多就不再进行严格有效的跟踪和监管（也没有很好的监管机制），对于项目的资金使用、项目进展、可能存在的种种风险等情况一

48、无所知。 因此，像BT这样贷款金额巨大、项目周期漫长、深受国家影响的项目，加之一家公司往往同时或先后进行着多个项目，只要其中一个项目的推进上出了问题、只要一个项目未能如期移交给政府，整个就会出现问题，金融机构就会最早受到最直接的影响。 由于目前金融机构在BT项目上出现了大量问题，甚至呆账、坏账，因此，现在很多金融机构已经采取了一刀切的做法，放弃了这项业务。有的银行略有变通，放弃BT项目贷款，但继续做BOT。 作为金融机构，应当总结经验教训，加强贷后管理，建立有效的风险控制机制，并借鉴国外的由风险投资公司做后盾的做法，同时也可以引入专业，为BT项目借款做担保等，而不是“一朝被蛇咬，十年怕井绳”。 3.10. 风险补救措施 针对目前已经出现的项目建设承包人无力归还金融机构贷款的情况，绝大数金融机构已诉至法院，采取了诉前保全或诉讼保全的措施，但往往由于欠款人在借款时并未提供过相应的财产抵押，或抵押的财产与借款金额相差巨大，通过这种方式只能帮助金融机构挽回少量损失。笔者认为，可继续采取以