贸易与环境的关系(共19页).doc

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1、精选优质文档-倾情为你奉上第一章 贸易与环境的关系1.1 贸易与环境之间的关系国际贸易与环境保护这两个看似不相干的问题近年来变得纠缠不清，支持自由贸易的和支持环境保护的相持不下。随着人类对自身环境的重视程度日益加深，随着WTO多边贸易体制将贸易与环境列入议事日程，贸易与环境之间的关系变得越来越重要。中国是一个环境贸易市场极具潜力的国家。环境贸易，是指以环境物品与服务为内容的贸易活动。这些物品与服务涉及到末端控制与治理以及洁净技术、洁净产品。在中国，环境产业以及它所依赖的环境技术都十分薄弱。中国加入WTO后，国外的环境设备与技术对中国环境市场产生了不小的冲击。但从长期看，它将推动中国环境产品和环

2、境技术的更新与创新，推动外资直接进入中国的环境产业，促使中国环境产业加速改革，真正按市场规律运行，提高竞争力。这样，不仅可使那些有广泛适用性、具有中国知识产权的环境技术和设施扩展到环境背景相似的发展中国家，而且一些以中国资源特点为背景的洁净技术和洁净产品，甚至在发达国家中也将会有较高的竞争力。那样一来，环境产业将成为中国贸易发展的一支重要的驱动力量。但与此同时，环境与国际贸易之间的关系也存在着不协调，由此引起了各国之间的贸易争端。环境与国际贸易之间总是相互影响着，环境与国际贸易之间的相互影响既有正面影响又有负面影响，它们之间的正面影响是主要的、基本的，但它们之间的负面影响是造成环境与国际贸易问

3、题的主要原因。1.2 与贸易相关的环境措施与贸易相关的环境措施是指一国为了环境保护采取的明显有贸易影响的环境措施，包括法律、规则、管理措施以及执行或签署的区域和多边协定。1.2.1 对贸易产生影响的环境措施的分类（1）为环境目的所采取的直接管理工具直接管理干预或“命令与控制”方式，指使用规则和法规，通过限定生产过程、限制产品的消费或在规定的时间和地点限制直接污染者的行为，在某种程度上限制污染物的产生。一些国家在环境法和规则的执行上相差较大，环境法和规则包含的内容也不同。自然条件、经济发展、生产和消费结构以及科学技术水平影响着环境政策的优先程度以及落实的能力。发达国家一般环境标准比较严，发展中国

4、家则较松。环境标准不仅在国家之间存在不同，即使在同一个国家内，区域之间也缺乏统一性。通常，政府制定的环境标准要求潜在的污染者达到这些标准，达不到的将受到处罚，并有一些专门机构监督环境标准落实情况。表1一些国家的环境法规情况国家立法规章美国清洁空气法安全饮用水法空气质量保护法国家空气质量标准，有害空气污染物标准从污染物角度制定饮用水标准，附有处理方面的要求二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧和铅的标准澳大利亚发动机车辆标准法检疫法海洋倾倒法针对道路车辆及其零件，标准是有关尾气的防止影响人类、动物和植物的疾病和有害物的传入和传播以允许和许可证制度控制向海洋倾倒废物；对未得到授权和过度倾倒者加以处罚加

5、拿大汽油含苯准则能源效率准则新物质通知准则汽油中苯含量超过1%不得销售，进口商要对所有的进口进行记录法规中所列出的所有使用能源的产品必须符合最低的能源效率标准；进口时需有标明其效率的标志进口法令未规定的新物质，包括有机体或聚合体，或进口量超过一定数量，必须提供详细的资料，包括测试数据韩国水质量保护法废水排放标准新加坡食品销售法所有进口食品要符合规定的安全标准菲律宾污染控制法危险物质、有害物及核废料法废物排放标准要求危险物质遵守严格的标准(2)自愿执行与产品相关的环境措施，包括产品包装、标签、废物回收、环境标准以及ISO14000这样的环境管理体系。 虽然在原则上要求自愿遵守，但实际是强制性的规

6、定。包装、标志、废物回收的规定是依赖市场信息以及制造商和消费者的反应做出的。而ISO14000标准反映了工业产品和服务更为复杂的情况，在国际上是统一的，高度透明。(3)似于环境税、贸易许可证等经济工具尽管在程度和应用范围上存在不同，环境经济工具使用比较多。其中环境税、费，保证金/退还制度、财政刺激是最为常用的工具，这些措施适用于进口和国内产品。在原则上，环境经济工具是为了修正市场失灵，使产品价格充分反映出负的环境外部性，或通过污染者付费，使经济活动的环境成本内在化。将环境成本反映在产品价格中，对贸易有一定意义。环境经济工具越来越多得到使用，说明了处理环境保护中的命令和控制方式这一传统的措施成本

7、越来越高，不利于鼓励技术创新。环境经济工具在选择上有一定的灵活性，可以使生产者在较低的成本下达到环境保护的目的，促进开发和使用利于环境的技术和产品。环境经济工具在OECD国家使用较多，在处理贸易与环境问题上会发挥重要作用。1.3 与环境相关的贸易措施与环境相关的贸易措施，指一国为了环境保护目的而直接限制货物和服务贸易的法律、法规和管理措施。主要有多边环境协定中的贸易措施、各国落实多边环境协定中的贸易措施以及一些国家单边采取的贸易措施。多边环境协定中的贸易措施是指针对产品、服务的进出口，或对进出口过程上的要求或限制。贸易措施包括贸易禁止、产品标准、从通告程序、标签要求等。一些国家作为多边环境协定

8、的缔约国，采取了符合MEAs条款的贸易措施，目的是履行多边环境协定的责任，措施包括禁止或限制受控制产品的进出口、进出口许可证及进出口配额。如美国的清洁空气法1990年修正案，马来西亚1993年海关条例禁止任何有害废物的进出口。1.4 与环境有关的贸易争端尽管这样，仍然存在许多与环境有关的贸易争端。表2 与环境有关的贸易争端申诉国目标国家时间事件裁决美国、加拿大及欧盟日本1996年日本对酒精饮料征税日本对进口产品征收歧视性的较高的税率，违反了GATT的精神美国加拿大1998年加拿大采取措施限制未加工的鲱鱼和鲑鱼出口专家组认为加拿大采取的措施与GATT相悖印度马来西亚巴基斯坦泰国美国1998年美国

9、禁止进口虾及虾产品专家组认为美国禁止虾的进口与GATT不符美国加拿大阿根廷欧盟2003年欧盟以转基因产品安全性不能得到科学证明为由，冻结新的转基因产品的生产和进口WTO同意欧盟所提出的让科学家介入争端的要求，同意在诉讼做出裁定前允许专家进行鉴定1.5 贸易与环境问题的前景世界经济呈现经济自由化和全球化的特点，环境问题与经济世界存在复杂的关系，从长期来看，将贸易政策与环境政策挂钩需要重新审视两种体系中相关的因素，最终将两个问题综合起来考虑。近年来，国际上围绕贸易与环境问题双边或多边贸易摩擦、贸易纠纷频繁发生，并且呈现出不断加剧的趋势。今后，随着环保问题不断地提到各国发展的议程，各种名目繁多的环境

10、管制措施必将对国际贸易在不同方面产生影响，从而引起双边或多边的贸易磨擦。在环境保护和自由贸易者之间存在共同的目标，即改善社会福利。同时也存在共同的问题需要促进多边合作以取得增进福利的目标。为了达到两者双赢的结果，需要平衡环境保护和自由贸易两个体系。第二章 环境保护的历史由来2.1 环境保护的历史简介人们对环境与国际贸易关系的认识经历了一个相当长的历史过程。在经济发展的过程中，人类目睹了世界环境不断退化这一现实。除了可以看到的局部的、国家和区域的空气、水、土壤污染以外，全球的环境也面临巨大威胁，如臭氧层的破坏以及气候变化等。2.1.1 环境问题的发展过程环境问题刚开始的时候被认为主要是一国的国内

11、问题，应由一国的价值观和利弊权衡来取舍。随着时间的推移，环境问题关注的焦点从国内问题转变为一个全球性的问题。国际环境问题在二十世纪80年代开始显得日益重要，全球变暖的加速，热带雨林减少和臭氧层消耗等问题的加剧引起了公众对此问题的关注。世界经济的增长和变幻的国际政治风云促进了人们对环境问题国际性的认识。一些国家已试图利用贸易措施来影响其他国家的环境政策，环境问题在国际贸易体系中的重要性日益显现。进入90年代以来，随着联合国环发会议的进程，环境、国际贸易与可持续发展问题被突出地提了出来，同时，环境作为一种新的贸易资源与一种新的贸易产业而被认识，从而在环境与国际贸易关系上开始了新的纪元。但是，环境与

12、国际贸易的关系远未达到协调和融洽的完美境地，而且会随着两者的发展不断出现新的问题，引起新的关注，需要我们去面对和解决。2.1.2 环境与贸易问题成为焦点的原因环境与国际贸易问题成为世界经济领域关注的焦点之一，主要的原因有两个：(1) 客观上，环境与国际贸易的发展有不协调甚至冲突之处；(2) 主观上，一些国家利用环境壁垒实施贸易保护。2.2 走可持续发展之路可持续发展是指在地球有限的资源承载能力的范围内，提高人类的生活质量。它还指在满足当代人的需求的同时，又不损害后代人满足其需求的能力。人类是大自然的一部分。一旦没有大自然，人类将无法生存。但同时我们作为人类，又要靠利用自然资源来提高自身的生活质

13、量。可持续性并不是要我们忽视自身合理的需求，它所要求的是人类同自然之间的一种平衡。世界自然保护同盟在其发表的世界保护策略中首次明确提出“可持续发展”一词，揭开了可持续发展研究的序幕。同时，联合国大会也向全世界发出呼吁“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的关系，确保全球的可持续发展”，由此，人类才真正认识环境与发展的关系。第三章 能源贸易对环境的影响3.1世界能源消费的现状和特点 如今，世界能源消费呈现如下现状及特点： (1) 受经济发展和人口增长的影响，世界一次能源消费量不断增加随着世界经济规模的不断增大，世界能源消费量持续增长。 表3 1990-2004年世界国内生

14、产总值 单位：万亿美元年份世界国内生产总值199026.50199227.91199429.48199630.09199832.78200034.30200236.17200438.34 表4 1973-2003世界一次能源消费量 单位：亿吨年份世界一次能源消费量19735731983684199382320039741990年世界国内生产总值为26.5万亿美元(按1995年不变价格计算)，2000年达到34.3万亿美元，年均增长2.7%。根据2004年BP能源统计，1973年世界一次能源消费量仅为57.3亿吨油当量，2003年已达到97.4亿吨油当量。过去30年来，世界能源消费量年均增长率为

15、1.8%左右。(2) 世界能源消费呈现不同的增长模式，发达国家增长速率明显低于发展中国家过去30年来，北美、中南美洲、欧洲、中东、非洲及亚太等六大地区的能源消费总量均有所增加，但是经济、科技与社会比较发达的北美洲和欧洲两大地区的增长速度非常缓慢，其消费量占世界总消费量的比例也逐年下降。其主要原因，一是发达国家的经济发展已进入到后工业化阶段，经济向低能耗、高产出的产业结构发展，高能耗的制造业逐步转向发展中国家；二是发达国家高度重视节能与提高能源使用效率。表5 世界能源消费量占世界总消费量的比例1973年2003年北美地区351%280%欧洲地区428%299%OECD成员国680%554%(3)

16、世界能源消费结构趋向优质化，但地区差异仍然很大自19世纪70年代的产业革命以来，化石燃料的消费量急剧增长。初期主要是以煤炭为主，进入20世纪以后，特别是第二次世界大战以来，石油和天然气的生产与消费持续上升，石油于20世纪60年代首次超过煤炭，跃居一次能源的主导地位。虽然20世纪70年代世界经历了两次石油危机，但世界石油消费量却没有丝毫减少的趋势。此后，石油、煤炭所占比例缓慢下降，天然气的比例上升。同时，核能、风能、水力、地热等其他形式的新能源逐渐被开发和利用，形成了目前以化石燃料为主和可再生能源、新能源并存的能源结构格局。表6 2003年各类能源占世界一次能源的比例能源种类在世界一次能源供应中

17、所占比例石油373%煤炭265%天然气239%非化石能源和可再生能源123%由于中东地区油气资源最为丰富、开采成本极低，故中东能源消费的97%左右为石油和天然气，该比例明显高于世界平均水平，居世界之首。在亚太地区，中国、印度等国家煤炭资源丰富，煤炭在能源消费结构中所占比例相对较高，其中中国能源结构中煤炭所占比例高达68%左右，故在亚太地区的能源结构中，石油和天然气的比例偏低（约为47%），明显低于世界平均水平。除亚太地区以外，其他地区石油、天然气所占比例均高于60%。(4)世界能源资源仍比较丰富，但能源贸易及运输压力增大根据2004年BP世界能源统计，截止到2003年底，全世界剩余石油探明可采

18、储量为1565.8亿吨。其中，中东地区占63.3%，北美洲占5.5%，中，南美洲占8.9%，欧洲占9.2%，非洲占8.9%，亚太地区占4.2%。2003年世界石油产量为36.97亿吨，比上年度增加3.8%。通过对比各地区石油产量与消费量可以发现，中东地区需要向外输出约8.8亿吨，非洲和中南美洲的石油产量也大于消费量，而亚太、北美和欧洲的产消缺口分别为6.7亿、4.2亿和1.2亿吨。煤炭资源的分布也存在巨大的不均衡性。截止到2003年底，世界煤炭剩余可采储量为9844.5亿吨，储采比高达192（年），欧洲、北美和亚太三个地区是世界煤炭主要分布地区，三个地区合计占世界总量的92%左右。同期，天然气

19、剩余可采储量为175.78万亿立方米，储采比达到67。中东和欧洲是世界天然气资源最丰富的地区，两个地区占世界总量的75.5%，而其他地区的份额仅分别为5%7%。随着世界一些地区能源资源的相对枯竭，世界各地区及国家之间的能源贸易量将进一步增大，能源运输需求也相应增大，能源储运设施及能源供应安全等问题将日益受到重视。根据美国能源信息署（EIA）最新预测结果，随着世界经济、社会的发展，未来世界能源需求量将继续增加。预计，2010年世界能源需求量将达到105.99亿吨油当量，2020年达到128.89亿吨油当量，2025年达到136.50亿吨油当量，年均增长率为1.2%。欧洲和北美洲两个发达地区能源消

20、费占世界总量的比例将继续呈下降的趋势，而亚洲、中东、中南美洲等地区将保持增长态势。伴随着世界能源储量分布集中度的日益增大，对能源资源的争夺将日趋激烈，争夺的方式也更加复杂，由能源争夺而引发冲突或战争的可能性依然存在。3.2世界能源贸易的发展方向随着世界能源消费量的增大，二氧化碳、氮氧化物、灰尘颗粒物等环境污染物的排放量逐年增大，化石能源对环境的污染和全球气候的影响将日趋严重。据EIA统计，1990年世界二氧化碳的排放量约为215.6亿吨，2001年达到239.0亿吨，预计2010年将为277.2亿吨，2025年达到371.2亿吨，年均增长1.85%。面对以上挑战，未来世界能源供应和消费将向多元

21、化、清洁化、高效化、全球化和市场化方向发展。3.2.1 多元化世界能源结构先后经历了以薪柴为主、以煤为主和以石油为主的时代，现在正在向以天然气为主转变，同时，水能、核能、风能、太阳能也正得到更广泛的利用。可持续发展、环境保护、能源供应成本和可供应能源的结构变化决定了全球能源多样化发展的格局。天然气消费量将稳步增加，在某些地区，燃气电站有取代燃煤电站的趋势。未来，在发展常规能源的同时，新能源和可再生能源将受到重视。在欧盟2010年可再生能源发展规划中，风电要达到4000万千瓦，水电要达到1.05亿千瓦。2003年初英国政府公布的能源白皮书确定了新能源战略，到2010年，英国的可再生能源发电量占英

22、国发电总量的比例要从目前的3%提高到10%，到2020年达到20%。3.2.2 清洁化随着世界能源新技术的进步及环保标准的日益严格，未来世界能源将进一步向清洁化的方向发展，不仅能源的生产过程要实现清洁化，而且能源工业要不断生产出更多、更好的清洁能源，清洁能源在能源总消费中的比例也将逐步增大。在世界消费能源结构中，煤炭所占的比例将由目前的26.47%下降到2025年的21.72%，而天然气将由目前的23.94%上升到2025年的28.40%，石油的比例将维持在37.60%37.90%的水平。同时，过去被认为是“脏”能源的煤炭和传统能源薪柴、秸杆、粪便的利用将向清洁化方面发展，洁净煤技术（如煤液化

23、技术、煤气化技术、煤脱硫脱尘技术）、沼气技术、生物柴油技术等等将取得突破并得到广泛应用。一些国家，如法国、奥地利、比利时、荷兰等国家已经关闭其国内的所有煤矿而发展核电，它们认为核电就是高效、清洁的能源，能够解决温室气体的排放问题。3.2.3 高效化世界能源加工和消费的效率差别较大，能源利用效率提高的潜力巨大。随着世界能源新技术的进步，未来世界能源利用效率将日趋提高，能源强度将逐步降低。例如，以1997年美元不变价计，1990年世界的能源强度为0.3541吨油当量/千美元，2001年已降低到0.3121吨油当量/千美元，预计2010年为0.2759吨油当量/千美元，2025年为0.2375吨油当

24、量/千美元。但是，世界各地区能源强度差异较大，例如，2001年世界发达国家的能源强度仅为0.2109吨油当量/千美元，20012025年发展中国家的能源强度预计是发达国家的2.33.2倍，可见世界的节能潜力巨大。3.2.4 全球化由于世界能源资源分布及需求分布的不均衡性，世界各个国家和地区已经越来越难以依靠本国的资源来满足其国内的需求，越来越需要依靠世界其他国家或地区的资源供应，世界贸易量将越来越大，贸易额呈逐渐增加的趋势。以石油贸易为例，世界石油贸易量由1985年的12.2亿吨增加到2000年的21.2亿吨和2002年的21.8亿吨，年均增长率约为3.46%，超过同期世界石油消费1.82%的

25、年均增长率。在可预见的未来，世界石油净进口量将逐渐增加，年均增长率达到2.96%。预计2010年将达到2930万桶/日，2020年将达到4080万桶/日，2025年达到4850万桶/。世界能源供应与消费的全球化进程将加快，世界主要能源生产国和能源消费国将积极加入到能源供需市场的全球化进程中。3.2.5 市场化由于市场化是实现国际能源资源优化配置和利用的最佳手段，故随着世界经济的发展，特别是世界各国市场化改革进程的加快，世界能源利用的市场化程度越来越高，世界各国政府直接干涉能源利用的行为将越来越少，而政府为能源市场服务的作用则相应增大，特别是在完善各国、各地区的能源法律法规并提供良好的能源市场环

26、境方面，政府将更好地发挥作用。当前，俄罗斯、哈萨克斯坦、利比亚等能源资源丰富的国家，正在不断完善其国家能源投资政策和行政管理措施。3.3 环境成本内在化与国际绿色贸易环境问题的根源并不在于国际贸易，而是由于环境成本没有内在化造成了产品价格的扭曲和市场的失灵。也就是说，环境的外部效果引导某些贸易结构趋于不合理，这种不合理又加重了环境问题。解决这一问题的根本途径之一就是要实现环境外部成本内在化。任何产品在生产过程中离不开环境，因此，环境是一项不可缺少的生产要素，所有产品都有存在环境成本的问题。随着人们对生态环境规律和经济贸易规律认识的加深，人们的环境意识必将得到国际性的普遍提高，绿色产品的国际市场

27、不断扩大，同时，随着科学管理水平、计算方式的提高，资源的合理利用，完全可能实现环境和国际贸易的目标的同步增长。 生态目标 生态目标 边际外部成本内部化 边际外部成本内部化O 贸易目标 O 贸易目标 图1 图2左图表明：环境成本内部化越高，越能促进自由贸易和保护生产环境，两者正相关。右图表明，环境和贸易会因各自的利益差别而导致负相关。因此，必须寻求两者的交叉点。环境成本内在化意味着环境资源得到了保护，但另一方面产品供给成本也提高了。因而，产品的市场竞争力也相应被退出市场，使一些国家的支柱产业削弱，出口竞争力下降。3.4能源贸易的环境管理随着环境问题的发展，人们普遍认识到，要从根本上解决环境问题，

28、必须从经济社会发展战略的高度去采取对策和制定措施。所谓环境管理，是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。其核心就是实施经济社会与环境的协调发展。第四章 中国能源生产对环境的污染及利用问题4.1中国能源贸易的现状能源贸易是贸易与环境问题中引起人们较多关注的行业。能源行业与经济增长高度相关，是经济增长的动力之源，经济增长会拉动能源生产的增长，同时，能源生产也会促进或制约经济增长。从长期看，能源行业与经济增长将基本保持同步增长。2003年经济的快速增长带动了能源生产和投资的

29、快速增长，这为2004年能源工业的进一步增长创造了良好的条件。4.1.1 原油业的现状 原油生产在我国属于短缺资源，长期以来生产受到资源可供量的制约，在不断加大投入的情况下，也只能保持缓慢的增长，供需存在巨大缺口，每年需要大量进口才能满足经济增长的需要。2004年这种情况仍然难以改变。表7类别2004年产量比2003年增产的产量比2003年增长的百分比原油175亿吨003亿吨15%汽油5000万吨400万吨9%柴油9000万吨700万吨8%2004年国内原油及成品油生产仍无法满足经济发展需要，石油缺口约为7000多万吨，成品油缺口约为2700万吨，需要进口加以补充。4.1.2 煤炭业的现状由于

30、火电、钢铁、建材等高耗能行业在投资拉动下快速增长，为煤炭生产的增长提供了良好的需求环境，预计2004年国内煤炭需求将达到14.5亿吨，比2001年增产2亿吨，增长15%左右。需求的增长过快带动整个煤炭市场价格上涨，将接近或达到历史最好水平，煤炭行业效益将继续增长。4.1.3 电力业的现状2003年以来，电力生产快速增长，但仍然不能满足需求的增长，部分地区出现用电高峰时间拉闸限电的现象。预计2004年电力生产将继续高速增长，发电量将达到19800亿千瓦时，增长速度继续快于经济增长速度，达到10%左右，电力供应紧张的局面将有所缓解。2004年火电仍然是电力生产主力，将占全部电力供应量的82%以上；

31、水电比重将有所下降，占15%左右；核电比重将有所上升，但数量较少，仅占2%左右。4.2 中国能源发展面临的严峻形势和挑战4.2.1中国工业化、城市化这两个要素对能源有很高的依赖性。近几年工业发展情况表明，中国工业进入了工业化中期，即重化工业阶段。2004年18月，景气指数居前的机械、汽车、钢铁等重化行业快速发展，成为拉动经济增长的主要力量。前三个季度重工业增加值占工业的比重比2002年的60.95%又提高了3.4个百分点，达到64.37%，表现出进入重化工业的特征。重工业单位增加值的能耗明显高于轻纺工业。这是近年经济增长对能源需求明显提高的重要因素。 中国城镇人口占总人口的比例为39.09%，

32、与同等中等收入国家比低了近15个百分点。未来一个时期，农村人口向城市大量转移是必然趋势。城镇人口平均年消耗能源为农村的3.5倍。如果城市化水平每年提高一个百分点，意味着将增加1300万城市人口，能源供应也需相应增加。 中国人均达到1000美元，居民消费进入新的结构升级阶段，如人均占有住房面积增加，每千人拥有汽车数量提高，家用电器拥有率提高等，都使人均能耗呈增长趋势。中国正成为世界制造基地之一，由于进出口结构不同，单位进口价值与单位出口价值的能源消耗不同，形成了国际间能源需求的转移。随着进出口量的增加，在国际贸易中能源需求向中国转移的趋势短期内难以改变。尽管目前中国人均消耗能源仅为世界平均水平的

33、45%左右，但中国重化工业为主拉动工业增长的阶段、城市人口持续增加、居民消费结构升级以及成为世界制造基地的发展过程，都对能源增长有更高的依赖。4.2.2 落后的经济增长方式不适应当前需求改革开放后，我们用20年时间实现了经济总量翻两番。面对能源效率极低的情况，在这期间政府一直关注节能降耗，能源利用效率逐步提高。据测算，1980年到2000年，中国单位产值能耗下降64%，高于同期世界单位产值能耗平均下降19%、经合组织平均下降20%的水平。 但由于发展阶段的限制和体制上的弊端，政府对节能的管理偏重工业，忽视交通和建筑节能；偏重行政管理，忽视激励措施；偏重政策制定，忽视贯彻实施；偏重技术改造，忽视

34、技术创新；中央政府关注程度高，一些地方政府关注程度低。回顾20年的发展，总体还上没有走出高增长、高消耗、高污染的粗放型扩张和外延为主的经济增长方式。 2001年，全国能耗费用支出达1.25万亿元，占的13.5%，而同期美国只占7%。中国11个高能耗产业的33种产品能耗比国际先进水平高46%左右，这些高耗能部门与国际水平相比，每年多耗能约2.3亿吨标煤。2001年世界银行发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中，中国占了16个；中国大气污染造成的损失已经占到GDP的3%7%。这一切都说明，传统高速度、高消耗、高污染、低效率的经济增长方式已经不再适应当前需求。4.2.3石油安全将成为国家安全的重

35、要内容随着人均收入水平的提高，中国必须面对难以避免的两个情况，就是石油消费量显著增加和受石油资源的约束需要大量进口石油满足国内需求。自1993年中国成为石油净进口国之后，中国石油对外依存度从1995年的7.6%增加到2000年的33.8%。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨，届时石油的对外依存度将达到60%。这使得中国的石油安全问题变得十分突出，要求我们准确把握影响石油安全的国际形势，实施切合实际的石油安全措施。表8 中国石油消费、生产、净进口量变化年份石油占能源消费总量比重（%）总消费量（万吨）产量（万吨）净进口量（万吨）进口依赖度（%）交通邮电部门石油消耗量（万吨）199016.6

36、11485.613830.6-2354.81683.2199417.414956.014608.2523.13.42350.3199517.516064.915005.01218.77.62863.6199618.017436.215733.41840.910.62937.7199720.419691.716074.13971.820.23733.0199821.519817.816100.03412.217.24245.3199923.221072.916000.04839.823.05004.3200024.622439.316300.07576.433.85509.4200124.322

37、838.316395.97071.531.05692.9200525.027920.016400.010000.035.7201027.034000.016350.014500.042.6201528.040000.016000.020800.052.0202030.050000.015000.030000.0 60.0资料来源：中国统计年鉴1995年、1999年、2000年、2004年版；加为预测值4.2.4制定和实施能源战略迫在眉睫中国正处于工业化、城市化阶段，在未来20年具有保持GDP年均增长7%以上的潜力。这使我们面临能源供应必须保持每年递增4%左右的压力，而能否守住0.50.6的能源

38、需求弹性，则取决于经济增长方式、能源发展战略和能效政策。目前我们的情况，一方面是未来相当长时期能源需求快速增长，另一方面能源利用效率低，节能技术落后、节能机制不健全；一次能源过度依赖煤炭，而煤炭洁净利用技术措施跟不上；石油资源对外依赖程度持续提高，供应安全遇到挑战；清洁和可再生能源利用水平低，技术落后。特别值得注意的是，在人们把注意力集中于能源资源和供应的时候，不可忽视的另一个制约因素就是能源环境。而环境透支的严重情况使这一因素的制约强度在迅速增长。能源作为经济发展和人民生活的基础性资源，需求弹性比较小，政府对保证供应、经济安全和社会效益有不可推卸的责任。 能源问题涉及能源资源、能源开发、能源

39、效率、能源安全、能源结构、能源成本和能源环境。这都是关联性极强的要素。由于改变影响能源需求的体制和机制具有很大的难度，而能源供应的各要素又有强的路径依赖性，使得在能源环境问题上走一步看一步的做法要冒巨大的风险。任何一个能源环境要素出现大的问题都会影响全局，而且短时期内难以补救和矫正。 由于能源资源的稀缺性和国际合作的难度，由于能源的开发和生产需要高强度投资、较长的周期，由于实现小康目标对能源增长的依赖和能源结构调整受到诸多因素的制约，由于能源成本涉及民众利益和经济增长潜力，由于能源是影响环境和可持续发展的主要因素，而节能和环境效益又有强的外部性，这就使得完全靠市场这只“看不见的手”不能全面实现

40、经济社会发展目标。因此，国家从中长期的视角，从统筹资源、环境和经济发展的高度，通过制定和实施能源战略，转变经济增长方式、改革能源供应和消费机制、建立节能机制、强化清洁环保制度等一系列政策组合，实现能源环境的可持续发展，具有重大战略意义，针对目前能源环境的严峻形势，制定和实施具有十分的紧迫性。4.3中国实现可持续能源发展的政策措施能源既是经济快速发展必不可少的物质保障，又是重要的污染来源。未来20年中国走“能源消耗最少，环境污染最小”发展道路，就必须实行“节能优先、结构多元、环境友好、市场推动”的可持续能源发展战略。要依靠体制创新和技术进步，实行能源国际化战略，力争实现GDP翻两番、能源消费翻一

41、番的目标；优先满足人民特别是贫困群众生活的能源需求，有效保障国家的能源安全，最大限度地减少能源生产转换、利用对环境和健康的影响；初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。 低成本的能源供应是实现工业化和提高人民生活水平的重要条件；而可持续发展意味着必须部分牺牲近期低成本和较快发展速度带来的利益。可以预见，未来20年将是追求经济高速发展的动机与能源可持续发展的矛盾不断显现的过程，不可能一帆风顺。必须从中长期经济社会环境协调发展的角度，通过制定和实施国家能源发展战略加以平衡。4.3.1将节约资源提升到基本国策的高度根据研究，如果采取强化节能和提高能效的政策，与情景照常的趋势相比，

42、到2020年能源消费水平可以减少15%27%。单位GDP能耗将每年下降2.3%3.7%，虽然下降的幅度与过去20年相比可能趋缓，但仍大大超过届时世界1.1%的年均下降率。 中国能效利用率低的另一面是节能的潜力巨大。能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否被有效挖掘。因此，应将节约资源提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同作为新时期中国的基本国策。 为此，应加强政府节能管理体系的建设，切实转变政府职能；建立和完善节能激励政策；建立终端用能设备能效标准和标识体系；建立市场经济条件下的节能新机制。 4.3.2 实施环境友好的能源战略 国际经验表明

43、，环境约束政策对实施可持续能源战略和能源供求技术发展有基础性作用。由于受环境容量、全球温室气体减排以及中国“环境小康”需求等的制约，环境保护将成为中国中长期能源发展必须考虑的重要因素。能源与环境的关系主要体现在如下方面：能源是环境问题的核心，能源生产、利用对当地、区域和全球大气环境产生重要影响； 环境是能源决策的关键因素，环境评价应是所有能源项目确立的先决条件，环境应作为一种资源纳入综合资源规划； 能源是环境外交的中心，耗能产品是国际贸易绿色壁垒的对象；能源生产和使用是绿色运动的主要目标。 实施环境友好战略需要通过政府驱动、公众参与、总量控制、排污交易四个方面加以落实。要按空气质量要求，对主要

44、污染物实行更为严格的总量控制；提高排污收费标准、实行排放交易；实行环保折价，将环境污染的外部成本内部化，即实施全成本竞争；控制城市交通环境污染；取消对高耗能产品的生产补贴；应对全球气候变暖。4.3.3 实施和优化能源结构的政策能源结构的优化对能源需求总量影响很大。有研究表明，2020年中国能源消费结构中煤炭的比重每下降一个百分点，相应的能源需求总量可降低1000多万吨标准煤。因此，未来20年应充分利用结构优化所产生的节能效果。 从未来走势看，由于对石油、天然气等优质能源消费增加迅速，将出现由需求侧推动的结构性变动。当前在居民生活用能领域和发达地区已经出现较明显的结构变动，这就为能源结构的调整和

45、优化提供了较好的市场基础。总体而言，制订中国能源结构调整政策方面将体现如下原则：一是立足国内资源、充分利用国际资源，在保证供给和经济可承受性的前提下最大限度地优化能源结构；二是国家能源安全有充分保障；三是环境质量明显改善，可持续发展能力明显增强。 根据上述原则和中国的资源禀赋条件，应逐步降低煤炭消费比例，加速发展天然气，依靠国内外资源满足国内市场对石油的基本需求，积极发展水电、核电和先进可再生能源，利用20年的时间，初步形成结构多元的局面，使得优质能源的比例明显提高。 4.3.4 加大能源领域的体制改革和技术创新保证可持续发展战略落实的关键，是必须在体制改革和技术创新两个方面有新的突破。应尽快完善能源领域的法律法规体系；切实转变政府职能，形成有利于促进能源可持续发展的政府管理体制；加快能源领域的市场化改革，打破行政垄断，充分引入市场竞争，构建市场条件下的价格形成机制；深化能源领域的国有企业改革。 确立技术创新在能源可持续发展中的关键作用。加大政府在能源领域的研发投入，显著提高能源研发投入所占的比例；根据终端能源需求选择关键技术，动员产学研各方的力量组织攻关；通过建立能够形成有效竞争的市场结构和规范的公司治理结构，形成不断推动技术创新的有效激励机制，步入良性发展的轨道。 4.3.5 采取综合措施保障石油安全从长远和全球的观点来看，所谓“能源问题”，确切