行政管理学(二)(共13页).docx

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1、精选优质文档-倾情为你奉上第二章 行政管理学的产生与发展一、 行政管理学的产生行政管理学作为一个相对独立的学科，产生于19世纪未20世纪初。早在1865年，德国学者史坦因就曾使用过“行政学”一词，但他所说的“行政学”不是我们现在所讲的行政管理学，而是行政法学。对于行政管理学的产生具有里程碑意义的学术成果是美国学者伍德罗威尔逊在1887年发表的行政研究一文，这篇著名文章在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，威尔逊也因此成为行政管理学的创始人。除此之外，对行政管理学的产生具有决定性影响作用的学术研究还有：1900年美国学者古德诺的政治与导论，以及1927年美国学者魏洛比撰写的另一本大学教材书

2、公共行政原理。以上著作的发表，标志着行政管理学在美国正式产生并得到公认，而且逐步发展起来。 西方行政管理学在19世纪未20世纪初产生并不是偶然的，而是有其历史的必然性。第一， 从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学的一个必然结果，也是西方管理实践的研究，早在作为相对独立的行政管理学产生以前就存在。古希腊学者里士多德在其政治学、英国学者洛克在其政府论、法国学者孟德斯鸠在其论法的精神等著作中都阐述过行政机关与立法机关及其机关的关系，甚至论述过行政机关的职能及其运行状况。但是，他们还没有把行政作为一个独立的对象来中以研究，在关行政的研究还只是作为政治学的一部分内容来加以讨论。例如，早在古希腊

3、时期的大理论家亚里士多德在其著作政治学一书中，就把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能，并对行政机构及其产生和活动的原则进行了比较详细的论证。 但在亚里士多德那里，行政还未获得独立的地位，只是城邦这个政治体系中的一个组成部分。当洛克提出分权的原则时，即主张把行政权与立法权、外交权分离开来，并将这些不同的权力交由不同的机关或官员掌管时，也就意味着行政有可能获得相对独立的地位。当孟德斯鸠最终确立了立法、行政与司法威权分立，相互制衡的理论原则时，这就预示着行政已经在理论上获得了相对独立的地位，从而表明在理论上较为独立地研究行政学成为可能。因此，从最初诉理论渊源来讲，行政管理学确实是从政治学发

4、展而来的，并且是政治学自身发展的一个必然结果。 但是，在理论上推动行政管理学产生的学术动因并非仅仅是政治学，与此同时还有管理学。我们知道，尽管早在1887年威尔逊就发表了行政研究一文，但行政管理学在美国真正得到迅速传播是在20世纪以后。这期间，正值西方管理学迅速兴起的时期。1910年德国的马克斯韦伯出版了社会与经济组织理论一书，提出了其著名“官僚组织理论”；1911年美国的F.W.泰罗发表了科学管理原理一书，提出了其著名的科学管理理论；1916年法国的法约尔出版了一业管理与一般管理一书，提出了管理过程理论。正是管理学的迅速兴起推动了行政管理学走向成熟。如果说威尔逊、古德诺等政治学家首先提出要将

5、行政与政治区别开来加以研究的话，那么管理学家则将管理学的方法运用于行政研究之中，从而使行政管理学成为一将这些门与政治学相对独立的科学。第二， 从实践上看，行政字从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。从实践上来看，行政从政治中分离出来，主要表现为行政机关与立法机关的分离。在近代，这是从英国开始的。英国是世界历史上最早建立资本主义制度的国家，其政治制度就是根据立法定法律和政策，行政机关负责执行法律和政策，而司法机关负责监督法律和政策的实施。由于行政机关及其职能的相对独立，本身就有可能催生出对行政管理的研究。但在资本主义的早

6、期，这种研究并没有显得特别重要。这是因为：一方面，在自由资本主义时代，政府还只是一个“守夜人”，其重要性还不为人们所认识，研究者主要集中于对市场的研究，因为那时“看不见的手”（市场）才是最重要的；另一方面，总的说来，早期资本主义的行政体制基本上是适应那时资本主义的经济、社会和政治的发展需要的行政管理中的各种矛盾还未充分暴露出来。但是，到了19世纪未至20世纪初，在资本主义的发展过程中，“市场失灵”的问题已经开始暴露，同时政府行政管理也出现了效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。正是在这种情况下，一些早期的资本主义国家着手改革行政，以提高行政效率。也正是在这一背景下，行政管理学应运而生。二

7、、 西方行政管理学的发展当代西方行政管理学的发展大致经过了三个阶段：一是19世纪未20世纪20世纪30年代以古典学派的理论为打赌行政管理学；二是20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表的行政管理学；三是20世纪80年代以来以就公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表的行政管理学。（一）19世纪未20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展在行政管理学的学科发展史上，这一时期的行政管理学理论被称为古典学派的理论，其主要代表人物有美国学者伍德罗威尔逊、古德诺和怀特，法国学者法约尔，德国学者马克斯韦伯以及美国科学管理理论的创始人泰罗等。威尔逊在行政研究

8、一文中明确提出，行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究。他还特别指出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究公务员制度、行政组织和行政活动。古德诺继威尔逊之后，在其所著的政治与行政一书中进一步提出了政治与行政“两分法”的观点，认为政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。他将政治与行政区别开来的目的在于，说明行政可以作为一个独立的研究，从而为相对独立地研究行政管理学奠定了理论基础。怀特在行政学导论一书中，把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，并对这四大部分进行了系统的论述，在行政管理学的

9、发展史上第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。法约尔是法国的一位工程师，他在1916年发表了著名的工业管理及一般管理一书。尽管该书并非一部专门研究行政管理学的理论著作，但其所提出的一系列有关管理理论的观点，对后来行政管理学的研究产生了很大的影响。其一，他提出了有关管理的功能理论，认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。这些基本功能不公是企业管理的基本功能，也是一般管理的基本功能，当然也是行政管理学的基本功能。其二，他提出了著名的有关管理的14项原则：分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神。同样，他认为这些

10、原则不公是企业管理的基本原则，而且应该是一般管理的基本原则。行政管理也不研究，重点考察和研究了组织效率问题，认为要提高组织效率，既要注意处理好等级制组织结构中的不同层级的关系问题，也要关注组织中的内在要素。德国社会学家马克斯韦伯提出的官僚制组织理论也是这一时期有代表性的理论之一。马克斯韦伯系统地认证了官僚制理论，在古典学派的行政管理学理论的中占有重要的一席之地。韦伯认为，“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。其具体的组织特征与不同形式的权威和理性权威，与魅力权威和传统权威相对应的官僚组织不适应工业社会，而只有与理性权威相对应的官僚组织才适应工业社会，这种官僚组织的基本特征是科层制组织

11、结构，具体表现在以下几个方面：层级结构中每一个职位是构成完整组织形态的不可缺少的因素；组织结构中分工明确，每一职位具有相应的法定权力，同时也明确规定的职责范围；行政权与立法权分离；每一职位的人员要求有特殊的才能并经过专门训练；人员的选拔必须通过考试进行；等等。韦伯的官僚制理论为传统的行政组织理论奠定了基础。美国科学管理创始人泰罗开创了管理科学的新时代，对古典学派的行政管理学也产生了非常重要的影响作用。在他的管理思想中，尤其对行政管理学产生重要影响作用的是他关于工作方法标准化的思想，主张用作业方法来取代以往凭经验为事的方法，强调建立标准的操作规程，并实行定额管理，实行鼓励性的计件工资制。此外，他

12、还提出了管理职能专门化的思想，主张把计划职能与执行职能分开。泰罗的这些思想当时主要是针对工业管理问题提出来的，但也为当时的行政管理学所吸收，成为当时行政管理学的一个重要来源。古典学派的行政管理学作为行政管理学发展史上的第一个联合阶段，其成就及其意义都是非常重大的，这主要表现在以下几个方面：第一，古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用；第二，古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组

13、织分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政管理学的发展都是产生了重要作用；第三，明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理同谋原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。（二）20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展 20世纪40年代以后，西方行政管理学的发展进入了一个就的时期，可以说是一个非常繁荣的时期，出现了各种理论学派并存、共同发展的局面。这一时期有代表性的理论学派主要有：行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派。1. 行业科学学派的行政管理学行为科学学派的行政管理学是指以行为科为理论基础建立起来的行政管理学。从理论渊源上讲

14、，行为科学可以追溯到20世纪2030年代的早期人际关系学。早期的行政管理学研究的重点是组织结构和程序，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。这种假设认为人天生就是好逸恶劳的，只是为了追求物质利益、满足物质欲望才去工作和劳动的，因此为了驱使人们不更好地工作和劳动，必须建立严格的、等级制的组织结构，通过上级对下级的严厉管制或奖惩，来实现管理目标。但当时这种理论也受到了人们的怀疑。为了弥补这种理论的不足，美国哈佛大学教授梅奥带领部分研究人员进行了著名的“霍桑”实验。根据实验结果，他们提出了“社会人”的理论假设。从这一假设出发，他具有物质方面的需要，而且还具有多其他需要。按照马斯洛的说法，人的需要是由生理

15、需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要这样一个从低级到高级的多层次不需要组成的需求结构，管理的真谛就是在于管理者通过满足被管理者的各种需要来激励管理对象努力工作，从而实现管理的目标。为了有效地激励员工，有的行为科学的行政管理学家还提出了实行参与管理、提高员工的工作满意度的管理措施。同时，行为科学的理论家们还提出了非正式组织的概念，认为在管理过程中不但发发挥正式组织的作用，而且还要注重发挥非正式组织的作用。2. 决策理论学派的行政管理学决策学派的行政管理学主要以美国学者赫伯特A西蒙和行政决策理论为代表。20世纪40年代，西蒙出版了行政行为：行政组织中决策程序的研究一书，开创了行政决策理

16、论研究的先河，使决策学派的行政理论在美国行政管理理论中占有重要的地位。西蒙认为，管理就是决策，决策是整个行政管理过程中的中心。特别值得注意的是，西蒙使用了“行政行为”一词，表明当时发展起来的行为科学对他也有重要的影响，其行政决策理论也是吸收行为科学和行政管理学的成果的基础上建立起来的。当然，除此之外，他还综合了当时数理科学的定量分析技术以及社会心理学、人类学、逻辑学、社会学和政治学等多学科的成果。在西蒙的行政决策理论中，不但研究了行政组织决策的程序问题，而且还修正了传统的理性决策准则，即最大化的决策准则，提出了所谓的“满意”决策准则，因此其理论被称为有限理性决策理论。 除西蒙的有限理性决策理论

17、外，决策学派有代表的理论还有林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论。前者主要从政策制定的角度来讨论决策问题，认为决策是一个渐进过程，即任何政策的制定（决策）都是通过对原有政策的修修补补而形成的。后者认为，并非所有的决策过程都是一个理性过程，也并非所有的决策过程都是一个渐进过程。决策有根本决策和非根本决策之分。一般说来，理性决策选用于根本性决策，而渐进决策则选用于非根本决策。在当今的行政管理学研究中，决策学派的行政学理论仍然占有十分重要的地位。3. 系统理论学派的行政管理学20世纪40年代，奥地利生物学家希冯贝塔朗菲创立了一般系统认，强调从系统的观点来分析客观事物。然后

18、，一些社会学家、管理学家将系统理论的基本观点应用于社会学和管理学的研究，提出了系统理论的相关理论。在行政管理学方面，系统学派具有代表性的理论主要有里格斯的行政生态理论和卡斯特等人的权变理论。里格斯的行政生态理论主要探讨了行政环境与行政管理的相互作用问题，认为一个国家的国情影响并塑造一个国家的行政管理，使该国形成特有的行政模式；同时，特定的行政管理模式又反过来影响该国的社会发展和社会变迁。卡斯特等人的权变理论认为，管理是因人、因时、因地、因条件而变化的，根本不存在对所有管理者都适用的管理模式。无论是行政组织模式还是行政领导模式，都会因环境的改变而改变，在不同的环境下具有不同的行政组织模式和行政领

19、导模式。总之，这一时期的行政管理学具有以下几人特点：一是行政管理学理论呈现出学派众多、理论繁荣的局面，除了行政科学学派、决策理论学派、系统理论学派这些不同学派的基本理论体系外，第一学派的理论中又出现了不同的理论，可以说行政管理学开始了“百花齐放”的时代；二是行政管理学的理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础，行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础；三是行政管理学的理论形态更加完善，各个学派的理论家纷纷建立了自己相对的行政管理学理论，行政管理学在学术界的影响也越来越大，对行政管理的实践也发挥着重要的影响作用。（三）20世纪

20、80年代以来的行政管理学及其发展 20世纪80年代以来，特别是90年代以来，西方国家占主导地位的行政管理学主要有：新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政管理理论等。1 新公共管理理论新公共管理理论起源于20世纪70年代未80年代初的西方国家的公共行政改革运动，这场改革运动是由英国前首相玛格丽特撒切尔发起的。其主要内容是：反对低效和浪费，实行私有化；以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向；等等。按照新公共管理理论的观点，政府不应该是一个高高在上的、自我服务的官僚机构，而应该是一个为公众的服务的机构；公众作为为政府提供税收的“纳税人

21、”，是政府的顾客，理应享受政府提供的良好服务，公共部门有义务提高服务质量。为了提高公共部门的服务效率，政府有必要引进私营部门的管理方法，因为私营部门具有比公营部门优越和管理创新能力、管理方式、管理手段、服务理念、服务质量和经济效率。政府管理应按照顾客的要求，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，提供回应性服务，以实现改善公共服务的目的。在他们看来，政府应是一种企业型政府，像企业那样，尊重顾客，按照顾客的需求提供服务。公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。2 政府治理理论政府治理理论是与新公共管理理论同时发展起来的一种行政管理学说，它是在治理理论的基础上发展而来的。治理理论作为管

22、理理论的一种新的形态，最初是在企业管理中形成的。随着企业精神被引入到政府行政管理之中，治理理论在行政管理理论中也得到了发展，并形成了一种新的行政管理理论形态政府治理理论。按照政府治理理论的观点，所谓“治理”，就是“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”，是一种“有效的管理”、“良好的管理”，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务所的诸多方式的总和。这种理论认为，政府具有多种性和复杂性，因此需要放松规制，政府只掌舵而不划桨，只当裁判员而不当运动员；政府与非政府组织、公民之间应建立平等协商和合作的关系。在公共服务的供给中，应该让私营和志愿性机构愈来愈多地参与服务供给和战略性决策；私营

23、组织、中介机构将越来越多地承担过去公政府来承担的公共责任。在公共服务的提供方式上，政府可以采取合同承包的方式，由民营机构、非政府组织来为社会提供公共服务。政府治理理论与新公共管理理论相互补充，其主要观点基本上是一致的。3 后现代公共行政理论后现代公共行政理论是在当代国际社会“后现代性”话语跨领域使用的背景形成的。这种思潮的基本思想是强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为生现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。生现代公共行政理论的核心概念是它所说的“公共能量场”，这个“场地”是一个“具体”的场合，是一种办公的场所。“场地是作用于情境的力的复合。这个力不仅仅是政府，而且还应

24、包括社会的其他单元。其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行政管理过程中的普遍参与，目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。总之，20世纪80年代以来的行政管理理论的共同特征是崇尚市场力量、市场作用和市场机制。它们都提倡行政管理应由满足官僚政治需要转身满足顾客；反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。这些理论大致反映了当今西方国家行政管理改革的实践。三、 行政管理学在中国的发展中国有五千年的文明史，在世界上较早建立了古代国家制度和以政府为主体的社会管理制度。同时，我国古代的思想家们就如何

25、强化和改进政府管理也提出了很重要的思想。例如，孔子提出的“仁政”思想，老子提出的“无为而治”思想，等等，对中国几千年以来的政府管理都产生过十分重要的影响作用。然而，由于在中国古代的传统政治体制中，不存在相对独立的行政系统，因而也不可能对行政管理进行专门研究。从这个意义上说，古代中国也就不存在现代意义上的行政管理学，而只存在比较分散的一些行政管理思想资料。现代意义上的行政管理学是在西方产生的。早在19世纪未20世纪初，当这门学问一产生时，就很快在中国得到了传播。当时在国内出版的较有影响的行政管理学著作主要有：行海要术、行政纲目、行政学总论等。在20世纪30年代，我国的学者已经对行政学进行了系统研

26、究，并写出了一些很有影响的行政学著作，例如，1935年张金鉴出版的行政学的理论与实际，1936年江康黎出版的行政学原理，都是当时的一些在学术界有相当影响的著作。行政学得到了当时学术界的认可，一些大学也纷纷开设行政学的课程。行政管理学在中国受到欢迎，并得到较快发展。然而，行政管理学在中国的发展并不是一帆风顺的，而是经过了一个曲折的发展过程。20世纪50年代初，我国在进行高等教育专业调整时，与行政学相关的专业被相应取消，行政学课程也不再出现在大学的课堂上。行政学的研究和教学在我国停滞了30余年，乃至于整整一代人根本不知道研究行政管理也是一门学问，我国行政管理科学化妆进程也因此受到严重影响。20世纪

27、70年代未80年代初，我国提出以经济建设为中心，并开始进行经济体制改革，科学技术和教育事业受到应有的重视，社会科学也出现繁荣局面。随着政治学、法学、社会学等学科的恢复和发展，一些学者发表文章，提出要恢复和发展我国行政管理学。同时，我国行政管理改革的实践需要也呼唤着行政管理学在中国复兴。正是在这一背景下，1984年8月，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理学研讨会，并正式宣布着手筹备建立中国行政管理学会。自此以后，行政管理学在我国等到了迅速的恢复和发展。1986年经当时的国家教委批准，分别选择一所国家教委直属重点大学和一所地方大学开始试办行政管理专业，武汉大学和郑州大学作为试

28、点单位在当年招收了行政管理本科学生。在其他一些大学也开始开设行政管理学课程，有的学校还自主招收了专科阶段的行政管理进修班学生。1988年，行政管理专业被正式列入全国高等教育自觉考试专业目录。随后，我国一些综合性大学甚至包括一些理工科院校，特别是一些著名大学，均设立了行政管理学专业。1994年正式成立国家行政学院，各省、市、自治区和地、市、县地方政府也纷纷成立了地方行政学院，行政管理学也成为各级干部的必修课。经过多年的探索和发展，我国行政管理从理论建设到专业建设也逐步走向成熟，办学层次不断提高，已从当时的本科教学发展到目前的博士生培养阶段。为适应我国行政管理现代化的需要，经国务院学位委员会和人事部批准，2001年我国开始招收公共管理硕士（MPA）生。公共管理硕士是一种专业学位，主要招收政府部门、非政府公共机构和事业单位的有经验的管理人员，通过在职或脱产学习，使他们系统地掌握公共管理的专门知识，提高他们的公共管理能力。目前，这种为政府和非政府公共机构、事业单位培养高级管理人才的教学形式爱到社会的广泛关注。 四、专心-专注-专业