权力清单与地方政府职能转变.doc

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1、政 治 18张静 通 道 变 迁： 个 体 与 公共 组 织 的关 联 J 学 海，2015 （ 1 ） ： 50 58 19邓正来 中国市民社 会研究的 研究 M / /邓 正来 杰 佛里， 亚历山大主编 国家与社会 一种社会 理论的研究路径 上海 上海： 人民出 版社， 2006： 474 507 20 Jean Oi， ural China Takes off： Institutional Foundations of Eco- nomic eform，（ Berkeley LA： University of California Press： 1999） ，pp 3 16 21 Gor

2、don Wite， Prospects Civil Society in China： A Case Study of Xiaoshan City， The Australian Journal of Chinese Affairs， No 29， 1993 p68 22卢思聘 直面矛盾，加 强社会建 设 专访清华 大学 社会学 系教授郭于华 J 理论参考， 2011 （ 3） ： 34 35 23郭于华 克 服 社 会 恐 惧 症 J 社 会 学 家 茶 座， 2011 （ 2 ） ： 34 40 基金项目： 国家社会科学基金项目 “我 国县级政府 公共产 品供给体制机制研究 ”（ 11AZ

3、Z006） 的成果 。 作者简介： 周庆智（ 1960） ，男，内蒙古赤峰 人，中 国社会 科学院政治学研究所二级研究员 、 博士生导师 。 责任编辑： 胡政平； 校对： 亚中 权 力 清 单 与 地 方 政 府职 能 转 变 以 苏 州 市相 城 区为 例 （ 中国社会科学院 孙 彩红 政治学研究所 ，北京 100028） 提 要 ： 权 力清单是推动政府职能转变的重要政策举措 ，它要 求依据 法律法 规梳理各 项权力 ，实 现政府 职能法 治化与 规范化 。 但是，从地方政 府实践观察，权力清单存在的问题包括权力边界不清 、 权力清单制 度化不足 、 下放权 力的衔接 以 及事后 监管缺位

4、等，是一些带有普 遍性的问题 。 从地方政府职能转变的 结果上 看，权 力清单 改革还 没有达 到预期政 策目标 ，基 层治理 尚未得到明显改善 。 因此 地方政府 要把权力清单与政府职能转 变实质性 地关联 起来， ，核心 是明确 不同主体 的权力 边界，切实 由审批职能向监管职能转变，发挥社会组织的服务功能 调整和完善评价机 制与责任机制， 。 关 键 词： 地方政府 ； 权力清单； 政府职能转变 中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1003 3637（ 2017） 02 0036 07 DOI:10.15891/62-1093/c.2017.02.007 地方政府职能转变

5、的有效性，一方面 取决于顶 与社会的权力关系，这是一个老问题，但在新的经济 层制度设计的合理性，另一方面是落实到基层治理革 社会发展阶段又面临着新挑战，主要是一些政府职能 新上。从顶层设计来看，简政放权是转变政府职能的 阻碍了市场发展活力和社会活力。为此，在全面深化 一个关键，因此，权力清单改革举措的出笼，就是要对 改革任务中，要求各级地方政府公布权力清单，是作 政府权力规范化、制度化，目标是将政府与社会、市场 为简政放权改革的一种制度和一个环节来推进的。 的关系确立在法治规范的基础之上。但从基层政府 权力清单，本质 上应该是 对政府权 力的依法 限 实践上 如何让权力清单改革举措真正落实到地

6、方政， 定，包括政府与市场、社会关系 的法治化 与规范化。 府职能转变上，则涉及非常复杂的制度环境和社会环 仅仅从形式上将政府履行的权力列举出来，还不完全 境，为此，本文从基层治理存在的问题进行反向观察， 符合权力 清单制度的内在要 求。 “所谓权力清 单制 从基层政府及其职能的状况，来判断权力清单改革举 度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的权 措的效果和未来发展。 力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、法律 一 、 权力清单： 政府职能法治化 、 规范化 依据、管理流程 监督方式等以清单方式列举、 ，并公之 深化推进行政管理体制改革，关键之一是进一步 于众的制度安排。 ” 实行

7、权力清单制度已是深化行 1 转变政府职能。政府职能的核心问题是政府与市场、 政体制改革的重要举措。 36 ， 甘肃社会科学 。 2017 年第 2 期 ， 推行权力清单制度 首要目的是简政放权和促进 责任清单和监督机制等问题 权力清单确定之后 政府职能转变。权力清单将行政权力事项梳理出来， 以规范化形式向社会公开 有助于进一步从全能政府， 向有限政府转变 尤其是让市场在资源配置中起决定， 性作用。 “通过推行权力清单制度，把政府部门的权 力和责任以清单 形式明确下来 厘清哪些权力应该保， 留，哪些权力应该取消或下放，从而确定政府部门的 权责内容、划定政府与市场的边界，实现政府法无授 权不可为、

8、法定职责必须 为。 ” 实施权力清单 制度 应该是推动政府职能转变的重要途径。 推行权力清单制度，另一个重要目的是对政府权 力的限定和约束。制定权力清单要以法律法规为依 据，尤其是以地方政府红头文件规定的没有明确法律 法规依据的权力事项，必须依法重新审核，以限制政 府权力滥用。以公开的形式约束和监督权力行使，避 免和消除行政权力的设租和寻租空间。理论上，权力 清单的公 开要带动政府履行职能过程的透明化，包括 决策公开、执法公开、服务公开和结果公开。公布权 力清单和实施相关制度，就应限定和约束政府权力来 实现政府与市场、与社会关系的规范化和法治化，形 成权力分工明确、责任明晰、运转高效的地方政府

9、治 理结构。 二 、 权力清单的政府职能维度 实践显示，从地方开始规范列举行政权力以及编 制权力流程图，权力清单的发展大体上经过了从地方 自发试点、到中央确定权力清单制度在全国普遍推行 的不同阶段。 2005 年，邯郸市作 为河北唯一试点 清 理和公布了政府部门权力清单，标志着地方试点权力 清单的开始。天津、北京等一些地方政府也陆续公布 了行政权力事项和权力运行流程图。到 2013 年，中 央政府第一次正式提出推行地方各级政府及其工作 部门权力清单制度的要求 表明了权力清单从地方政， 府权力目录 发展到在全国实行的权力清单制度， 。在 全国推行权力清单制度的新阶段，公布和实行权力清 单成为当前

10、地方政府改革中的新潮流，地方政府已经 推进到了县级层次。例如，富阳当时作为浙江省确立 实行权力清单制度的唯一试点， 2014 年 3 月公布了 首份县级权力清单，为全省县域权力清单制度改革提 供了样本。 反映在理论研究上，目前学术界对权力清单及其 制度的研究主要有如下领域和维度。一是对权力清 单问题以及动态调整机制分析。讨论关于权力清单 的主要问题有，权力清单数量、权力划分类型和标准、 需要有个动态调整过程，这是基本达成共识的一个观 点。 “要注重行政审批的有效期制度，注重行政审批 的政策参与机制，使得行政审批的动态调整更加科学 合理。 ” 究竟如何动 态调整、依据什么对权力 清 单 进行动态

11、调整，还缺乏深入的分析论证。二是对权力 清单和法律关系的讨论分析。有些学者认为，权力清 单的形成是由各级政府部门来确定的，因此依法行政 不是 “依权力清单行政 ”，行政权力的行 使最终要依 赖法律规范而不是权力清单，权力清单的设定最终要 依据法律 。三是从权力监督视角分析权力清单及 其制度设计。比较有代表性的观点认为，通过监督权 力清单落实，实现法治政府建设 。 可见，已有研究 主要集中 在权力清 单本体的 视 角、法律视角和监督视角来进行分析。而从政府职能 转变和基层治理视角进行的研究还不 多见。其中典 型的代表性研究认为， “权力清 单 ”的规 范涉及中央 与地方分权、政府职能转变、治理法

12、治化等问题， “权 力清单 ”不应该只是政府功能性权力的范围和职责的 调整，否则不可能达到控制和规范政府行政权力的目 标 。总体上从权力清单和政府职能转变之间的关 系来分析的研究成果较少。透过现象看本质，权力事 项和清单的梳理以及政府权力与市场、与社会权力的 界定，只有和政府职能及其转变密切关联，才是根本。 权力清单及其制度实施，要与政府职能转变目标相匹 配，一方面向市场放权、激发市场活力，另一方面向社 会放权 、激发社会活力，实现政府治理现代化。为此， 选择从政 府职能 转变 的视 角和 维度研 究权 力清 单 问题。 进一步分析 政府的职能与政府的权力是分不开， 的，政府 有什 么样的 权

13、力 才能 履行 什么 样的 职能。 “要转变政府职能首先就必须重 新界定政府行政 权 力。从一定的意义上说，政府职能与政府行政权力的 相互关系是外在形式与实质问题的关系。 ” 由此推 断，当前阶段深化改革和转变政府职能目标的实现， 必须以调整和改变行政权力为前提，换句话说，权力 清单的重新确定及其制度实施，成为政府转变职能的 至关重要的前提与合法性条件。从这一理论角度审 视地方政府公布权力清单和实现清单制度的结果，恰 恰是在与政府职能的关系上出现了偏离，这正是要解 决的根本问题。 三 、 权力清单设计与政府职能转变的脱节 权力清单制度在地方实施 有一定范围内的积极， 37 3 2 政 治 ，

14、， ， 作用 至少简化了一部分行政流程 给群众和企业带 县级政府中 尤其是同时负有监管职责的部 门之间的 来了一些实惠。从地方政府职能转变和基层治理视 角分析，权力清单及其制度实施过程中，存在多种导 致政府职能转变不到位的问题 凸显了行政权力与政， 府职能的脱节。 （ 一） 权力清单重数量而忽视与政府职能的关联 权力清单的实质不是权力事项的多少，而是依法 划清行使权力的边界。地方和基层政府一个普遍现 象是，列举权力清单出现了 “唯数字化 ”问题，即把下 放和 取消行 政审批事项的 数量，作为 当地政绩来 考 核。像苏州相城区正好完成了减少行政审批事项 1 / 3 的任务 ，江苏省要求精简 1

15、/3，所以该区的精简率 正好是 1 / 3，难免有数字文章之嫌。 过分注重权力清单的数字化还导致了各地权力 事项的很大差异。理论上讲，按照法律法规，同一级 政府的行政权力事项应该有一个大致相同的范围，当 然不排除一些地方政府具有特定范围内公共事务的 管辖权。但从各地公布的权力清单数量和项目来看， 同级政府的权力清单 差异很大。比如，上海杨浦 区 2014 年公布的区政府及 区级行政机构的权力事项是 3820 项 ，而浙江富阳公布的县级政府权力事项清 单是 4825 项 。经济 发展程度不同的地方政府 之 间的权力事项和清单的差异更大。 权力清单还未与政府应该履行的职能紧密关联。 政府职能 范围

16、广且内容复 杂，法律法 规无法完全 穷 尽。由此，地方政府在梳理权力清单时存在一些无法 确定的事项，往往归为 “其他权力 ”这一类，可能却是 这类权力行使影响着政府职能转变。在基层，街道不 是一级政府，也在梳理权力清单，实际上街道与区政 府的权力清单并不完全对应。这也说明基层政府权 力清单没有与政府职能紧密联系起来，权力清单的落 实在地方政府还未形成制度化体系，只能在很有限范 围内推动地方政府职能转变。 从基层政府观察，每个职能部门在梳理权力清单 时，不仅对法律法规理解不一致，而且还有行使权力 的路径依赖。 “各部门基本上采用的都是闭门制作方 式，制作过程不公开，公众无参与，权力清单实际上演

17、变成为政府工作部门的权力清单。 ” 因此，汇总起 来作为地方一级政府的权力清单，存有碎片化问题， 无法系统推进政府职能转变。 （ 二） 权力清单没有界定部门之间的权力边界 权力清单以政府部门为单位进 行梳理和汇总，清 单本身不能从根源上界定部门之间的权力边界。在 38 权力，还没有明确划分和 协调好，导致了 监管困 境。 一个较有代表性的例子 ，原来小区内开餐饮店需环 保部门审批作为前置条件，现在推进先照后证改革， 只要工商部门颁发营业执照就可以经营，区工商局和 环保局各自有公开的权力清单。实际问题是，餐饮经 营过程中产生油烟扰民，又与环保局产生了联系。究 竟哪个部门行使权力对餐饮油烟进行监管

18、，产生了现 实难题。而且，像餐饮油烟还涉及到安全、消防等部 门的监管职责。这也是基层治理面临的一个 实际困 境，监管职责不清已经影响到实际民生问题的解决。 可见，即使公开了各部门之间的权力清单，部门 之间的权力边界划分仍没有解决，导致基层治理面临 困境。权力清单的公布无法确保职能部门行使应有 的权力和监管职 责。地方政 府长期习惯于 “卡 门槛 式 ”、以审批代替监管的行为方式，因此公布了权力清 单之后还缺乏监管职责的明确界定和履行。由此判 断，依法梳理和列举权力清单的同时，就把政府职能 部门之间的权力边界和监管职责界定清楚，是更为重 要、甚至是核心的问题。 （ 三） 取消和下放行政权力不到位

19、或错位 从基层治 理落空的实际状况反向观察，权力清单 制度涉及的上下级政府之间的权力下放和衔接存在 不到位问题，上下级政府部门之间的行政审批权与事 后监管权和处罚权，尚未完全理顺。社会治理领域的 某些权力下放到县级政府，而县级政府部门却无相应 能力行使这些权力。比如 让县级民政局负责登记基， 金会，对提出设立基金会申请的主体，只要按照要求 符合条件，就可以审批发证，而事中事后监管呢？ 对 此，县级民政部门缺乏相应监管技术，也缺乏人力资 源等条件。尤其是那些以技术为支撑、专业性较强的 审批权限，下放给县级政府部门之后，因缺乏 设备、资 源、技术等基础条件，出现 “承接不好 ”的问题。权力 清单无

20、法解决县级政府行使权力所应具备的一些条 件，影响到基层治理效果。 进一步分析，县级政府再往基层下放权力时，如 何保证基层能够接住和管好？ 相城区城管部门也下 放了一些权力。因权力必须要依法行使，有些权力下 放到基层之后，找不到法律法规上的主体，导致权力 清单所不能解决的权力与职能衔接问题。像小区的 摊位、流动商贩，村委会和居委会都没有此方面权力 去管； 而环保部门也不管。类似案例还有不少，包括 小区和周边违法停车、违章建筑等，上下级权力衔接 9 10 11 ， 。 ， 甘肃社会科学 ， 2017 年第 2 期 不好 在一定程度上导致基层治理落空 例 有居民使用不合格燃气器具 执法机关可对其处

21、（ 四） 权力清单下放未实现协同推进 这与上一个问题相 互联系。有些部门在梳理权 力清单时，按照法律法规下放了权力，而对于整体的 政府职能转变和基层治理效果并不很显著，因为还受 制于其他部门权力下放和权力清单的理顺。相关部 门之间的 权力清单没有 实现联动调整和 协同推进。 这种协同推进难，主要因为基层政府管理仍然是块弱 条强的局面。 “基层行政审批制度改革受制于改革链 条以外的结构性制度因素，国家政策与条块分割是基 层行政审批制度改革的两个关键限制。 ” 基层政府 各部门首先执行其上级部门政策和制度，在县级政府 中，即使一个部门改变了前置审批条件，另一个相关 部 门仍然会按照其上级部门规定来

22、行使权力与职责。 于是出现明显的不协同问题。换句话说，政府推出一 项改革之后，如果没有配套的下一步改革，也会产生 一些新的问题，权力清单制度就有类似问题。权力清 单制度改革说明了简政放权和转变政府职能的现实 紧迫性，但仅仅具备这一项条件不足以推动政府职能 完全转变到位，还需要其他配套制度改革。 此外，公布了权力清单不等于实行了权力清单制 度。权力清单制度的实施 整体上是以厘清政府权力， 事项来明确政府与市场、政府与社会的权力边界，达 到简政放权、限制和约束政府权力的目的，做到依法 行政。事实是，权力清单公布之后，政府履行职能的 思维在某些领域仍是 “控制 ”为主导的思维； 因怕担 风险而不愿行

23、使一些前置审批的权力； 社会组织没有 处于相对独立的地位，功能发挥不够。 四 、 以政府职能转变深化权力清单制度改革 促进地方政府职能进一步转变，全面实行权力清 单制度，必须以权力清单的公开带动相关联的制度实 施，以制度和法律保障地方政府职能转变和基层治理 到位。 （ 一） 把编制权力清单与政府职能关联起来 现代行政法治的一个基本原则是行政职权法定 原则，要求行政机关行使任何一项公共权力都要有法 律依 据，行政机关的职权必须由法律来授予。这是人 民主权原则和法治原则在行政领域的具体体现。 权力清单的编制和公开，要与政府职能转变紧密 连接。如果经济社会发展不再需要政府履行某项职 能，即使有法律法

24、规依据，也要取消这项权力，然后对 相关法律条文进行修改，因为法律法规也要根据经济 社会发展来调整和修订。比如，按照燃气管理相关条 罚。实际上， “普通居民作为消费者一般不可能故意 去购买和使用不合格产品。确保市场供应合格产品 是监管部门的职责。把监管责任转嫁到消费者身上 ， 显然 不 合 理，建 议 立 法 清 理 取 消 这 条 行 政 处 罚 权。 ” 由此可见，梳理和编制权力清单 要与地方政 府职能转变连接起来。 另一个关键是梳理权力清单的主体要统一，由立 法主体负责，解决同级政府权力清单的巨大差异。现 在多数由地方政府或部门自行梳理，或由编办牵头、 吸纳法制办参与梳理清单。鉴于主体权威

25、性不够，加 上县级政府和基层没有立法权，所以编制权力清单， 应该以上级人大为主体，易于统一标准。因为 “政府 本身并不是权力的法理来源。政府权力来源于人民 的授予，并由法律设定，政府不得 随意增加或者放弃， 这是法治社会的基本逻辑。 ” 由政府自身来梳理和 确定权力，不符合基本法理。 “法理上，能开出权力清 单的，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力 的主体人民 其法理代 理者，是各级人 民代表 大 会。 ” 在顶层设计上，由全国人大梳理 省级权力清 单，省级人大清理地级市权力清单，依此类推。这样， 县级政府的行政权力事项可基本统一。 与政府职能紧密联系，分类编制权力清单，可以 考虑按照社

26、会管理、市场监管、公共服务、生态保护等 职能的基本范围和框架来进行。这样可能更容易为 社会公众理解 ，促使权力行使真正受到社会监督。 （ 二） 由审批为主转向加强监管职责履行 公布权力清单之后的重点是监管，由审批职能转 向监管职责的履行。特别是不同政府职能部门监管 职责与权力的明确界定。比如 明确划分农委和食药， 监局等部门对某些种类食品的监管职责。要使地方 政府从以前习惯的审批职能转向加强事中和事后监 管，更重要的是改革监管体制、创新监管手段和方式， 增强监管执行力。例如，政府对民办教育的管理，原 来对民办教育机构收费通过物价局审核，现在改为备 案制，就要加强对民办教育机构办学行为的事中和事

27、 后监管。 明确不同部门的监管责任和执法权、处罚权的主 体责任。尤其是那些前置变后置的审批，或者在放开 审批之后，事中事后的监 管需要机 构、职 能调整、职 权、人员和经费配备到位。不同职能部门之间对监管 事项和范围如何对接？ 权责如何对接？ 就如餐饮油 烟扰民这个比较典型的涉及不同部门之间监管职责 39 12 政 治 ， 、 ， 那样 工商部门 环保部门在对餐饮经营者 的行为监 政府应该 履行的职 能 包 括向公共 服务职能 转 管上如何对接。不仅这两个部门，还有住建、消防、安 监等部门都涉及到了。需要用法律法规明确这些职 能部门事中的监管职责、事后的处罚权力。否则，无 法很好地实现对市场主

28、体行为监管。 推进综合监管。为了解决多头监管、监管空白等 诸多问题，要推进监管领域的执法改革，建立综合监 管体系，以及跨部门和跨区域的监管协作体系。加快 政 府向监管职能转变，建立综合监管体系，还要发挥 社会主体包括社会组织的作用，特别是在监管信息的 沟通、监管链条的完整性方面发挥作用。 （ 三） 确保责任清单的匹配及其落实 权力清单制度化推进内在包含着责任清单、负面 清单的实行。有权必有责 行政权力的行使一定与相， 应责任相匹配，没有责任的权力就会被滥用。 “权力 清单制度不仅要把行政权力限制在相应范围内，还应 确定权力运行的程序、环节和过程，即作为一个义务 和责任来确定，更应规定义务不履行

29、、不适当履行、不 全面履行的责任以及追究责任的机制。 ” 中央顶层 设计 要求权力清单、责任清单和负面清单统一实行。 落实权力清单，要求配套的责任清单制度化。这 一责任清单 当前在较多地方体现为政府部门应履行， 的职责，包括监管职责。一些地方实践总结为 “责任 清单就是要以社会关注和人民群众反映的突出问题 为导向，重点明确部门履职范围，解决职责交叉重叠 问题，理顺职责关系，清晰责任边界，加强事中事后监 管和社会公共服务。 ” 而另一部分责任，即不正当、 不合法、不合理行使规定的权力，应受到的责任追究， 这层意义的责任还要进一步全面规定。 确保权力行使具有责任约束，更为关键的是，简 政放权并不是

30、放弃责任，放权不减责，法定责任必须 为。比如，商事制度改革除了涉及工商部门，也牵动 相关部门，由此提出一个比较具有普遍性的问题，所 有市场主体都能进入之后，到底由哪些部门来监管？ 怎么监管？ 就特别需要明确界定不同部门之间的责 任。又如，放开物价与监管市场行为的关系： 放开价 格之后，就要对市场经营主体违法违规的价格行为加 强监管，包括价格公示、价格争议调解等。这也是监 管责任清单的重要领域。可见，公开权力清单之后， 更为重要的是加强责任清单的明确划定与落实，特别 是监管职责的落实要有职权调整、 机构设置、人员配 备、经费保障等。 （ 四） 以社会主体补充地方政府服务职能 40 变，在权力清单

31、中无法显示。那么，地方政府要加强 公共服务职能，或者向公共服务职能转变，权力清单 本身也不能够完全解决的。加强县级政府公共服务 职能，要注意不同群体和服务对象、服务需求的细分， 不同群体和对象的服务需求不一样。在全面掌握各 种服务需求情况下，整合服务资源，包括教育、文化、 民政与医疗资源的整合，老弱病残服务的整合。总体 而言，在有限政府机构和人员的前提下，针对基层服 务需求，有效整合资源来提供 公共服务就更为重要。 为此，发挥社会组织主体在公共服务中的功能。 社会组织不能仅限于承接政府职能，而是应培育发展 其在社区治理中的功能。调整社会组织政策和制度， 通过简政放权让社会组织参与基层治理，在基

32、层政府 公共服务职能履行中发挥主体作用。一个重要方面 是购买服务，县级政府已经有公益创投在扶植基层社 会组织发展。像相城区 2015 年正式实施公益创投活 动，共有 20 个项目中标，主要是为养老服务、助残服 务、青少年服务、济困 服务、其 他有利于 促进社区 发 展，维护社 会和谐稳定的服务项目 。相城 区北桥 街道的民办非企业组织利用公益创投资金提供了一 些专业性公共服务， “春晖 ”水电是其中 一个社会组 织，以政府出资购买服务的形式，免费给百姓提供检 修服务。此外，县级政府履行公共服务职能，还应该 是依法提供公共服务 不是百姓需要什么服务都给予， 满足。这其实暗含着，不是无 条件地满

33、足百姓不 合 理、不合法的服务诉求。 （ 五） 调整评价机制和落实问责机制 公开权力清单延伸到实施权力清单制度，要解决 已有评价机制与行政审批制度改革、政府职能转变的 制度设计不配套问题。虽然要求政府职能转变到市 场监管、公 共服务等职能定位上，但如果评价机制的 基点不改变，那么地方政府及其部门行为就会围绕着 评价机制去做。因此，评价内容要着重政府部门监管 职责和公共服务职能履行，以及基层实际治理效果， 而不是惟数字化的考核。 在评价主体上，相城区的做法提供了一种思路。 对结果评价实行双向考评 不只是原来自上而下考核， 社区，社区也考评职能部门。街道与村签订责任书， 对某些公共事务，村里没有执

34、法权，还要让街道协调 解决。比如，和执法权相关的企业安全生产问题，安 全主任、协管员只能向上级反映； 而有执法权的工商 和安监部门有时却不 及时解决问题。所以，要进行双 16 17 甘肃社会科学 2017 年第 2 期 ， ， ， ， 向考评 由村来考核街道部门 不只是以前街道部门 则 会很大程度上阻碍各部门权力行使 影响到监管 对村进行单向考核。这样，可 以促使有 执法权的 部 门，在接到反映监管问题的信息之后，及时回应和解 决问题，履行好监管职责。 健全与落实问责和追责机制。几乎任何制度的 实施及其执行力都离不开责任追究机制的保障。为 加强权力清单制度的执行力和可持续性，必须健全与 落实对

35、清单所列权力运行的监督制约和责任追究制 度。在公布权力清单和权力行使流程的同时，以配套 责任清单细化违法违规行使权力的惩处办 法和问责 追责机制。各监督主体包括法定机构和社会公众在 内，以法律手段和法治方式进行监督，督促政府职能 转变和职责履行到位。 五 、 结 语 推进简政放权和深化行政体制改革的权力清单 制度，从中央顶层设计，到落实在基层政府治理，一定 是与政府职能转变紧密关联，需要一系列环节和具体 配套制度的实施。 首先强调的是，权力清单制度是一个多要素的制 度体系，不仅是梳理和公布权力清单这一项任务，还 有配套改革。至少还包括权力行使流程的制度、不同 政府职能部门之间权力边界划分的制度

36、、权力行使结 果的责任追究制度。关键是横 向部门之间的权力与 职责，要依照法律和制度规定，在不同领域、范围、环 节的监管流程上 都要明确责任， ，相反，这种权力不清 传导到基层，结果可能导致基层治理落空。 “权力清 单要处理行政主体之间的关系问题。行政权存在于 行政系统之中，而行政系统既有纵向上的层级划分， 也有横向上的职能划分。这种层级划分和职能划分 必然涉及行政权的分配方式，必然涉及权力清单如何 清理不同形态的行政权内容。 ” 不同部门之间行政 许可权力的行使，既要分工明确，又要相互协调。理 顺整个园区内的区域化审批和单体项 目审批之间的 关系，一个工业园区在消防、安监、环保等方面办理了

37、审批事项，进驻园区的单体项目就不需再进行同类重 复审批，审批权力的协同配置与运行，可减少企业成 本，增强市场发展活力。 其次，要以行政权力清单的公开，带动政府全面 信息公开和透明化行 政。在公开 权力内容、运行 依 据、行使权力流程的基础上，把权力行使和职能履行 结果也向社会公众公开，接受社会和人民群众监督。 全流程公开，有一个关键是打破各职能部门之间的信 息孤岛，尤其是 职能关联部门 之间的信 息共享。否 职责的履行。由国务 院建立各部门之间的数据信息 互通和共享机制，才能有利于更快地实现简政放权和 转变政府职能的根本目的。 再次，注重权力清单的动态调整。已经编制和公 开的权力清 单不是一成

38、不 变的，实质 上和政府与 市 场、与社会的权力关系边界调整密切联系在一起。地 方政府管理职能和服务职能发生变动，需要适时调整 权力清单。在政府与社会关系上，政府在某些社会领 域的职能退出，让社会主体发挥作用，就要调整权力 清单。 “建立动态调整机制。根据法律法规和机构职 能调整情况，定期修改完善、审核公布清单，确保权力 清单科学有效、与时俱进 。 ” 任何社会 要维持社会 秩序都需要一定范围内政府管理职能的履行，这个管 理范围和界限要随着社会发展需要进行调整。但是， 权力清单的调整不是随意进行 而应有法定程序和制， 度，对于按照法律法规确需增加或取消的权力事项， 以合法程序进行。有时还需修改

39、相关法律法规，为科 学合理的转变政府职能提供合法依据，同时调整相关 的权力清单。 总之，需明确权力清单及其制度表现形式与实质 性制度目的之间的关系。有些情况下一些行政权力 的行使会借助于高科技手段或信息技术，这解决不了 政府职能转变和基层治理的根本性问题。权力 清单 本质上是限制和约束政府权力，具有落实现代行政法 治原则和促进建成法治政府目标的功能。权力清单 制度的实施要从根本上依法确立上下级政府的权力、 同级政府部门之间的权力 以这些权力的行使推动政， 府职能转变。从长远和可持续性治理与发展目标看， 不同层级政府的权力边界 行政机关与行政相对人的， 权力关系，政府与其他社会主体的权力边界关系

40、，都 是实施权力清单制度要深入探讨和解决的现实问题， 在更深层次上，也是解决如何在宪法和法律基础上实 现政府治理现代化的问题。 注 释： 相城区发改局 深化行政体制改革 加快推进政 府职能转变 ， （ 调 研材料） Z 2016 04 13 参考 2016 年 4 月中国社科院政治学研究所 创新项目 组赴相城 区实地调研的内部资料。 参考文献： 1魏礼群 中国行政体 制改革报 告 M 北京： 社会科学 文献出 版社， 2015： 47 41 19 政 治 2评论员 以 “权 力清单 ”推进治 理现 代化 N 人民 日报， 201 5 03 26 3罗亚苍 权力清单制度的理论与实践 J 中国行政

41、管 理， 2015 （ 6 ） 王春业 权力清 单制 度及 其顶 层设 计 J 天 津 行政 学院 学报， 2016（ 1） ： 59 66 4韩久根等 整合数量与质量管理 建立行政审批 的 动态调整机 制 J 行政管理改革， 2015 （ 7） ： 35 37 5莫于川 推行权力清单 不等于 依清单行政 ， “ ” N 人民日报， 2014 04 23 杨登峰 正确认识政 府权力 清单与 法的关 系 J 中国 党政干部论坛， 2016（ 4 ） ： 79 81 王克稳等 论行政审批权 力清单的法 律标准 J 行政法学研究， 2015 （ 6） ： 10 19 6谢建平 权力清单制度： 国家治

42、理体系和治理能力 现代化的制 度性回应 J 华东师范大学学报， 2014 （ 6） ： 108 112 7周庆智 控制 权力 ： 一个功 利主义 视角 县政“权力 清单 ” 辨析 J 哈尔滨工业大学学报， 2014 （ 3） ： 1 11 8张国庆 公共行政学 M，北京大学出版社， 2007 ： 547 9张骏 上海杨浦率先 晒出政府 行政权力 清单 N 解 放日报， 2014 10 23 10富阳区政府权力清单 富阳政府网 EB /OL http： / /sun fuy- ang gov cn /ysql/index jspx， 2016 05 21 11杨登峰 正确认识政府权力清单与法的关

43、系 J 中国党政干 部论坛， 2016（ 4） ： 79 81 12张楠迪扬 基层行政审批制度改革中的撬动效应 J 中国行 政管理， 2015（ 6） ： 34 37 13江南 清单之外再无权 J 人民日报， 2014 04 18 14陈向芳等 价值定位与路径导向 ： 权力清单 制度再思 考 J 中共福建省委党校学报， 2015（ 8 ） ： 30 34 15秦德君 矫正权 力 清单 认识 误 区 J 中国 党 政干 部 论坛， 2015（ 4） ： 72 74 16范仲兴 “权力清单 制 度更应是 ” “责任清单 ”制度 J 上海 人大， 2014（ 1） ： 49 17责任清单正式亮 相 N 杭州日报， 2014 12 31 18相城区启 动首 届公 益微 创投 活 动 EB /OL 今日 相城， ht- tp： / /www szxc gov cn /szxc /， 2015 08 15 19关保英