税收执法风险与防控.docx

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1、 丁冠天 (湖南大学法学院，湖南长沙 410006)一、 税收执法风险的含义和种类 (一） 风险的概念 按照韦伯大辞典的解释，风险作为名词是指可能的 亏损或危险的因素或要素辞海将风险解释为遭受损 失、伤害或毁灭的危险 1864年，美国学者海斯从经济学 角度给出了风险的定义，认为风险就是 “ 损失发生的可能 性 ” 。芝加哥学派的代表人物 F.H.奈特 (Knight)于 1921年 提出了风险与不确定性的关系问题 :“ 如果一个经济行为所 面临的随机性能用具体的数值概率来表述 . 那么就可 以说这种情况涉及风险。 ” 可见 ，一 般来讲，风险包括 “ 不确 定性 ” 和 “ 可能带来损失 ”

2、这两个基本因素。所以，可以将 “ 风险 ”定义为任何可能会对某一主体带来负面影响的因 素。 (二 ) 税收执法风险的含义 关于税收执法风险的含义，理论界众说纷纭、莫衷一 是，主要有以下几种观点：第一，税收执法风险主要是指在 税收执法过程中，由执法主体的作为（主要指不当 ） 或不作 为可能产生的使税收管理职能失效以及对执法主体和执法 人员本身造成损害的各种不利后果或不利影响 。 第二，所 谓税收执法风险，一般来说就是指税务人员在税收执法过 程中发生未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的 行为执法或履行职责，侵犯、损害了国家和人民群众的利 益，给国家或人 民群众造成一定的物质或精神上的损失以

3、 及应履行而未履行职责所应承担的行政责任或刑事责任 。 第三，所谓税收执法风险，是指在税务行政执法过程中，税 务机关及其工作人员本身遭遇的潜在的危险 。以上理论 界普遍通行的观点，基本上大同小异。但第一、第二两种概 念概括不全面；第三种概念虽然概括较为全面，但作为定 义并不简洁。笔者认为税收执法风险是指税务部门和有执 法资格的税务人员在依法行使对纳税人、扣缴义务人履行 纳税义务、扣缴义务的情况进行管理的全过程中，由于执法 不当或执法错误而损害了国家利益或纳税人合法权益，由 此必须承担的相应的行政和法律责任的不良后果。执法风 险不仅危害税务机关执法的公信力和执法形象，也直接触 及税务执法人员的切

4、身利益。 二、税收执法风险产生的根源及表现形式 (一 ) 政策因素引起的执法风险 目前税收法律、法规和管理制度不完善，并且税收规范 性文件数量大、内容多、更新频繁，给税务人员的学习和掌握 带来极大压力，使税收执法面临风险 ;新法颁布以后配套政 策出台缓慢，税收规范性文件效力不足，使税收执法面临风 险 ;新旧税收政策之间相互衔接出现脱节，不能及时完善修 正，相关规范让人难以准确把握，稍不留神，就容易犯适用文 件不当的错误，造成执法不力的现象，或者使税务人员在执 法中应作为不会作为，出现不作为的情况，这种现象对直接 面对纳税人的岗位 (管理、稽查岗 )及各级审批岗位的工作形 成很大的风险。有些税收

5、内部管理制度过于笼统、过于形 式化，个别不易操作的条款易形成税收执法的直接风险，尤 其对税收管理人员形成风险。 (二） 内部因素引起的执法风险 一是部分税务人员风险防范意识不强。二是执法人员 业务不熟、错误执法引起执法风险。三是执法人员对税法及 相关法律的理解有偏差，执 法质量不高，引发执法风险。四 是执法人员随意执法留下风险隐患。五是因惰性引起的不 作为而产生的风险，如对漏征漏管户的管理跟不上。六是部 分执法人员自律意识缺失，执法过程中滥用职权、玩忽职守、 徇私舞弊、以权谋私，主观故意不作为、不完全作为或错误作 为，从而将基层税收征管实践置于高风险之中，如不征或少 征应征税款，徇私发售发票，

6、虚假抵扣税款、出口退税，不按 规定移送达到刑事标准的稽查案件等。 (三） 外部环境导致的执法风险 一是随着税法知识的普及以及税收政策的公开透明，纳 税人的素质逐渐提高，法制意识不断增强 ，他开始注意运用 法律武器维护自己的合法权益，任何损害纳税人正当权益的 执法行为都可能引发行政诉讼。二是税收执法对象的复杂 性增加了税收执法的难度，加之纳税人偷逃避税手段多样 化、日趋科技化，隐蔽性增强，增加了税务部门税源监控、税 务检查的难度，使税务人员的失察和出现差错的可能性增 加，税收执法风险明显加大。三是虽然当前信息网络技术已 广泛普及，但政府职能部门之间的信息网络不衔接，信息资2013年 7月 第 2

7、1卷第 7期 河南社会科学 HENAN SOCIAL SCIENCES JuL,2013 Vol.21 N .7 源不能共享，加之信用体系不健全，导致税务机关无法及时 准确获知纳税人的各种涉税信息，造成信息不对称或信息不 畅，这就形成 了潜在的税收管理风险。四是税收立法与我国 法律体系之间仍存在不协调，使税法与其他法律法规的衔接 不通畅，造成银行、工商等相关部门协税护税意识不强，影响 了税法的实施效力和执法刚性，容易形成执法风险。 三、防范和化解税收执法风险的建议 (一） 完善税法体系，规避制度风险 一是规范税收立法，建立符合国情的税收立法框架。要 以中华人民共和国立法法为依据，研究我国现行的

8、税收法 律体系，建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序 法并重的立法框架，提升税收规章、办法的层次，将各暂行条 例修订升级，提交全国人大或 全国人大常委会审议通过上升 为法律，提高法律效力，减少执法风险，逐步形成规范的税法 体系。如税收征管法的修正出台已经迫在眉睫。二是增 强立法的系统化、规范化。根据税制改革和征管体制改革的 要求，坚持法制统一，对现行税收实体法、程序法及规范性文 件进行彻底的清理。对不适应当前经济发展、税务机关信息 化建设需要的或与法律、行政法规规章抵触的规范性文件一 律废止 ;对重复规定、前后有矛盾的规范性文件进行清理，使 有效文件规范统一，便于基层查询应用。三是健全

9、税法公告 制度，增强税收立法的公开化、透明度。要改变过去层层下 发红头文件执行政策的做法，对税收规范性文件采用法定方 式进行公告，对国家税务总局制定的规范性文件的实施效果 要不定期地进行评价，规避税收制度风险。 (二） 强化教育引导，增强风险意识 各级税务机关要把防范税收执法风险作为一项重要工 作来抓，努力为基层执法人员创造一个良好的执法环境，确 保税务人员的执法安全性。要摒弃 “ 权治 ” 思想，克服 “ 人治 ” 意识，强化对税务人员的 “ 法治 ” 教育和 “ 执法风险 ” 的警示教 育，规范税收执法行为，提高执法质量，合理应用执法裁量 权，公平、公正执法，克服执法上的侥幸和麻痹心理，

10、增强风 险防范意识。 (三 ) 加强业务培训，提升防险能力 要防范税收执法风险，税收执法人员就必须具备一定的 法律知识、熟练的业务技能和计算机操作技术等。因此应统 筹兼顾，有的放矢，有针对性地加强税务人员的政治教育和 业务技能培训，尽可能地提高税务人员的综合素质，以达到 防范税收执法风险的目的。学习培训内容包括五个方面 :一 是现行税收法律法规和政策规定，这是日常税收执法的依据 和标准，只有透彻掌握了税法知识，才能提高业务能力和执 法水平，避免执法不到位造成玩忽职守，或者越权执法形成 滥用职权。二是执法过错及违规、违纪 、违法行为处理的相 关规定，这是税收执法人员应努力避免触到的“ 高压线 ”

11、 ，要 使税务人员明确只有熟知不规范执法的相关责任，才能更加 自觉地规范执法，有效减少和防范税收执法风险的发生。三 是进一步加强税收征管业务规程的学习培训，使基层执法 人员熟悉了解每一项税收业务的操作流程、所需税务文书、 工作时限等规定，提高日常征管质量和执法水平。四是以案 释法，积极开展对执法风险防控知识的学习培训。举办执法 讲座，以实际发生的执法案例为教材对一线人员进行学习培 训，分析案件中存在的执法风险点以及风险产生的后果，帮 助 执法人员学习提高，增强规避执法风险的能力，保护税务 人员自身安全。 (四）优化执法环境，加强执法监督 一是大力加强税法宣传。通过税法宣传，不断增强全社 会依法

12、诚信纳税意识，提升税法遵从度，改善执法环境，减少 执法阻力。二是加强部门协作。加强与公检法、纪检监察、 工商管理等部门的联系，营造良好的执法氛围。三是做好岗 位职责与工作流程的适配。规范各执法岗位及上下环节之 间有效衔接的执法程序，提前发现因执法过程不衔接、难以 操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时进行弥补和修 正，减少系统潜在风险。四是进一步完善内 部执法责任制。 继续强化评议考核，充分发挥税收执法责任制的功效，建立 起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制，同时严格 过错责任追究，加大内部惩处力度，以促进税务人员依法治 税由被动转为主动，从 “ 要我规范 ” 转变到 “ 我要规范 ”

13、，有效 地防止权力滥用行为的发生，减少违法执法行为。五是加强 税收执法的监督。对内进行税收执法督察，主动弥补执法工 作缺陷，强化两权监督。探索实施税收执法个案风险防控办 法，明确执法风险防控的具体内容、方法步骤、法律责任，对 重大执法行为进行风险预测自评、逐级审定审核。对外建立 联席 会议制度，及时听取意见与建议，加强预防职务犯罪工 作，加大对执法各环节的监督力度，抓苗头、抓防范，降低税 收执法风险。 注释： 刘初旺 、沈玉 平等著：税收征管执法风险与监管研 究，经济管理出版社， 2008年第 1版。 赵文超：税收执法风险的成因及其防范，载会计之友 2009年第 5期。 钟广池，林昊 :税收执法风险与对策研究，载行政与法 2009年第 3期。 马海龙，徐虹：探析如何防范税收执法风险，载行政与 法 2011年第 11期。 责任编辑姚佐军