我国依法行政的理论与实践(共6页).doc

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1、精选优质文档-倾情为你奉上我国依法行政的理论与实践绪论从世界范围来看，依法行政的原则和制度产生于立国之初。尽管各国的称谓和内容并不完全相同，如英国称为“法治”或“依法行政”，法国称为“行政法治”，美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内，德国称为“依法行政”，日本则称为“依据法律行政”或“法治行政”；但有一点则完全相同，那就是“依法行政”制度的建立，标志着中世纪“人治政府”的结束，代表着近代“法治政府”的开始。行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对经济、社会和公民民主权利与切身利益影响最直接、最关键的一种权力。没有对行政权的规范和制约，就既不可能实现治和社会法治，也不可能建立现代

2、市场经济体制。一、如何理解依法行政（一）涵义依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之法不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容：1、行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。2、行政权的取得和行使合法。具体包括：一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的，而是来源于人民，由

3、人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有消极的义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序性规定。3、行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。具体包括：一是，行政主体的职权与职责相统一；二是，行为主体与责任主体相一致；三是，责任与违法相对应，违法必须受追究；四是，基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。正确理解

4、依法行政的基本涵义，实践中需要纠正以下错误认识： 一是，依法行政就是依法治理社会。依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题，规范的是行政权力而不是老百姓。依法行政规定的是行政机关的责任，而不是权力。依法行政的含义是指国家的公共管理活动必须依法进行, 符合法律的规定, 依法去管行政机关及其工作人员,而不是用法去治行政相对人。克服以上错误认识，必须彻底抛弃传统的官本位观念，树立民本位的观念，切实认识到行政权力来源于人民，认识到依法行政是人民对行政机关的要求。 二是，依法行政就是按照行政机关制定的部门规章或文件规定行政。目前，在实践中存在着部门利益法制化的现象，某些行政机关热衷于通过制定效力较低的

5、部门规章或规范性文件，扩大本部门行政权力，维护本部门利益。从而出现部门规章和规范性文件互相打架、甚至与上位法规定不一致的现象。需要指出的是，依法行政所依之法必须是符合法制统一原则的，仅依从部门利益出发制定的规章或规范性文件行政不是依法行政。 三是，简单地将依法行政的任务分解到各部门、行业、领域或者各级政府，如依法治山、治水、治林、治路、治火和依法治市、治县等，就可以实现依法行政。依法行政是一个全方位、全局性的系统工程，不可能在国家法制尚不健全，地区法制发展严重不平衡的情况下，在局部地区率先实现法治，同时率先实现法治的某些地区的简单相加也无法在全国实现依法行政。（二）特征：依法行政中的“行政”是

6、行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志（公意），反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。在我国，依法行政的理论研究和实践活动，是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的。从理论与实践的结合上，我们认为，我国的依法行政，可以界定为：各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。依法行政既是一种理念，也是一种活动；既是目标，也是过程。它具有以下特征： 1，依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”，而不是治“民”的。

7、在我国，既不可将依法行政等同于行政机关的行政执法监督，也不能将依法行政等同于依法治国，行政执法监督是对违反国家法律法规的行政（行为）相对人依法进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动，只是依法行政的一个方面内容，而不是全部内容，并且依法行政要求规范行政执法监督的行为；依法治国“是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行”。依法治国的涵义十分丰富，依法行政只是其中的要素之一，是其基础和关键。2，依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。是指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职

8、能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。其行政的领域，是只能由国家实施管理的社会公益事务。国家公共行政与其他行政行为的本质区别：第一，行政的目的不是以追求经济效益最大化为标准，而是以执行国家法律法规，保障国家安全稳定，促进经济协调发展和实现社会文明进步为己任；第二，行政费用开支不是自收自支、自负盈亏，而是依靠国家财政；第三，行政活动受国家强制力的保证，强制行政相对人必须服从政府的单方意志。由于公共行政具有这些特点，政府机构及其工作人员在履行职责和行使职权的过程中，就有扩大和滥用职权的内在动力和对行政相对人的权益造成某种损害的客观可能性。特别是在行政权力缺

9、乏制约的情况下，产生帕金森定律所说的机构膨胀、不计成本、效率低下的“机构病”和布坎南学说中的权力扩张和寻租腐败的问题就是必然的。因而必需用法律对其职权及其职权的行使予以严格规范。3，依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志（公意），反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。在这方面，我国立法工作已开始了卓有成效的改革，其次，“法”应主要限定在法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行法规。其他政策办法不能作为依法行政的法律依据；在我国，没有法律授权制定的规范性文件在数量上远远超过法律，所发挥的行政作用也应予以肯

10、定，但这些规范性文件的创制活动只能作为一种行政活动，且本身也存在“依法”进行和保证内容“合法”的问题，凡与法律相抵触的规章、办法等不仅无效，甚至会被提起行政诉讼和行政复议；再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，仅停留在法律具体条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。（三）衡量依法行政的标准我们绝不能将依法行政只当作一句时髦的口号，也不能将依法行政仅仅局限于行政领导方式或政府管理方式的一种改变，更不能将依法行政当作加强行政权、保障行政权、扩大行政权的工具；而必须深刻地认识到，依法行政是行政机关在观念、组

11、织、人员、职能和制度建设等各个方面从人治行政向法治行政的全面转变，是我国政府管理模式的一场真正深刻的革命。衡量这场革命进行得是否有力，是否全面，是否彻底，主要可以看以下十大标志：一看行政观念：看各级行政机关及其工作人员是否真正实现了从人治行政向法治行政的观念转变；是否真正做到了不唯权，不唯上，只唯法；是否真正能自觉地在法律之下、而不是在法律之外、更不是在法律之上提出问题、思考问题和解决问题。二看行政组织：看各级行政机关及其内设机构是否真正根据精简、统一、效能的原则设立；是否真正跳出了“精简膨胀再精简再膨胀”的周期率；是否真正理顺了中央政府与地方政府之间、各级政府之间、政府各职能部门之间的关系，

12、实现了行政组织设置的科学化和法定化。三看行政人员：看我国是否真正培养了一支德才兼备、清正廉洁、勤政务实、精干高效的公务员队伍；是否真正建立了包括考试录用、考核奖惩、选拔任免、教育培训、薪金保险等各项内容的一整套完善的公务员法律制度，并切实得到执行。四看行政职能：看行政机关是否真正完成了从全能政府向有限政府的转变；是否真正做到了政企分开、社事分开、政社分开，还权于企业、事业和社会；是否真正实现了行政职能配置的科学化和法定化。五看行政立法：看有行政立法权的行政机关是否真正依据和法律制定行政法规和行政规章；是否真正从国家利益、社会利益和人民利益出发，而非从本地区、本部门利益出发行使行政立法权；是否真

13、正实现了行政立法的民主化和科学化。六看行政执法：看各级行政执法机关是否真正杜绝了执法上的地方保护主义和部门保护主义；是否真正消除了执法犯法、贪赃枉法、粗暴执法、随意处罚等腐败现象；是否真正做到了有法必依、执法必严、违法必究。七看行政监督：看各级行政机关是否真正建立了一整套自上而下、体系严密的内部监督制度和自我约束机制；是否真正发挥了监察、等专门行政监督机关的核心监督作用；是否真正通过完善行政复议制度来纠正行政机关的违法或不当行政行为，保护公民、法人的合法权益。八看行政程序：看各级行政机关是否真正将行政程序法提高到与行政实体法同等重要的地位；行政程序在保障公民权利、防止违法行政、促进行政效率等方

14、面是否真正起到了重大作用；以行政程序法典为核心，涵盖行政立法、行政执法、行政司法、行政监督、行政复议、行政赔偿等各方面的行政程序法律制度是否真正得以健全和完善。九看行政诉讼：看各级行政机关是否真正自觉地接受司法监督和善待原告；公民、法人和其他组织是否真正敢于状告政府；人院是否真正依法行使行政审判权来保障行政相对人的合法权益，监督和维护行政机关依法行政。十看行政赔偿：看各级行政机关违法侵犯公民、法人人身权、财产权并造成损害时是否真正愿意赔偿；整个社会机制是否真正保障了行政相对人对违法行政行为一追到底并获得赔偿的权利；国家赔偿法是否真正得到了严格实施。实现依法行政的上述十大要求，既是一项长期的战略

15、工程，又是一项十分紧迫的现实任务；既要一个目标一个目标地完成，又要按照总体目标设计予以整体推进；既要充分发挥人民政府在依法行政中的主导作用，又要充分保障党的领导作用、人民代表大会的权力机关作用、司法机关的监督作用和人民群众的参与作用；既要在中央的统一领导下实施，又要注重发挥地方的积极性和创造性。二、 依法行政的现状（一） 依法行政取得的成效2004年，国务院印发了全面推进依法行政实施纲要，明确提出用10年左右时间全面推进依法执政、建设法治政府。几年来，朝着这一目标，我们到底走得多快、走了多远？ 国务院法制办公室主任曹康泰说：“推进依法行政成效喜人，建设法治政府任重道远。”为推进依法行政工作，截

16、至2006年2月底，25个省级政府、40多个国务院部门成立了全面推进依法行政工作领导小组。到2006年底，除经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，有190个市级政府和804个县级政府在城市管理等领域开展了相对集中处罚权工作，183个市级政府和830个县级政府开展了综合行政执法试点工作；相对集中处罚和综合执法的领域从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利等领域，使分散的执法力量得到整合，并在一定程度上基本解决了多头执法、相互扯皮的现象。取得六大成效 ：1、建立健全科学民主决策机制。新一届国务院先后3次修订国务院工作规则，每次修订都突出强调实行科学民主决策

17、。各地方、各部门也修改了工作规则。2007年，全国各级行政机关继续开展了清理、限制非公有制企业发展规定的工作，全国31个省、自治区、直辖市和49个较大的市，66个国务院部门向国务院法制办报送了行政法规清理意见和建议。省、自治区、直辖市和较大的市共提出行政法规废止、失效和修改建议6615条，涉及行政法规581件，占现行行政法规总数655件的88.7。国务院部门共提出行政法规废止、失效和修改意见和建议1122条，涉及行政法规390件，占全部655件现行行政法规的59.5。2、改革创新行政管理方式。根据行政许可法的要求，国务院先后分3批取消、调整行政许可和非许可审批项目1806项。许多地方和部门建立

18、了行政许可服务中心或者政务服务大厅，便民利民。21个省级地方、17个国务院部门制定了有关政府信息公开的制度。全国85以上的县级和83的地市级行政机关建立了政务公开制度，实行了政务公开。国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国县级以上人民政府法制监督机构积极配合监察等部门，以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域，作为政务公开的重点，加大对“人、财、物、事”四权和关键部门、关键部位、关键环节的公开力度，编制了政务公开目录，并充分利用电子政务系统和报刊、广播、电视等媒体向社会公开行政职责和工作程序等政务信息。通过政务公开，自觉接受社会

19、的监督，防止了权力“寻租”和暗箱操作，提高了社会对政府行为的“预期”，改善了经济社会发展环境。3、政府立法透明度和公众参与度增强。纲要发布以来，经国务院领导同意，国务院法制办先后公布机动车交通事故责任强制保险条例（草案）等3部与群众切身利益密切相关的行政法规草案，向社会公开征求意见。各地区为了保障政府行政决策的有效贯彻实施，根据纲要的要求，建立了保障公众参与、专家咨询决策机制实施的制度，完善了重大决策的规程和程序，实行了公示、听证、评估、吸收采纳公众意见、调查研究、审查、纠错等制度，有效的防止了行政决策中擅权、专断、滥用职权的现象。4、探索防范和化解社会矛盾的新路子。国务院法制办组织专门力量，

20、开展了有关运用法律手段解决矛盾纠纷体制、机制和制度的研究。各地方、各部门也在积极研究，制定了有关规定114件。5、完善行政监督制度。2004年和2005年，国务院共收到行政复议申请1084件，办结777件；收到报送备案的地方性法规、规章3643件，对不符合相关规定的58件依法作了处理。各地方普遍加大对规范性文件的监督，初步建立地方四级政府、三级监督的备案监督体制。2006年到2007年上半年，31个省级政府共收到市级政府和省政府部门备案的规范性文件 13443件，经审查发现问题并予以纠正的750件；2006年，全国市县级政府共收到备案的规范性文件50632件，经审查发现问题并予以纠正的1070

21、件，在此同时，一些地区法制机构还建立了公文法律审核制度，对政府或以政府办公机构制发的各类公文进行合法性审核。6、加快推行行政执法责任制。2005年7月国务院办公厅发布关于推进行政执法责任制的若干意见以来，已有24个省级政府通过专门立法予以落实。全国县级以上地方人民政府及其行政执法部门以评议考核为抓手推行行政执法责任制，河南等28个省区市建立和完善了评议考核制度和机制，北京等12个省区市开展了案卷评查工作，内蒙古等6个省区市组织了评选先进执法单位和优秀执法人员的活动。全国县级以上地方人民政府及其行政执法部门不断完善落实行政执法责任的机制，建立了行政执法责任追究制度，认真开展了责任追究工作。全国省

22、区市有80的地方完成了本区域内行政执法人员的培训、资格审核、换证等工作。重庆市2006年取消了2348名行政执法人员资格，邯郸市清出了不合格执法人员2500余人。在此同时，有25个省区市相继建立了行政行为目录引导制度，行政处罚自由裁量权基准制度。（二）当前我国行政执法体制存在的主要问题所谓依法行政，其主体是各级政府及组成部门，而依法行政的“法”应当包含三层含义：一是的法律、行政性法规；二是有立法权的地方人大及其常委会制定的地方性法规；三是同级政府颁布的办法、规定、决定等。对县以下政府而言，执行不与律、法规相抵触的同级政府规定就是依法行政的体现。但在实际生活中，少数政府机构往往对依法行政作出宽泛

23、或狭隘的解释，影响依法行政的推行。当前，行政执法存在的问题，原因很多，但最为根本的还是体制原因：一是行政执法主体不合法现象较为突出，执法主体混乱。行政执法主体，应当是依法享有行政执法权的行政机关或者事业组织。实践中，没有合法依据而行使行政执法权的现象比较突出，主要有：有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权，比如，劳动局下属的劳动监察执法大队，税务局下属的税务稽查分局等；非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权，最常见的是行政机关擅自将行政执法权交由其所属的事业单位行使；非行政机关未经合法委托行使行政执法权，比如，行政机关以文件的形式委托事业组织行使行政处罚权。二是行政执法权在横向上交

24、叉较为严重，部门之间的职责不清。这里既有立法不明确的原因，也有部门设置不合理的原因。比如，在不少地方，交通部门同交警部门在机动车驾驶员培训考试管理方面、工商行政管理部门同质量技术监督部门在流通领域的商品质量管理方面、国土资源部门同水利部门在地热水和矿泉水管理方面都存在着争议。职责交叉导致行政机关有利就争、有责就推，责任不明确，执法效率低下。三是行政执法权在纵向划分上不明确，上下级行政机关执法重叠现象较为严重。我国宪法、法律没有对中央和地方、地方各级政府之间的事权作出明确划分，致使各级政府职能往往上下一般粗、上下协调性差。这一问题在城市管理领域最为突出。比如，对市场的管理，市、区、街道三级管理部

25、门都要插手，经常出现市、区、街道三级主管部门以同一事实、同一法律依据对同一违法行为作出处罚的情况。四是行政执法机关的内部监督制约机制还不够完善。由于缺乏必要的监督制约，有的行政执法人员不严格履行职责，敷衍塞责，甚至徇私枉法、以权谋私，影响恶劣。截至2003年10月，全国检察机关查处的县处级以上行政执法人员贪污贿赂、渎职侵权案件已超过2002年总数。 统计显示，行政执法人员职务犯罪中，因违法行政、滥用职权、玩忽职守犯罪造成的经济损失惊人，人员伤亡惨重。2003年1至10月，全国检察机关共查处行政执法人员滥用职权、玩忽职守犯罪案件1841件1998人，这些案件造成经济损失65亿多元，致人死亡460人，重伤117人。三、如何进一步加强依法行政（一）树立依法行政的观念 1.行政合法原则 2.行政合理原则古人云：明法审令，缘法而治。这已颇有些现代依法治国和依法行政的涵义了。但国家法治和行政法治之所以只能在现代、而不可能在古代实现，根本原因就在于在古代人民是国家的奴隶，是行政权的客体；而在现代人民是国家的主人，是行政权的主体。人民民主永远是实现依法治国和依法行政的基础和根本，这是世界各国法治的共同规律。专心-专注-专业