北京市保障房发展现状与有效供给的政策思考.docx

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1、住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 北京市保障房发展现状与有效供给的政策思考 1 （ 1. 北京工业大学人 会、学学，北京 100124） 北京市作为中国住房制度改革的排头兵和风向标，现已初步形成较为完备的多层次、分梯度 的保障性住房体系。基于住房保障制度的政策演进，梳理北京市保障性住房供给的基本情况，从住 房保障政策逻辑、保障性住房供应思路和结构变化、保障性住房规划设计等方面总结出北京市保障 性住房的发展特点。研究发现，长期以来北京市保障性住房供给都是在充当房地产短期调控的工具， 受住房市场波动及商品住房政策影响较大，既不是由中低收入家庭的实际需求量决定，也缺乏稳定 的

2、供应机制。对此提出，将住房保障制度嵌入到房地产调控的长效机制构建中，改变 “ 相机抉择 ” 的随意性和不可持续性的政策建议。 北京，住房保障，保障性住房 F293 B 1001-9138-(2017)10-0048-58 2017-08-30 北京作为俆， 国内 具 力 城 市之一，完善 城市功、 公共 以及 充分 就业 会，使北京 为常住人口增 城市。 2016 年 北京常住人口 2172.9 万 人， 2010 年增加了 211.7 万人。人口 、 建 地 因 ，不 儈北京 住 价 。从 1998 年全国 启动以 ，北京住 价 动也呈 出与国家 地产 一 势， 为 “ 上 - - 平 -

3、一 上 - 一 ” 。 2014 年以 ，中国 入 常 ，在 “ 增 ” 和 “ 去库存 ” 下，中央取了 宽币、俆付和 ，地 取了 、农 工市 化、公 、 币 化安 一 列 。 ， 2016 年 反 侸出 库存压力大、区域住 价 分化 信 号，一城市 价 ，居 住 付力 化， 三四城市去库存，呈 出中国住 市场 儈 与不可 共 。北京在 一 价上 中，居 付力 一 化， 上 居 地产 全国 30 价 入 ， 2015 年北京 价 入 14.5，三年位列全国 一；中 库发布 40 个 城市 价 入 ， 2016 年北 48 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 京 价 入

4、为 19.32。 为应对 一、二城市 价 ， 击 ，北京于 2016 年 9 30 先发布 市 ， 出一 完善差别化住 信 、加大住宅 地供应力度、加 住型商品 住 地供应、 化 “ 地价、 价 ” 交 式 。 ， 仅 了两个 ，家 关 ，从 2017 年 1 ， 交中 发， 2016 年 儈值； 2017 年 3 二周，北京二 均价已到 67621 元 / 平 ， 2016 年 “9 嗉耀 芶 30” 出台 均价上 了 29%。 2016 年 12 ，中央 工作会 出 “ 子 住 ，不 ” ， 国 1998 年 以 ， 一 从国家层对住 居住属 。在 定位下，北京 2017 年 3 17 以

5、 ，18 天内密出台 10 嗉耀 芶 ， 4 7 ， 北京发布北京市 2017-2021 年及 2017 年度住 宅 地供应划和北京市 2017 年度国 建 地供应划， 出 五年，北京市划 供应住宅 地 6000 公产，保 150 万套住 建 ，其中，产 住 100 万套，住 50 万套。住 供地将大幅增加，到 1020 公产， 建 25 万套住型商品 ，同 ， 大住 ，一 大向京 家庭 供公共住 。 可以 出， ， 化 了住 地 供侧 ， 于并举住 体 建与完善。 前北京 住 市场， 处于 ，也处于保 住 发展 ，对 北京市保 住 客估，并将其 嵌入到 地产 制中 ， 具 实 义。 1 北京

6、市住房保障的政策框架 1998 年住 币化 以 ，北京人口 境 与不 增 住 之 出，儈企 价，使中低 入家庭 临住 不可 付 仈。为 ，北京市 府出台 了一 列 ，在保 住 建与供上取 了 。 “ 十三五 ” ，北京临 城 市布局和产业优化、北京俆功 任务，加 决城市中低 入家庭住 困、 实 住 市场与 发展 匹，将保 住 入到 地产 制 建， 府干亴住 市场 向。 北京市作为中国住 制度 头兵和 仾向 ，保 住 制度 也伴国 家不同 宏住 变化不 和完善。从 2006 年，全国围开始对住 度市场化 和反 ，北京市 府加大了 保 住 建 入，廉住 和公共住 大幅增加，保围 大。 “ 低 保，

7、中 、儈市场 ” ， 前北京已初 完备 多层保 住 体 和 ，从 初对低 入家庭 供 到廉住 供；从 “ 四 合一 ” 到公共住 与廉住 并、以 及 于决刚、 善 产 住型商 品 ， 对不同 入家庭和层住 付 力 ，也 了以住 、共 产 和 产 为区分 住 度，反 出北京 市在住 公共 上 就。 2 北京市住房保障基本情况与发展特点 2.1 北京市保障性住房建设供应基本情况 “ 十一五 ” ，北京市 开工建、 各 保 住 48.5 万套，其中廉住 2.3 49 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 型 嗉耀 芶 年份 2004-2010 2011 2012 2013 201

8、4 2015 住 完 嗉耀 芶 （亿元） 521.585 71.9 61.2 45.5 36.7 24.5 工 （万平 ） 1682.9 113.7 241.0 115.3 116.4 23.8 开工 （万平 ） 3176.6 96.0 74.8 57.9 56.5 18.9 廉 住 完 嗉耀 芶 （亿元） 31.9 廉住 与公共住 并分， 2011 年 并入到公 工 （万平 ） 23 开工 （万平 ） 113.8 价 商品 住 完 嗉耀 芶 （亿元） 427.8 140.8 153.9 112.3 131.9 303.4 工 （万平 ） 361.5 155.7 197.7 196.2 217

9、.7 164.6 开工 （万平 ） 1676.5 278.8 142.2 101.2 177.4 183.3 公共 住 完 嗉耀 芶 （亿元） 24.1 38.7 49.3 77.9 85 73.6 工 （万平 ） 15.8 83.4 37.8 78 55.7 35.8 开工 （万平 ） 175 106.3 109.8 119.5 75.9 63.3 定向 安 住 完 嗉耀 芶 （亿元） 193.9 494.8 593.1 494.0 385.4 422.5 工 （万平 ） 166.6 161.0 276.1 689.7 811.9 657.6 开工 （万平 ） 659.1 1245.6 78

10、5.5 686.3 199.8 371.0 数据来源：北京统计年鉴（ 2005-2016）；北京市国民经济和社会发展统计公报（ 2005-2016）。 万套， 住 12.9 万套，价商品住 16.7 万套，公共住 2.6 万套，其他俆功 区保 、城乡合 、城市和 国工 区 各 定向安住 14 万 套。“ 十二五 ” ，北京市保 住 开 工 100.9 万套， 嗉耀 芶 完 北京市 “ 十二五 ” 住 保划 定 100 套 。 2015 年全 年 开工、 各 保 住 108438 套，其 中，公 20330 套、 2099 套、价 42902 套、 区 定向安 43107 套； 基 建 8155

11、8 套，其中，廉 267 套、公 9284 套、 8645 套、价 8407 套、 区 定向安 54955 套，公开售 7.8 万 。 从 1 和图 1、图 2 可以 出，北京市不同 型保 住 建 呈 出 应 变化势， 体 ， 建不 减少， 完 嗉耀 芶 从 2004 年 儈 97.9503 亿元 剧下，到 2015 年，年 完 嗉耀 芶 仅 24.5 亿元，只占 年 保 住 建 嗉耀 芶 2.97% ；从 增 和 体体 上 ，定向安 常年占 北京市保 住 建 主体地位；价商品 2008 年 出， 年开工建到 儈 773.4 万平 ， 后年下并于平； 廉 和公 并以后，型住 为保 住 充，呈

12、定发展 势。 50 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 仓 图 3 北京市住型商品 供应 况， 到 2016 年 12 ，全市 入市住 嗉耀 芶 69 个 ， 6.3 万套 ， 售 59 个 嗉耀 芶 ， 已 5.7 万套，入市 嗉耀 芶 均价 平 1.8 万元。 北 京市 2017 年度住宅 地供应划，住型商品 地供应 200 公产， 原划 83 公产，增 加 117 公产，划供应 5 万套，占 年全市住 建 30 万套 16.7%。 2.2 北京市住房保障的发展特点 2.2.1 受住房市场波动及商品住房政策的影响较大 20 年 ，北京市保 住 供 况与 地产 周 呈

13、出儈度 一 。伴 宏住 在 “ 市场 ” 和 “ 保 ” 之 和 动， 以 ， 府一分依 地 产 “ 产业 ” 地位，另一 又不 不 住 度市场化及 带 中低 入家庭 居住仈。因 ，一定 度上可以，北京市 住 保 多 为 地产市场 工具， 一 对住 市场 况“ ” 。在住 市场 ， 府加大保 住 供 响住 存、住 ，从 低住 价 、 儈居 住 可及 。 在去 20 年，北京市 建 呈 反复 动势， 一个增 、下区 、 嗉耀 芶 儈 、低 后， 体 出受住 市场 动和住 响，也含“ ” 。 2003 年国发 200318 号 将 “ 增加 商品住 供应 ”“ 以商品住 取代 住房保障 CHINA

14、 REAL ESTATE 万 方数据 51 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 亯 注：该图根据北京市住房和城乡建设委员会自住型商品房公示项目整理绘制，截至 2017 年 4 月底共 63 个。 为住 供应体 主 式 ” 定 为国家住 发展向， 了 1999 年以 建 增 ，在 2004 年 一 个儈 后， 嗉耀 芶 下； ， 2005 年在 低位不到一年 之后， 18 号 出台引 商品住 价 上 ，使 了增加 供 以到 价 ，因 2006 年又 了 复 上 ； 后，受 2008 年国危 响，国内亟 地产业发展实 大内 、刺 增， 2009 年 年完 嗉耀 芶 到了历史

15、儈 ，并在 2009-2011 年保 了三年 对儈位 供。 外， 2008 年北京 市价商品 出，也 保 住 作 为 “ 周 ” 工具 ，并于 年到 开工 历史 儈 773.4 万平。 2.2.2 从强调 “ 住房所有权 ” 向强调 “ 住房居住权 ” 转变 住 保制度建 之初，国家就 了 “ 发展 住 ” ， 作为 “ 出售型保 住 ” ，反 出府住 关 在于 买 式实 中低 入家 庭 住 ；在土地和人口 因 助 北京 价 上 下， “ 出售型保 住 ” 存在 “ 一 保 ”“ 失严 ” ，使 府 到 “ 住 ” 保中低 入家庭住 ，同 对市场 价也 做到 。 2009 年，北 京市 出公共

16、住 制度， 府住 关 向实 居住 和居住 件 善变， 图 4 以各年 开工 反 了型保 住 建 年 不 增势。 “ 十二五 ” ，北京市开始 保 供应 ， 儈型保 住 例。 2016 年北京市大力发展公共住 ，全年公 分 9.6 万套，全市 分公 14.5 万套，分 到 70% 以上。为加 候家 庭困度， 2016 年 10 ，北京市启动了今 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 52 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 数据来源：根据北京市统计年鉴各年数据整理绘制。 为 大 公 分工作， 及 29 个 嗉耀 芶 、 3.2 万套。同 ， 2016 年

17、北京市开展 了公 向 就业 工专 嗉耀 芶 ， 不 入，不 候， 一 ， 合件 地和外地 工均可 。 外，在实 之外， 2016 年北京市币 式发 市场 1.2 万余 1.2 亿元。 2.2.3 保障性住房规划设计形成了职住分离、居 住分异的压力 于中 城区建 地 ，土地价值 儈，北京市保 住 划 地 位大 ，多分布在五 六 以外 区域，呈 出 “ 保住 先建、交 后发展 ” 式，住分 仈严。 2016 年北京市局发布 人口分布 ，北京常住人口居住地主分布在 区、 区和丰台区，分别为 395.5 万人、 369.4 万 人、 232.4 万人；工作地主分布在 区、 区和城区，并具 向中 区域中

18、 势。从保 住 建 况 ， 区 型保 住 大、其 为 区和 丰台区；住型商品 建上， 区 嗉耀 芶 多，为 12 嗉耀 芶 ，之后依 为亪义区 11 嗉耀 芶 、大兴 区 9 嗉耀 芶 、丰台、州和 山区各 5 嗉耀 芶 。因 ，北京 市保 住 区域 和建划在一定 度 上 合了住地 体分布 况。尽 如 ， 于中低 入家庭多从事密于中 城区 务业 三产业，保 住 分布中于五 以外区域且交 差，不仅以 以 北京常住人口住分 况， 于 压力。 2 对 区 12 个住型商品 与国 C 嗉耀 芶 D 之 了 和 ，发 12 个 嗉耀 芶 与 C 嗉耀 芶 D 平均 为 15.4 公，其中 嗉耀 芶 20

19、.4 公，个人 公共交勤平均 2.59 小 。 3 对北京市 2016 年 11 启动 29 个公共住 嗉耀 芶 分 ，发 市 嗉耀 芶 20 个，共 25896 套 ；区 嗉耀 芶 9 个， 共 5705 套 。其中，六 外 嗉耀 芶 5 嗉耀 芶 ，六 内 嗉耀 芶 10 嗉耀 芶 ，五 外 嗉耀 芶 7 嗉耀 芶 ，五 内 嗉耀 芶 7 嗉耀 芶 。 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 53 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 亯 &% 嗉耀 芶 名 （套） 与国 C 嗉耀 芶 D （公 ） 公共交 勤 嗉耀 芶 名 （套） 与国 C 嗉耀 芶

20、 D （公 ） 公共交 勤 （ 20 号 ） 162 16.6 2 小 56 分 富兴呿城 382 16.7 2 小 56 分 俆开嗉 学府 237 15.2 2 小 30 分 俆城东 485 14.2 2 小 40 分 大名 797 18.7 2 小 30 分 大 1252 17.4 3 小 15 分 建工 动力 360 6.8 1 小 30 分 东 家园 2386 20.4 3 小 15 分 保利俆开 丽 家园 570 14 2 小 40 分 儈井 嗉耀 芶 1800 11.7 2 小 东坝单店 嗉耀 芶 3400 17.8 2 小 40 分 大 嗉耀 芶 2000 15 2 小 15 分

21、 ： 13831 套；与国 C 嗉耀 芶 D 平均 ： 15.4 公； 公共交勤平均 ： 2.59 小 亯 嗉耀 芶 名 （套） 准 嗉耀 芶 名 （套） 准 常 呯 嗉耀 芶 1596 43 孙 乡 嗉耀 芶 IJ 地块居住及套 嗉耀 芶 589 39 各庄乡土地储备 嗉耀 芶 地块、 C 地块 嗉耀 芶 1020 43 丰台中央 发市场 剩余 地 嗉耀 芶 903 42 丰台儈 庄 嗉耀 芶 2500 42 丰台公庄五 嗉耀 芶 3310 45 丰台公庄一 嗉耀 芶 1418 45 州光 一体化产业基地 嗉耀 芶 -03 地块 嗉耀 芶 1447 31 州台 4-1-028、 4-1-03

22、0、 4-1-033 地块 2058 31 州台 4-1-017、 4-1-010 地块 644 31 州台 4-1-014、 4-1-015、 4-1-019 地块 嗉耀 芶 1584 31 平七 嗉耀 芶 213 38 平东小口住宅 合 公建 地建 嗉耀 芶 1453 43 大兴亦庄 城 X1-1A 团 嗉耀 芶 03R1-2 嗉耀 芶 1477 33 大兴 宫地区建 二 A1 地块 嗉耀 芶 99 38 大兴 宫地区建 二 A2-1 地块二 居住 地 嗉耀 芶 197 38 山区店 01-0050、 01-0055 地块居住 地 嗉耀 芶 432 17 山区 04-0084 地块 R2

23、二 居住 地 嗉耀 芶 936 18 山区 01-08-03、 01-11-04 地块 嗉耀 芶 1120 30 山区 工大学 10 号地 嗉耀 芶 2900 31 庄小寺 嗉耀 芶 252 42 平 乡体 嗉耀 芶 2508 45 州 二 嗉耀 芶 541 26.8 州于家务乡乡中 A 地块 嗉耀 芶 160 16 州 亪 0204 地块 嗉耀 芶 450 24 亪义前商业建 嗉耀 芶 35 30 亪义后 峪 C 地块居住 嗉耀 芶 668 35 平北七家公建 合住宅 地 嗉耀 芶 391 32 平中关 、 园平园东区 二 0303-04 地块 嗉耀 芶 700 24 54 住房保障 CHI

24、NA REAL ESTATE 万 方数据 会合 ，北京 保 住 多 中建 式， 于建 庞大，交 发展 后， 、医 套 不完善，加上 居住体多为中低 入层，容 “ 居住分 异 ” 并 一定 会 。如北京天 和回嗉 区， 一 内 于 价保 住 “ 居住分异 ” 典型 嗉耀 芶 。年 ，北京市保 住 “ 居住分异 ” 况 大 善，一 ，型保 住 多 建与中建 合 式， 加 不同 型住 对公共 与 务 共享；另一 ， 于 对 “ 售型保 住 ” 封 ，一些 二 上市交 已 变了 人， 区住 已发 大 变； 外， 北京住 保 围 展， 公共住 保住 嗉耀 芶 在决夹 层 体住 困上发 作 ，分人中包 增

25、 大学 业就业人员 ，一定 度上 利 于 区体 儈，促 区合。 3 北京市保障性住房有效供给的政策反思 府介入住 保亶域在于弥市场失 ， 在于它 一个 再分 ，且 低住 准，从 决中低 入 付力不产 住 不可及。 20 多年 发展，北京市保 住 制度取 了 ，但也存在 响 供 傼 。 府不同 保 式对住 亶 域干亴， 不 个 地产市场 制，也不对市场失 偏差。 因 ，如何将住 保制度嵌入到 地产 制中 ， 建保 住 供 制，免 府干亴 失 ，亟从 以下 反 。 3.1 厘清住房保障与房地产调控机制的关系 3.1.1 解决地方财政对土地收入的依赖问题是住 房保障有效供给的前提 地产业 为名 其实

26、 产业后， 国家 住 为刺 增， 。 20 年 ， 地产俆 其冲 为对冲 下仾 俆工具，土地出 也 为地 府入 主 。对土地 度依，含 前 府与 价上 存在利 定，在 前 下，住 回 居住属 。 同 ， ，减少地 对土地 出 依，并不 味 应 减少土地供应。 从 4 出， 2016 年北京商品住 历 上 ，一定 度上与 府减少土地供应 关， 2016 年北京市土地出 入 798.54 亿元，与 2015 年 2032 亿元 ，下了 60.7%。从 制上 ，如 不 变地府对土地一市场 垄 ，不依 地产区域市场 况 土地 供应 、 府住 保 就 实 ， 多 平 “ ” 和 “ ” 住 市场 工具。

27、 3.1.2 作为房地产市场短期调控工具的保障性住 房供给很难实现住房保障的持续发展 在去 20 年， 府 于 应付 价 上 ，在 一 “ 严厉 ” 之后， 地产市场 制 。保 住 作为 工具， 为 一 市 “ 器 ” ，在 地产 初 ，供 到儈 ， 住 市场 平年低。在 和定位下，保 住 供并不 中 低 入家庭 实 决定，乏定 供 应 制， 实 住 保 发展，也不利 于 地产 制 建。 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 55 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万 方数据 土地出 入（亿元） 地 入（亿元） 占 （ %） 2009 年 990.68 2678

28、.77 36.98 2010 年 1642.4 3810.91 43.09 2011 年 1055.14 4359.1 24.2 2012 年 647.92 4573.72 14.17 2013 年 1821.81 5566.08 32.73 2014 年 1911.4 7214.54 26.49 2015 年 2032 6813.84 29.82 数据来源：北京市土地储备中心；北京市统计年鉴（ 2010-2016 年）。 3.2 避免保障性住房供给中的政府干预失灵 3.2.1 保障性住房供给不应形成对市场的 “ 挤出 效应 ” “ 出 应 ” 作为价住 保 准， 如 公共住 分了些 帮助也够

29、从人市场买住宅 家庭， 么一单位 公共住宅 供会减少一单位 人市场 。导 出 应 住 保 失 ，干亴 度，使保对 大大 出了 围。住型商品 售均价 “ 同地 、同品 ” 商品住 价 低 30%，对于 合 件 中低 入 家庭 ，依 存在 一定 付度，加上存在位偏、交不便 因 ，在 出初 ，存在儈 弃 。因 ， 住型商品 与广受 似， “ 一 保 ” 住 可 对儈 入 家庭，在引 利固化 同 ，会 应 出对市场供商品住 。 公共住 对市场 “ 出 应 ” 在 儈 平使保对 展到了些 力从住 市场 人住 家庭和个人。 3 中 2016 年 29 个公 嗉耀 芶 中， 儈 平 45 元，以 60 平

30、， 为 2700 元， 平，对 “ 夹 层 ” 家庭 仍 存在 付困，对于些 人住 家庭 反容 产 “ ” 动力。 外，住型商品 于乏 应 价 制，在 2016 年北京住 均价 体大幅上 之后，依 对定 价 平，在 况下， 府增加住 供会 变亴 从 对市场 “ 出 应 ” 。 因 ，对 反 ，住 保 “ 底 ” 保 会 势体基 居住 ， 向 从商品住 市场实 住 人 供保。 3.2.2 政府应有效承担监管职责，谨防分配中的 “ 道德风险 ” 在保 住 分中， 于信 不对 及 人 “ 仾 ” ， 府可会临 刻 、人为增加信 不完备 仾，使 56 住房保障 CHINA REAL ESTATE 万

31、方数据 府临 以 定地 住 保 利予 些 帮助 人。以住型商品 为例，在 巨大 利 导下，些不 合 件 又希 享受保 家庭 个人， 实产信 。在 前低供 平 下， 供 分 体，就会导 公平，又 害 况。 因 ，作为住 保制度 ， 府 主 保住 保制度 健康、 定、 发展，包 在 中保对 、 和 对住 保市场 和分。同 ，也好 制度 免干亴 失 。 4 结语 20 多年 发展，北京市保 住 制 度取 了 ，已初 完备 多层 、分 度 保 住 体 ， ， 以 ， 北京 保 住 供 在充 地产 工具， 不 中低 入家庭 实 决定，也乏定 供应 制。 2015-2016 年北京历了 一住 价 上 周 ，将住 保制度嵌入到 地产 制 建 中、 变 “ ” 和不可 ， 为住 亶域亟决 仈。因 ， 反 府在住 保中 干亴 ，厘 住