转型期农村土地流转中的地方政府行为研究_李若杨.docx

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1、 贵州财经大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研宄工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研宄做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。因本 学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 特此声明 本学位论文成果归贵州财经大学所有。本作者完全了解学校有关 保留、使用学位论文的规定，学校有权保留送交论文的复印件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部门 内容编入有关数据库进行检索，可以釆用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文，同意

2、学校将本人的学位论文提交清华大学中 国学术期刊（光盘版）电子杂志社 全文出版和编入 CNKI中国知识 资源总库，传播学位论文的全部或部分内容。（保密的学位论文在 解密后使用本授权书 ） 签字曰期：別 1 年月 8 日 L v 別 1 年 t月 3 曰 学位论文版权使用授权书 在社会主义转型期，农村土地流转作为家庭联产承包责任制的有效补充，能 够有效克服其缺点，使单一、，零散的传统种植发展成产业化、规模化的现代种植， 同时土地流转对于我国当前的扶贫攻坚工作也具有重要作用，其发展程度的好坏 直接影响农民能够摆脱过去落后、低效的生产方式。我国特殊的国情使地方政府 介入到农村土地流转中，其行为的有效与

3、否关系到农村土地流转的成败，合理有 效的地方政府行为能 使农村土地流转的规模效应得以实现，不合理、不规范的地 方政府行为则会影响或阻碍农业的健康发展。作为土地流转的重要参与者，地方 政府在农村土地流转中的行为值得探讨。 本文在梳理完农村土地流转中地方政府行为的国内外研究现状及相关概念 后，以黔北 X县的实际案例为基础，分析 X县政府在农村土地流转中的 “ 越位 ” 、 “ 缺位 ”行为，越位行为主要表现在 X县政府强制执行土地流转、强制主导流转 地用途、强制决定流转地单价等，缺位行为主要表现在土地流转制度缺失、农村 社会保障不完善、土地权属不明确等。在分析其背后的行为逻辑时，本文从 X县 政府

4、 “ 经济人 ” 角色与中央政府两个影响因素出发，阐述了地方政府在土地流转 中 “ 越位 ” 、 “ 缺位 ” 问题产生的深层次原因，探究了地方政府与中央政府在农 村土地流转中的协同与博弈，中央政府是以土地流转进行农业产业化、现代化升 级为目的，但对具体的土地流转行为缺乏措施与监督，地方政府更多的是从如何 实现自我利益最大化的角度开展土地流转，但其行为常常侵犯了农民流转主体的 权利。最后本文从强化流转主体、加强流转市场化制度建设、确定土地权属等角 度提出思 考，以期对优化土地流转中的地方政府行为有一定的借鉴之处。 关键词：农村土地流转；地方政府行为；转型期；土地流转制度 Abstract In

5、 the socialist transformation period, rural land circulation as the effective supplement of the household contract responsibility system, which can effectively overcome the disadvantage of the single, scattered into the modem traditional planting planting industry, scale, and land transfer to Chinas

6、 current poverty alleviation attacking work also plays an important role, its development level is good or bad directly affect the fanners to get rid of the past backward, inefficient production methods. The special situation of our country to make the local government intervention in rural land cir

7、culation, effectively and directly related to the success or failure of the rural land circulation behavior, the behavior of local government can make reasonable scale of rural land circulation to realize the healthy development of the local government behavior unreasonable will affect or hinder agr

8、iculture. As an important participant in the land transfer, the local governments behavior in rural land circulation is worth exploring. Based on combing the domestic and foreign research present situation of local government behavior in rural land circulation and the related concept, the actual cas

9、e of North Guizhou X County Based on the analysis of X county government in the rural land circulation in the offside and Absence and offside behavior behavior, mainly in the X County government to enforce the land circulation forced circulation, decided to use, compulsory circulation decision unit,

10、 the absence of behavior is mainly manifested in the lack of land transfer system, the rural social security is not perfect, land ownership is not clear. In the logic behind the behavior analysis, this article from the X county governments role of economic man and the two factors of the central gove

11、rnment, elaborated the local government in land circulation offside, Absence problems have deep-seated reasons, and explores the cooperative game between local government and central government in rural land in the circulation, the central government is to land circulation of agricultural industrial

12、ization, modernization and upgrading for the purpose, but to the land circulation behavior of specific measures and lack of supervision, the local government is more from how to maximize self interest point to carry out the land transfer, but its behavior often violates the farmers rights transfer.

13、Finally, this paper puts forward some thoughts on strengthening the circulation of the main body, strengthening the construction of the circulation market system, determining the land ownership and so on. Key words: rural land transfer; local government behavior; transition period; land transfer sys

14、tem HI . I Abstract . II . iv Sm . l 1.1研究背景 . i 1.2国内外文献综述 . 2 1.2.1国外研究综述 . 2 1.2.2国内研究综述 . 3 1.2.3文献评述 . 7 1.3研究意义 . 7 1.3.1研究的理论意义 . 7 1.3.2研究的实践意义 . 8 1.4研究思路与研究方法 . 8 1.4.1研究思路 . 8 1.4.2研究方法 . 8 1.5本文的创新及不足之处 . 9 2.相关概念及理论基础 . 10 2.1地方政府行为的界定和理论基础 . 10 2.1.1地方政府行为的概念和发展 . 10 2.1.2地方政府行为的理论基础 .

15、 12 2.2农村土地流转的概念和理论基础 . 14 2.2.1农村土地流转的概念和发展 . 14 2.2.2农村土地流转的理论基础 . 16 3黔北 X县土地流转现状及地方政府在土地流转中的问题 . 18 3.1 X县农村土地流转现状 . 18 3.2 X县政府在流转中的越位行为 . 19 3.2.1强制执行土地流转 . 19 3.2.2强制主导流转地用途 . 20 3.2.3强制决定土地流转价格 . 22 3.3 X县政府在流转中的缺位行为 . 23 3.3.1地方土地流转制度未能有效实施 . 23 3.3.2流转后农民的基本保障危机 . 25 3.3.3 土地权利不明确 . 27 4 X

16、县政府在土地流转中的越位、缺位行 为分析 . 29 4.1影响地方政府行为的因素 . 29 4.1.1地方政府的 “ 经济人 ” 因素 . 29 4.1.2中央政府因素 . 30 4.2 X县地方政府越位行为分析 . 31 4.2.1 土地流转中的唯 GDP论 . 31 4.2.2规模效应下的政绩工程 . 32 4.2.3不重视农民合 法收益 . 33 4.3 X县地方政府缺位行为分析 . 34 4.3.1制度化阻碍地方政府 “ 谋利 ” . 34 4.3.2公共服务领域存在矛盾 . 35 4.3.3缺乏推动确权颁证的动力 . 36 5优化农村土地流转中地方政府行为的思考 . 38 5.1调整

17、地方政府在土地流转中的角色 . 38 5.1.1强化土地流转主体 . 38 5.1.2优化土地流转中地方政府考核指标与监督 . 38 5.1.3建立市场化的流转地价格体制 . 39 5.2地方政府完善土地流转制度 . 39 5.2.1构建专业的土地流转系统 . 39 5.2.2加大对职业农民的培训力度 . 40 5.2.3稳定土地承包关系、加速推进确权颁证工作 . 40 6组吾 . 41 . 42 麵 . 46 1.1研究背景 土地一直以来就是人类社会的生存之本，人类社会的发展是土地分配方式不 断变更和土地制度不断变迁的历史，土地资源一直在不同阶级之间分配与再分 配、在社会的各个时期使用与被使

18、用。在世界范围内，我国的农业比重比大多数 国家要高，是名副其实的农业大国。农民的土地是农业生产的基础，同时保证了 农民的基本生活，土地资源能否得到最大化利用关系到地方经济能否健康发展， 关系到我国农业的健康发展和农村社会的和谐稳定，如何保证土地的最大化使用 一直是地方政府研究的课题。 农村的土地制度是农村各项工作的重中之重。十一届三中全会后我国实行了 家庭联产承包责任制的土地分配制度，保证了农村人人有田可耕，调动了农民的 生产积极性的同时也发挥集体经营的优势。但随着改革开放的发展，我国进入了 社会经济发展的重要转型期，从传统农业社会向现代农业社会转变，应逐步优化 政府的角色，调整传统计划经济体

19、制时期政府对资源的配置方 式，使市场机制在 对资源的配置中起到主导作用。同时农村生产结构也发生了巨大变化，单一的农 户耕种模式所产生的经济效益已无法满足农民的日常需求，大量农村青壮劳动力 外出打工，导致农村大量土地荒废。 2008年 10月，中共十七届三中全会通过了 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，指出：建立健全土地 承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、 转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 1 从实践看来，农村土地流转既是对土地户均分配所造成的分散化、 荒废化等 现象的突破，也是转型期下农业实现规模化、产业化、

20、机械化的基础条件，是发 展现代农业的必由之路。近年来，中央政府对于如何开展农村土地流转、农村土 地流转的合法性、农村土地流转的制度等问题开展了大量的研究，同时地方政府 也积极推动农村土地流转，努力探索土地流转的新模式，在当前扶贫攻坚的重要 时期，土地流转能够有效带动农民就业，帮助农民实现农业产业升级，发展成集 约化、规模化、品牌化的新型农业，农村土地流转的有效与否事关扶贫攻坚能否 顺利完成。但在实际的工作中出现了如流转地性质改变、强制干涉土地流转、不 顾农民的合法收入等问题，导致农村土地流转起到了相反的作用。我国的特殊国 情需要地方政府在行政管理、经济政策、法律法规方面发挥它的作用，使土地流

21、1来源于 2008年中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 . 转向市场化的方向发展。近几年由于地方政府在土地流转工作中过于追求规模经 营，通过招商引资的方式大量流转农村土地进行产业化经营，其经济效益得不到 保障，引发了大量的土地利益纠纷，且一旦处理失当，就会激发农民与地方政府 的矛盾，影响农村经济和社会稳定。因 此，地方政府在土地流转中的行为分析是 一个值得研究的课题，贵州作为全国贫困问题的突出地区，地方政府如何通过土 地流转增加农民可支配收入、调整农村产业结构、完成扶贫攻坚重任也是一个值 得探讨的问题。 1.2国内外文献综述 一直以来国内外学者都在进行地方政府行为的研究，特别是近年

22、来我国进 入社会主义转型期，理论界涌现出大量关于地方政府行为的研究文献，其中的很 多研究成果都值得深思。 1.2.1国外研究综述 关于地方政府行为的研究，国外学者从不同的角度进行了探讨。部分学者认 为地方政府大多从利己的角度出发实施政府行为，其目的更多为实现个人利益最 大化而不是提供更好的公共服务。布坎南认为政府的决策者同 “ 经济人 ” 很类似， 大多都是以自己的角度考虑问题，在政治上追求着自身利益最大化，而不管这些 利益是否损害了公民的利益。 1哈耶克指出，政府是人在进行治理，要保证市场 经济正常运行，地区的经济发展中，地方政府与社会中的其他主体一样是从利己 的角度出发，为实现自身利益的最

23、大化，地方政府会选择成本低、收益高的决策。 2AndrewG.Walder提出过一个论点，政府扮演着厂商的角色，即地方政府作为厂 商参与到了当地的经济建设中，并在其中起着至关重要的作用。 1 2 3另一部分学者 认为地方政府应该更多的关注公共服务领域，斯蒂芬贝利提出地方政府的行为要 重视公共性与公益性，不能从 “ 经济人 ” 的角色来进行决策，地方政府应该为民 众提供具有普适性的服务，要重点解决就业、医疗卫生、教育、社会治安等方面 的问题。 4还有一部分学者认为我国的地方政府行为是受到行政体制改革影响而 不断变化的 ， Gabriellc Montinola和 Barry Weingast认为

24、我国 的政府是具有 中国特色的联邦制，行政和财政上的分权赋予地方政府极大的权利，给予地方政 1詹姆斯 .M.布坎南 .自主、市场和国家 M.北京经济学院出版社， 1988. :61-63. 2哈耶克 .自由秩序埋论 M.上海二联书店， 1997:20-24. 3 AndrewG. Walder, Local Goverment as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China s Transitional EconomyJ， American Journal of Sociology, 1995： 56-7. 4斯蒂芬 .贝利，地方

25、政府经济学：理论与实践 M.北京大学出版社， 2006:45-46. 府极大的自由度，地方政府被迫参与到地方经济的竞争中。 1 由于土地制度和社会制度的不同，国外并没有土地流转这一概念，他们更多 地是研究土地市场、土地制度和土地交易等与政府的关系 。 Claudio Frischtak 认为地方政府干预会影响农村土地市场，使土地市场无法按照最有效的方式运 行，且对农民非常不利。主张推行市场化的土地交易管理体系，土地价格实行市 场定价，建立完备的土地交易系统，提供土地价格、附着物价格以及地租等信息 JoshuaM. Duke对中东欧国家自 20世纪 90年代的土地私有化改革进行了仔细 研究，他发

26、现农地市场的发展状况不能简单的只考虑市场化这一种途径，在其他 国家，尽管土地私有化政策已经相当普及，但各国政府仍然在不同程度上运用政 府的权利对土地市场进行干预。Douglas从经济学的视角来分析农村土地市场， 土地应该在自由化、市场化的环境下进行交易，但在交易过程中有可能遇到市场 失灵的情况，造成土地市场的不稳定，因此他支持必要时政府主动干预土地市场， 保证市场稳定 。 1 2 3 4Scott Rozelle和 Loren Brand对中国土地制度展开了分析， 他们发现我国的农民拥有自由交换承包地的权利，现有制定并没有阻碍土地承包 权的自由流动，但土地的市场的发育程度不高，他们认为这样的情

27、况是地方政府 对土地交易的保护缺乏有效的措施。 5 1.2.2国内研究综述 国内许多学者对地方政 府行为也非常的关注，从不同视角进行了研究。国内 部份学者也认为我国地方政府行为有明显的自利性，其行为逻辑大多受到 “ 经济 人 ”因素的影响。陈宪提出地方政府行为的研究要结合中国改革的实际情况来看， 从计划经济体制到市场经济体制的转变中，地方政府行为发生了巨大的调整，受 到中央政府考核、地方财政收入、官员个人晋升等因素的影响，地方政府已经形 成了新的地方政府行为模式。 6郭庆旺认为政府的行为特征并不是一成不变的， 官员的激励制度是理解政府行为的关键因素，官员会从实现自身权益最大化的角 度开展工作。

28、 7郁建兴从财政收益 最大化角度出发，认为中央政府虽然控制了地 方政府的考核及人事选拔等权力，但基于信息不对称、各地发展各不相同的情况 , 1 AndrewG. Walder, Local Goverment as Industrial Firms:An Organizational Analysis of China* s Transitional EconomyJ, American Journal of Sociology, 1995:2-3. 2 Claudio. Frischtak. Regulatory policies and Reform in Industrializing

29、CountriesM. New York:Work Bank, 1995:5. 3 JoshuaM. Duke, Eleonora Mariove, Anna Bandlerove. Price repression in the slovak agrleultural land market J. Land Use Police, 2004(21) : 11-13. 4 Douglas C. Macmillan. An economic case for land reformJ. Land Use Policy, 2000. 5 Scott Rozelle, Loren Brand. La

30、nd rights in China: factors, fictions, and issuesJ. The China journal, 2002, (1) :45. 6陈宪 .市场经济中的政府行为 M.立信会计出版社， 1995:61-65. 7郭庆旺 .地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定 J.管理世界， 2006 (5) : 3-4. 中央政府的渗透性表现出明显的不足。中央政府尽管通过政策、行政命令等能够 对地方政府行为产生一定影响，但其并不能从根本上决定地方政府的行为模式。 1娄成武认为地方政府自改革后角色发生了巨大转变，从政策的执行者变为城市 的经营者，其政府行为也越来越市场化。

31、有一部分学者从如何规范地方政府行为 上进行了探讨，认为地方政府的行为必须受到制度的约束，通过法律和政策对地 方政府行为进行有效的监督。 2童吉渝通过对地方政府的实证研究，探讨了地方 政府在社会主义 转型期的行为机制，详述了地方政府行为失衡的表现及原因，提 出地方政府需要从制度上规范其行为，保证权力受到有效的控制。 3吴江从新型 城镇化过程角度出发，认为地方政府的行为方式应发生变革，不再是过去的管理 型政府，而应追求公共服务大规模覆盖作为基本职能，也即服务型政府。 4 农村土地流转是指土地承包经营权的流转，其土地承包权及土地所有权并不 受到影响。凌斌在研究中发现，农村土地流转是在保证所有权和承包

32、权上搞活使 用权，实现通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让使用权。 5刘 成玉认为在现行的土地制度框架内，家庭联产承包责任制不能改变，土地的所有 权不能交易，即不存在严格意义的土地买卖，而是针对使用权进行流转，简单的 来说，农村土地流转就是在不改变土地性质，保证土地集体所有的前提下土地使 用权的流转。土地流转的意义在于优化农村土地的使用，解放农村生产力，使农 业能够向集约化、现代化发展，具有较大的意义。 6郎佩娟认为土地流转既是土 地零碎化、分散化等问题的突破，也是我国农业产业结构与机械化、智能化等高 新技术应用的条件。 7席景奇认为推动土地承包经营权的市场化运行是土地流转 的意义

33、所 在，它可以有效提高土地使用的效率，解决农村剩余劳动力就业，助力 农业规模化、产业化、品牌化经营。8 (1)地方政府越位行为 地方政府作为农村土地流转的推动者，在土地流转中具有重要作用。但部分 地方政府出于自身考虑，在土地流转中出现了严重的越位行为。农民拥有土地的 承包权，有权自我决定土地用途。但实际中存在部分地方政府不考虑农民感受， 强制进行土地流转，来达成地方政府自身的目的。或者以极低的价格推进农村土 地流转，严重侵害了农民的利益。梁瀚元认为，地方政府过多的参与了土地流转 , 1郁建兴 .地方发展型政府的行为 逻辑及制度基础 J,中国社会科学 ,2012(5) :3-4. 2娄成武，主主

34、波，中国土地财政中的地方政府行为与负效应研究，战略与决策 ,2013(6) :6-7. _3童賣渝 .转型时期地方政府行政行为研究 _!M.云南教育出版社， 2001:32-36. 4吴江 .中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究 Jl中国行政管理， 2009 ： 6-7. 5凌斌土地流转的中国模式 :组织基础与运行机制 J.法学研究 ,2014(2) :8-9. 6刘成玉 .对农村土地流转几个理论的认识农业经济问题 ,2010(10) :6-8. T郎佩娟 .农村土地流转中的深层问题与政府行为 IJ.国家行政学院学报 ,2009 (1): 3-5. s席景奇 .地方政府在农村集体土地流转中的

35、角色分析 J.兰州大学学报 ,2013(5) .= 1. 损害了农民作为土地承包经营者的利益，使得整个土地流转过程背离了土地流转 的基本原则，让土地流转表现的过于功利化。 1周靖祥认为在农村土地流转中， 政府与市场的关系是模糊的，如果缺乏完善的农村土地市场，不能以市场经济的 方式运行，那么流转土地的利益将被地方政府、利益 团体等组织瓜分掉。土地流 转应该以农民的选择为主，流转中的选择权应是农民自我决定，而地方政府更多 是扮演土地流转制度的构建者、流转市场的监督者、农民利益的保护者等角色， 现有的土地流转机制使得地方政府或基层组织替代了农民流转主体的位置。 * 2 地方政府主导流转土地用途的问题

36、也相当严重。农村土地就其本质为农用 地，但实际中政府出于自身利益，通过土地流转改变土地使用性质的案例很多， 给社会造成了粮食和农产品的潜在危机。郎佩娟认为在我国的土地流转中，存在 大量农用地在流转后被政府用在加工、包装等其他产业的情况，来实现自身的利 益诉求。土地的非农业化流转使耕地和粮食种植面积都受到巨大威胁，粮食的产 量甚至面临负增长的危险，从发展的眼光来看，对于社会的可持续发展也是巨大 的隐患。 3土地在流转前后农地的经营结构发生了较大的变化，出现了非农化的 趋势。政策对基本农田的使用有明确的限制，禁止占用国家基本耕地，但地方政 府为了经济利益往往主导了流转地的用途。张曙光等通过调查发现

37、，以种粮为主 的土地流转不多，由政府引进农村的企业多数从事非农化生产经营，长期发展非 农化的问 题会越来越严重，导致一系列的社会问题。 4 (2)地方政府缺位行为 政府并没有出台具体的关于农村土地流转的法律规定，各省市的土地流转工 作仅仅根据各地方出台的相关规定，地方政府权利较大，对土地如何流转、流转 多大面积、流转单价等具有较大的话语权，而作为流转主体的农户却缺乏对自身 土地的有效选择。吴越认为，各地方政府的土地流转政策都是打了土地管理法 等法律文件的擦边球，相关的立法政策制定工作严重滞后，导致土地政策与法律 发生了严重的冲突。由于每个地方的土地流转政策不一致，因此各个地方之间矛 盾的土地政

38、策会造 成全国土地流转市场混乱，不易形成良好的发展态势。 5许国 强认为当前我国关于农地流转的规范性文件大多数是政府出台的行政命令或红 头文件，对于农村土地流转的细则缺乏法律规定，地方总是先有土地流转创新办 法，再有相关法律政策让其合法化，使得相关法律政策一直处于被动，让政府的 1梁瀚元 .农村土地流转与政府引导 J|山西农业科学 ,2014(12) _:4-6. 2周靖祥 .内地农村土地流转何去何从？ -重庆实践的启示 .公共管理学报 ,2011 (4) :6-7. _3郎佩娟 .农村土地流转中的深层问题与政府行为 !:0.国家行政学院学报 ,2009(1) =3. 4张曙光 .土地流转与农

39、业现代化 J.管理世界 ,2010(7) :_2. 5吴越 .地方政府在农村土地流转中的角色、问题及法律规制 -成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区实 证研究J.甘肃社会科学 ,2009 (2) : 3. 违规操作合法化。 1 另外地方政府并没有制定严格的交易制度。根据农村土地承包经营权流转 管理办法第二十一条规定，承包方流转自身的土地承包经营权，应当与受让方 积极协商，签订书面流转合同。 1 2但实际中地方政府大多以口头形式约定，缺少 示范性合同，造成了大量的土地纠纷。同时在土地流转中，由于信息的不畅通， 各地土地流转价格差距较大，专业土地流转中介机构的缺乏，使土地流转价格无 法市场化，农民的合法利益无法得到保护。刘兆征通过调查发现，按照农村土 地承包经营权流转管理办法的有关要求，发包方对承包方提出的转包、出租、 互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时到有关部门办理备案，并报告 乡镇人民政府农村土地承包管理部门。但现实中，农户流转土地都是私下进行， 政府并没有发挥它的职能，很多时候村集体 根本就不知道具体的流转内容和方 式，乡镇一级政府也没有对土地流转信息及时更新。 3李勇认为在农村土地流