绿色发展中的环境法实施问题_基于PX事件的微观分析_陈海嵩.docx

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1、 （ ： ： 绿色发展中的环境法实施问题 ： 基 于 PX 事 件 的 微 观 分 析 陈海嵩 * 内容提 要 环境法的实施是当前中国环境法治的核心议题 。 在环保 “ 新常态 ” 和推进 绿色发展的时代背景下 ， 不应先验地将地方 政府视为阻碍环境法实施的消极因素，而是需 要从微观视角出发进行更为 细化地分析 。 运用社会科学研究中的 “ 假设 验证 ” 方法，对 近年来具有代表性的 PX 事件的研究 表明，环境法的实施情况并不能作为解释 PX 事件治 理困境的主要原因 ； 将厦门 PX 事件视 为 “ 范 例 ” 掩盖了其复杂的博弈过程，反而对类似事 件的合理解决造成阻碍 。 PX 事件治

2、理困境之根源 ， 在于政府权力运作的短 期性与随意性 。 中国环境法实施现状与公众诉求之间的矛盾 ， 源于行政权力运作的实践逻辑 ， 是一种 “ 内生 困境 ” 而非 “ 外在困境 ” ， 并不 是简单通过加大外部资源投入就能解决，而是要依赖制度性 约束条件的转变与改善 ， 其关键环节在于实现政府决策模式从 “ 嵌入 ” 到 “ 善治 ” 的转型 。 关键词 环境法实施 绿色发展 PX 事件 行政权力 DOI:10.14111/ki.zgfx.2016.01.004 一 、 绿色发展与环境法实施问题的视角转换 当前 ， 包括新修订 环境 保护法 、 大气污染防治法 在内的环境法实施问题得到 了

3、前所未有的重视 。 一直以来 ， 我国环境 法的 “ 实施不力 ” 现象早已为学界和社会舆论 所关注 ， 并被认为是导致我国生态环境不断恶化的主 要原因之一 。 一言以蔽之 ， 由于缺 乏在生态文明理念指导下的 严密 、 高效的法律保障体系 ， “ 中国环保法律没有发挥出应 有的作用 ” 。 而针 对环境法 “ 实施不力 ” 现象的解释 ， 论者往往归咎于地方政府的阻 碍 ， 即 ： 由于地方政府秉持 GDP 至上的政绩观 ， 地方官员的考核与晋升也和 经济指标有 直接关系 ， 环境法律往往被各种经济政策所削弱或取代 ， 环境执法面临地方政府的强大 * 中南大学法学院副教授 ， 法学博士 。

4、本文系国家社科基金重大招标项目 “ 法治的生态转型与生 态文明法律制度建 设研究 ” 项目批准号 ： 14ZDC030） 的阶段性成果 。 参见王灿发 论生态文明建设法律保障体系的构建 ， 载 中国法学 2014 年第 3 期 ； 汪劲等 环保法治三十年 ： 我 们成功了吗 ， 北京大学出版社 2011 年版 ， 第 352 页 。 69 ； （ ： ： （ ： ： ： ： ： ： ， ： （ 中国法学 2016 年第 1 期 阻力 。 上述解释的核心观点 ， 可归纳为 “ 政府谋利论 ” ， 即地方政府和相关部门出于 自身利 益 （ 包括经济利益和政治利益 ） 而阻 挠 、 抵 制环境法的有

5、效实施 。 考虑到近三十年来中 国经济长期高速发展和环境 质量持续恶化的历史背景 ， 这一观点具有一定合理性 。 但 是 ， 如果将目光聚焦在近年来 我国生态文明建设的实践 ， 就有必要重新审视 “ 政府谋利 论 ” 在当前语境下的解释力 。 必须看到 ， 党的 十八大以来 ， “ 建设美丽中国 ” 已经成为社 会各界的普遍共识 ； 我国的生态文明建设和环境保护已经进入 “ 新常态 ” 。 尤其应注 意到 ， 十八届五中全会将 “ 绿色 发展 ” 作为 “ 十三五 ” 期间的五大发展理念之一 ， 修订后 的 环境保护法 等环 境立法也对各级地方政府提出了严格而全面的环境保护责任 ， 环境执法得

6、到普遍的重视和加强 ， 许多地 方已经超越了 “ 政府谋利论 ” 所赖以成立的社 会基础 。 具体来说 ： （ 1） 从理论基 础看 ， “ 政府谋利论 ” 建立在官员 “ 晋升锦标赛 ” 理论之上 ， 即地方官员通过经济发展 与 GDP 指标的相互竞争 ， 实现政治上升迁的目的 ， 在这一过 程中必然忽视环境 保护 。 尽管 “ 晋升锦标赛 ” 理论获得了社会舆论近乎一致的认可 ， 但其解释力一直存在较大争议 。 有多位学者通过实证 研究后指出 ： 在省级政府层面 ， 目 前无法证明存在以 GDP 增长为核心指标的 “ 晋升锦标赛 ” 更大范围的经验研究 指出 ， “ 经济增长导致升迁 ”

7、这一因 果逻辑链条无法得到验证 ， “ 关系 ” 政治忠诚与维持稳定 能力 ） 才是决定官员升迁的主要因素 ； （ 2） 在基层政府层面 ， 即使承认 “ 晋升锦标赛 ” 在 一定范围内存在 ， 也必须看到 ， 近年来环保相关指标在领 导干部政绩考核中的比重和地 位已经大大加强 ， 某些指标甚至 具有 “ 一票否决 ” 的效力 （ 如节能减排指标 ） ； 多个省市 已取消了对贫困县市的 GDP 考核 。 实证研究表 明 ， 环保考核对地方官员的晋升概率已 经具 有一定的正向作用 。 我们有理由预期 ， 在 “ 绿色发展 ” 理念指导下 ， 地方政府正在 改变对待环保的态度 ， 其并不 必然是单

8、纯追求 GDP 的 “ 经济人 ” ， 而是注重经济社会发 展与环境保护的协调共生 。 当然 ， 根据社会经验 ， 不能过于乐观 的认为所有地方政府都已转变成为 “ 生态人 ” ， 一些地方政府阻碍环境执法 的情况肯定会仍然存在 。 但从学术研究角度上看 ， 如果仍 参见孙佑海 影响环境资源法实施的障碍研究 ， 载 现代法学 2007 年第 2 期 ； 晋海 论我国环境法的实施困境及 其出路 ， 载 河海大学学报 哲学社会科学版 ） 2014 年第 1 期 。 参见周生贤 主动适应新常态 构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱 ， 载 中国环境报 2014 年 12 月 3 日第 1 版 。 参

9、见吕忠梅 论生态文明建设的综合决策法律机制 ， 载 中国法学 2014 年第 3 期 。 参见周黎安 中国地方官员的晋升锦标赛模式研究 ， 载 经济研究 2007 年第 7 期 ； 乔坤 元 我国官员晋升锦 标赛 机制的再考察 ， 载 财经研究 2013 年第 4 期 。 参见陶然等 经济增长能够带来晋升吗 ， 载 管理世界 2010 年第 12 期 ； 李晟 地方法治竞争的可能性 关于 晋升锦标赛理论的经验反思与法理学分析 ， 载 中外法学 2014 年第 5 期 。 Victor Shih， Christopher Adolph， and Mingxing Liu， Getting Ahe

10、ad in the Communist Party： Explaining the Advancement of Central Committee Members in China， 106 American Political Science eview 168 187（ 2012） 参见孙伟增等 环保考核 、 地方官员晋升与环境治理 ， 载 清华大学学报 哲学社会科学版 ） 2014 年第 4 期 。 70 和民众互动的经典范例 ” ， 学者将其归纳为 “ 行政决策的参与式治理模式 ” 。 瑏 但之后 ） 、 、 、 瑠 瑏瑠 ： ： ： 绿色 发展中的环境法实施问题 ： 基于 PX 事

11、件的微观分析 然简单 、 笼统的认定 “ 地方政府 阻碍环境法的实施 ” ， 就人为的遮蔽了环保 “ 新常态 ” 下 地方政府行为的复杂性 ， 造成 理论观点与经验事实之间的背离 。 这意味着 ， “ 政府谋利 论 ” 作为一个试图解释环境法实施的总体性理论 ， 已无法担保其必然 符合现实 中地方政 府对待环保的态度与行为 。 换言之 ， 随着生态文明建设的发展 ， “ 政府谋利论 ” 已经在一 定程度上被新的经验事实所 “ 证伪 ” 。 这就需要实现研究视角的转换 ， 即不再先验地将 地方政府视为阻碍环境法实施的消极因素 ， 而是通过更 加细化的微观研究 ， 全面的看待 各种因素对环境法实施

12、的影响 ， 进而深化我们对当代中 国环境法治复杂性 、 艰巨性的理 解 。 基于上述立场 ， 本文不在一般意义上泛泛而谈 “ 如何加强环境法的实施 ” ， 而是从环 境法治的微观视角出发 ， 选取 一个具有典型代表意义的研究领域 近年来在全国多 地发生的 PX 事件 ， 借鉴社会科学研究 “ 假设 验证 ” 的实证方法 ， 在当代中国社会脉络 中展开对比分析 ， 以期 “ 以小见大 ” 、 “ 解剖麻雀 ” ， 揭示 PX 事件中 环境法律 、 政府决策与 公众表达之间的复杂互动关系 ， 在此基础上探讨当前中国环境法实施面临的深层次矛 盾及其化解路径 。 同时有必要说明的是 ， 不能简单的认为

13、一 些 PX 事件发生在环保 “ 新常态 ” 之前 ， 就 不宜作为讨论当前中国环境法实施问 题的素材 。 前文已述 ， 在 “ 政府谋利论 ” 等宏观视 角下对环境法实施进行研究 ， 最大问题在于对多样化社会事实的忽视和遮蔽 。 本文的 基本立场 ， 可以归纳为 “ 面向真实世界的环境法 ” ， 即通过研究视角的转换和社会 科学研 究方法的运用 ， “ 发现 ” 真正 影响 PX 事件的因素并分析其内在逻辑 。 接下来的研究将 揭示 ， PX 事件中所暴露出来的问题 ， 远比 “ 地方政府阻碍环境执法 ” 的观念预设要复杂 和深刻得多 ； 这些问题如果不加以认真对待和根本解决 ， 即使一再强

14、调生态文明建设和 绿色发展 ， 环境法的实施仍然面临着诸多困境 ， 中国环境法治的完善仍然任重道远 。 二 、 研究背景 ： PX 事件的治理困境 近年来 ， 全国各地发生了多起由公众针对 PX（ 二甲苯 ） 化工项目建设的环 境群体性 事件 （ 下面简称为 “ 某某 PX 事件 ” 。 从起源上看 ， 其肇始于 2007 年的厦门 PX 事件 。 之后的代表性事例包括 ： 2011 年大连 PX 事件 2012 年宁波镇海 PX 事件 2013 年昆明 PX 事件 2014 年茂名 PX 事件 。 在总体上 ， 上述 PX 事件具有极为相似的发展轨迹 ， 可 归纳为 “ 建设 （ 拟建 ）

15、抗议 停止 ” 。 然而 ， 从社 会评价上看 ， PX 事件发生了显著的变 化 ： 最早的厦门 PX 事件被公认为是中国公众参与的 “ 里程碑 ” ， 是 “ 民意的胜利 ” 、 “ 政府 上官敫铭 厦门人反 PX 之战 ： 环保旗帜下的民意胜利 ， 载 南方都市报 2007 年 12 月 25 日第 5 版 ； 刘向晖 、 周丽 娜 历史的鉴证 民本导向的典范 厦门 PX 事件始末 ， 载 中国新闻周刊 2007 年第 48 期 。 王锡锌 、 章永乐 我国行政决策模式之转型 ， 载 法商研究 2010 年第 5 期 。 71 事件陷入 “ 不闹不解决 ， 小闹小解决 ， 大闹大解决 ”

16、的中国式循环 。 众参与和政府回应之间远未 实现期待中的良性循环 。 对此 ， 一个显然的问题是 ： 将近 年发生的 PX 事件同作为 “ 范例 ” 的厦门 PX 事件相比 ， 为何存在如此之大的差异 ？ 途 。 另一派观点从环境法的实施入手 ， 认为厦门 PX 事件只是 “ 昙花一现 ” ， 其 “ 成功经 没有得到充分保障和实现 ， 导致政府公信力下降并引发群体性事件 。 瑏 理性之间的分歧 ， 政府和专家并不能垄断对风险的判断和解释 。 瑏 其次 ， 对 PX 危害性 品 ， 但长期接触仍然 具有较大危害 ； 单纯强调 “ 低毒 ” 存在误导之嫌 。 瑏 再者 ， 还必须考 ； 瑡 瑢

17、瑣 瑤 瑥 ， 瑦 瑧 瑏瑡 瑏瑢 瑏瑣 瑏瑤 瑏瑥 瑏瑦 瑏瑧 ： ： ： ？ ： ： ： ： （ ： ： 中国法学 2016 年第 1 期 发生的 PX 事件 ， 则被认为是非理性社会情 绪集中发泄的场所 ， “ PX” 被彻底 “ 妖魔化 ” 瑏 基于 PX 事件从 “ 双赢 ” 到 “ 双输 ” 的评价变迁 ， 我们应诚实的承认 ： 在 PX 事件中 ， 民 瑏 瑏 纵观目前对此问题 的解释 ， 主要在两个方向上展开 ： 一派观点从公众风险认知入 手 ， 强调公众对 PX 存在误解 ， PX 并非危险化学品而是 “ 低毒化合物 ” ， 具有广泛的用 瑏 验 ” 没有得到充分重视 ； 在

18、其后 PX 项目的行政决策过程中 ， 公众环境知情权和参与权 上述解释构成了本文讨论的基础 。 但是 ， 这些解释均留有较 大存疑之处 。 针对 “ 公 众误解 PX” 的观点 ， 其在破除 “ PX 谣言 ” 及宣传相关科学知识上发挥了重要作用 。 但 是 ， 首先 ， 在现代风险社会中 ， 专家 和公众在风险本质 、 风险严重程度的 判断 、 评价风险 之方法等方面存在较大分歧 ， 这是一个普遍存在的现象而非 “ PX 事件 ” 所独有 。 一般认 为 专家和公众在风险认知上的差异不能简单归结于 “ 公众无知 ” ， 而是科学理性 与社会 的判断固然要破除 “ PX 是剧毒致癌物 ” 、

19、“ 国际上 PX 工厂 必须距离居民区 100 公里 ” 等 违反事实的谣言 ， 但简单强调 “ PX 是低毒化合物 ” 也存在片面的嫌疑 。 有观点指出 ， 二 甲苯 （ PX） 在毒理学上 属于 “ 急性低毒 ” ， 不属于短期接触即造成健康损害的剧毒化学 虑到 ， 我国化工石化企业在产业 布局上存在安全隐患 ， 环境风险问题日趋严重 ， 近年来 已发生多起突发环境事件 ， 也强化了公众对化工项目 的排斥心理 。 可见 ， 建立在单一专 家视角上的 “ 公众误解 ” 论在理论上缺乏正当性 ， 在科学基础上也存在一定争议 ， 不能对 PX 事件的治理困境提供适宜的解释 。 针对 “ 环境法实

20、施不力 ” 的观点 ， 其对环境群体性事件中阻碍公众参与的因素进行 了分析 ， 强调公民知情权 、 参与权 、 监督权的保 障与实现 。 这无疑具有重要意义 。 但是 ， 参见龙小农 、 舒凌云 自媒体时代舆论聚变的非理性 与信息公开滞后性的互构 ， 载 浙江学刊 2013 年第 3 期 ； 冯 洁 、 汪韬 开窗 ： 求解环境群体性事件 ， 载 南方周末 2012 年 11 月 29 日第 D29 版 。 参见冯辉 公共治理中的民粹倾向及其法治出路 ， 载 法学家 2015 年第 2 期 。 有观察者就提出了困惑 ： 厦门 PX 事件明明是一个 “ 好的开始 ” ， 为何却变成随后各地反 P

21、X 运动的 “ 经典案例 ” 参 见黄玉浩 “ PX 项目 ” 群体过敏症 ， 载 新京报 2012 年 12 月 24 日第 A16 版 。 参见冉永平等 揭开 PX 的神秘面纱 ， 载 人民日报 2013 年 6 月 24 日第 19 版 ； 马龙等 PX： 一场特殊的 “ 科学保 卫战 ” ， 载 人民日报 2014 年 4 月 6 日第 4 版 。 参见田飞龙 网络时代的治理现代化 ： 技术 、 管制与民主 ， 载 苏州大学学报 哲学社科版 ） 2015 年第 1 期 。 参见陈海嵩 国家环境保护义务论 ， 北京大学出版社 2015 年版 ， 第 116 页 。 参见郑玉新 也谈百度百

22、科 PX 词条 ， 载科学网博客 ： http： / /blog sciencenet cn /blog-532053-782628 html， 最后访问 时间 ： 2015 年 5 月 6 日访问 。 72 力型体制 ” 下的地方政府明知 “ 不开放公众参 与就很可能导致群体性事件 ” ， 为何还会 在法治社会中 ， 法律规则是 作出行政决策的基础性约束条件 。 根据前文 ， 不少观 的环评无法评估总体的环境 容量 。 基于此 ， 厦门市政府启动了规划环评程序 ， 该规划 ？ 瑨 ？ 瑩 、 ： （ ） 瑠 瑏瑨 ： 瑏瑩 瑐瑠 ： ： （ 绿色 发展中的环境法实施问题 ： 基于 PX 事件

23、的微观分析 该观点笼 统的将 “ 加强公众参与 ” 作为破除 PX 事件治理困境的 “ 万能良药 ” ， 就必然面 临下列诘问 ： 既然厦门 PX 事件 已经在公众参与上作出了 “ 示范 ” ， 政府也一再强调 “ 民 主决策 ” 和社会稳定 ， 为何随后发生的 PX 事件仍然还是 “ 公众参 与缺失 ” 换言之 ， “ 压 瑏 一再固执的进行 “ 黑箱决策 ” 这显然 有悖于当前地方政府运行的基本常理 ， 需要更为 深入和全面的解释 。 为回答上述问题 ， 本文借助社会科 学研究方法进行实证研究 ， 建立 特定要素与 PX 事件之间的因果关系 ， 在社会脉络中重建 PX 事件的实践逻辑 。

24、三 、 假设和检验目的 结合 已有的研究成果和实践经验 ， 本研究以全国各地发生的代表性 PX 事件 （ 包 括 ： 厦门 PX 事件 、 大连 PX 事件 、 宁波镇海 PX 事件 、 昆明 PX 事件 、 茂名 PX 事件 ） 为研 究对象 ， 从 “ 制度性要素 ” 和 “ 社会性要素 ” 两个方面提出假设并进行验证 ， 揭示造成 PX 事件治理困境的关键原因 。 （ 一 ） PX 事件中的制度性要素 瑏 点认为 “ 环境法实施不力 ” 是导致 PX 事件治理困境的原因 。 检验 “ 环境法实施情况 ” 与 “ PX 事件 ” 之间的因果关系 ， 是本实证研究的首要目标 。 根据目前我国

25、相关法律法规 ， PX 事件中所涉及 的法律规则主要包含在环境影响评 价 信息公开 、 公众参与三大领域中 。 以研究对象所属年份 （ 20072014 年 ） 为起始点 ， 相关法律法规主要有 环境 影响评价法 、 规划环境影响评价条例 、 政府信息公开 条例 、 环境信息公开办法 试行 、 环境影响评价公众参与暂行办法 等 。 据此 ， 将 “ 环境影响评价 ” 、 “ 信息公开 ” 、 “ 公众参与 ” 作为与 PX 事件相关的主要制度性要素 ， 提 出假设 1。 假设 1： 厦门 PX 事件在 “ 环境 影响评价 ” 、 “ 信息公开 ” 、 “ 公众参与 ” 制度要素的实 施上 ，

26、优于其他 PX 事件 。 根据 环境影响评价法 的规定 ， 环 境影响评价的种类包括建设项目环评和规划环 评 。 从厦门 PX 事件看 ， 其暴露出城市规 划与产业布局相互之间存在的冲突 ； 单个项目 瑐环评报告明确提出 ： 海沧地区的城市规划应 该在 “ 石化工业区 ” 和 “ 城市次中心 ” 两个不 同的目标之间作出选择 。 “ 规划冲突 ” 也正是 随后政府宣布 PX 项目迁址时所陈述的主 “ 压力型体制 ” 是对当前中国地方政府运作机制的理论概 括 ， 其强调地方政府的运行是对不同来源发展压力的分解 和应对 。 参见杨雪冬 压力型体制 ： 一个概念的简明史 ， 载 社会科学 2012

27、年第 11 期 。 参见杨海坤 、 李兵 建立健全科学民主行政决策的法律机制 ， 载 政治与法律 2006 年第 3 期 。 参见陈仪 对完善我国环境影响评价法律制度的思考 ， 载 云南大学学报 法学版 ） 2008 年第 2 期 。 73 现类似事件的重要对策 。 据此 ， 提出假设 2。 为无实质意义的仪式 。 可见 ， 仅凭法律规则的实施情况 ， 无从判断政府是进行消极的 “ 民意 ” 、 “ 利益相关方 ” 。 检验上述因素 与 PX 事件政府决策之间的关系 ， 同样是本实 瑡 ， 瑢 ： 瑣 瑐瑡 ： 瑐 ： 瑢 瑐瑣 中国法学 2016 年第 1 期 要理由 。 基于此 ， 学者认

28、为 “ 完善规划环评制度 ” 是发挥环评制度预防功能 、 避免 再次出 瑐 假设 2： 在 PX 事件中 （ 厦门 PX 事件除外 ） ， 规划环评制度没有得到有效实施 。 通过对上述假设的验证 ， 可以明确 “ 环境法实施情况 ” 与 “ PX 事件 ” 之间是否存在 因果 。 若假设成立 ， 则 “ 环境 法实施情况 ” 与 “ PX 事件 ” 两者具有因果关系 ， 化解 PX 事 件治理困境的途径是强化环境 影响评价 、 信息公开 、 公众参与规则的实施 ； 若假设不成 立 ， 则需要寻求其他方面的解释 。 （ 二 ） PX 事件中的社会性要素 仅仅对环境法律规则在 PX 事件中的实施情

29、况进行分析 ， 还不足以得到全面的结 论 。 必须看到 ， 形式上的 “ 不违法 ” 并非意 味着政府 “ 真诚 ” 的实施相关行为 。 有学者指 出 环境决策的公众参与制度无法避免行政机关以 “ 防卫性的方式进行回应 ” ， 导致其成 瑐 “ 防卫式参与 ” 以谋求 “ 不违法 ” ， 还是在实质 上将多方意见纳入决策以促进公共利益的 实现 。 因此 ， 本文进一步提炼出各 PX 事件中影响政府决策的社会性因素 ， 还原政府作 出相应决策的背 景与过程 。 具体包括四类因素 “ 项目自身规模 ” 、 “ 项目进展情况 ” 、 瑐 证研究的目标所在 。 据此 ， 提出如下假设 。 假设 3：

30、项目自身规模越大 ， 政府越倾向于不停止 PX 项目 ； 假设 4： 项目建设越接近于完成 ， 政府越倾向于不停止 PX 项目 ； 假设 5： 政府决策与公众对待 PX 项目的 “ 民意 ” 相一致 ； 假设 6： 政府决策与利益相关方对待 PX 项目的态度不一致 。 通过对上述假设的验证 ， 可以全面了 解 PX 事件中影响政府决策的因素 ， 进而确定 造成 PX 事件治理困境的关键原因 。 四 、 检验过程及结果 （ 一 ） 对制度性要素的验证 1 环境影响评价法律规则的实施 从建设项目环评和规划环评两个方面加以考察 ： （ 1） PX 事件中建设项目环评规则的运 行 。 从 PX 事件中

31、所涉建设 项目的实际情况 看 ， 分为四种情况 ： 在大 连 PX 事件中 ， 所涉 PX 项目已经完工并投入生产 。 据调查 ， 参见朱谦 抗争中的环境信息应及时公开 评厦门 PX 项目与城市总体规划环评 ， 载 法学 2008 年第 1 期 。 美 弗里曼 合作治理与新行政法 ， 毕洪海 、 陈标冲译 ， 商务印书馆 2010 年版 ， 第 42 页 。 这里的利益相关方 ， 指除政府和公众外 ， 在 PX 事件中还涉 及到的其他利益主体 ， 主要包括项目建设主体 、 项目涉及 的特殊利益群体等 。 74 该项目施工在获得环评批复之前 ， 属于典 型的 “ 先建后批 ” ， 具有违法情节

32、， 但由于 环 境影响评价法 第 31 条 “ 补办条款 ” 的存在 ， 尚不足以产生 “ 停止建设或生产 ” 的法律 取的上访行动 。 在茂名 PX 事件中 ， 该项目尚处于 “ 宣传普及 ” 阶段 ， 尚未正式立项 ， 待审批 。 由此可见 ， 除昆明 PX 事件外 ， 其他 PX 事件中建设单 位均按照规定开展了规 瑤 瑥 ， ， 瑦 （ 瑧 （ ， 瑐瑤 瑐瑥 瑐瑦 瑐瑧 ： ： ： ： 绿色 发展中的环境法实施问题 ： 基于 PX 事件的微观分析 瑐瑐 后果 。 在厦门 PX 事件和昆 明 PX 事件中 ， 所涉建设项目均已完成环评报告 ， 在法律 程序上 并未发现违法情形 。 具体

33、而言 ： 在厦门 PX 事件中 2005 年 7 月 ， 国家环保总局 通过厦门海沧 PX 项目环评 ； 2006 年 7 月 ， 国家发改委核准 ； 2006 年 11 月 ， 海沧 PX 项目 正式开工 。 在昆明 PX 事件中 ， 所涉炼油项目的环评报告在 2012 年 7 月获环境保护部 批准 2013 年 1 月 ， 国家发改委核准该项目 ， 随后开始前期建设工作 。 在宁波镇海 PX 事件中 ， 所涉建设项目处于 “ 前期阶段 ” ， 项目环评尚未完成 ， 并无违法情形 ； 整个 事件的 起因也并非市民对项目环境污 染的抗议 ， 而是项目周边村民因未能列入搬迁范围而采 瑐 不涉及环

34、评问题 。 （ 2） PX 事件中规 划环评规则的运行 。 在厦门 PX 事件之后的类似事件中 ， 规划环 评制度的实施情况如下 ： 在大连 PX 事件中 ， 从 2005 年开始 ， 大连市环保局针对 大连 城市发展规划 等一系列城市规划进行 了规划环评 ， 福佳大化 PX 项目所在地 大孤 山半岛在该环评范围内 。 应当说 ， 大连 PX 事件 中的规划环评并未缺位 。 在昆明 PX 事件中 ， 具体确定该项目厂址的规划是 安宁工业园区总体规划修编 2011 2020 年 ） 。 从公开资料中 ， 没有获得该规划进行环 评的相关信息 ； 在宁波镇海 PX 事件中 ， 所涉 “ 镇海炼化一体

35、化项目 ” 的规划环评于 2009 年启动 ， 事件发生时 ， 规划环评报告尚 瑐 划环评 ， 并不能武断的认定 “ 规划环评缺位 ” 。 综合上述情况 ， 除尚处于前期阶段的茂名 PX 事件外 ， PX 事件中环境影响评 价法律 规则的运行情况可归纳为 ： 在建设项目环评方面 ， 所有涉事项目均开展了环评 ； 除大 连 PX 事件外 ， 其他项目在合法性上不存在大的瑕疵 ； 在规划环评方面 ， 除昆明 PX 事 件外 ， 其他项目均开展了规划环评 ； 从结 果上看 ， 规划环评并没有成为否定或 “ 叫停 ” 建 设项目的 “ 尚方宝剑 ” 。 总体上看 ， 环评制度 在 PX 事件中普遍得到

36、了实施 ， 建设单位基 本履行了环境影响评价 （ 包括项目环评和规划环评 ） 的法律义务 。 2 信息公开法律规则的实施 就信息公开法律规则的 实施而言 ， 应以 政府信息公开条例 、 环境信息公开办 法 试行 ） 的生效时间 （ 均为 2008 年 5 月 1 日 ） 为界进行探讨 ： （ 1） 生效前的实施情况 。 在厦门 PX 事件中 ， 海沧 PX 项目在 2005 年通过环评审 批 当时我国并没有针对政府信息公开的专门立法 ； 从实际情况看 ， 在引发公众关注前 ， 参见屈丽丽 大连 PX 项目警示企业环评风险 ， 载 中国经营报 2011 年 8 月 22 日第 A10 版 。 学

37、界对这一 “ 补办条款 ” 提出了强烈的批评 。 参见巩 固 “ 环评风暴 ” 的制度困境解析 ， 载 法商研究 2009 年第 6 期 。 参见陈晓 宁波人的抗议 ： 以 PX 的名义 ， 载 三联生活周刊 2012 年第 45 期 。 参见钟坚 宁波镇海反 PX 事件始末 ， 载 凤凰周刊 2012 年第 32 期 。 75 书 。 而在 “ 散步 ” 事件后 ， 厦门市政府在环境信息公开方面采取了多种措施 ， 是一次 “ 非常有意义的探索并获得公众的认可 ” 。 在大连 PX 事件中 ， 其项目环评报告获得 企业也未公开具体信息 。 应该说 ， 大连 PX 事件 全过程中环境信息公开的力

38、度和深度 心 ， 对信息公开问题予以充分重视 ， 及时发 布了相关说明 瑑 。 昆明 PX 事件中 ， 昆明市 息公开范围上有所突破 ； 在大连 PX 事件中 ， 政府在信息公开上态度消极 ， 没有很好 些阻挠信息公开的做法 。 瑨 瑩 瑠 瑡 6 瑢 瑣 ， ， 瑐瑨 瑐瑩 瑑瑠 瑑瑡 瑑瑢 瑑瑣 瑐瑡 瑐瑡 ： ： ： 中国法学 2016 年第 1 期 政府和建设单位对 PX 项目的相关环境信息采取了隐瞒的做法 ， 公众无法查阅环评报 告 瑐 瑐 环境保护部审批的时间是 2008 年 3 月 24 日 ， 相关法规尚未正式实施 。 从实际情况看 ， 针对民间的质疑 ， 政府虽然采取了一定

39、的措施加以 “ 回应 ” ， 但一直未公开环评报告书 ， 瑑 均有明显欠缺 。 （ 2） 生效后的实施情况 。 在镇海 PX 事件 、 昆明 PX 事件 、 茂名 PX 事件中 ， 信息公开 的基本法律规则已经确立 ， 其实施情况是 ： 镇海 PX 事件中 ， 其规划环评报告正在审 批 过程中 ， 项目环评尚未展开 ， 没有 明显的环境信息公开瑕疵 ； 在项目其他信息公开问题 上 ， 一个必须指出的细节是 ： 该事 件源于湾塘村村民 10 月 22 日出于搬迁的诉求 ， 赴镇 海区政府所进行的集体 上访 。 镇海区政府正是基于对厦门 、 大连 PX 事件的关注和担 政府一开始以保 密为理由拒绝

40、公开安宁炼油项目环评报告 。 后来在强大的社会压力 下 ， 月 25 日 ， 该项目的环评 报告书得以公开 。 茂名 PX 事件中 ， 茂名市政府自 2014 年 2 月 27 日起通过媒体向公众进行宣传 ， 对 PX 的相关知识进行科普 ， 应视为 主动履行 了信息公开义务 。 综合上述情况 ， 可对 PX 事件中信息 公开法律规则的实施情况做如下归纳 ： 在镇 海 PX 事件和茂名 PX 事件中 ， 政府在信息公开上态度较为积极 ， 主动履行了信息公开 义务 ； 在厦门 PX 事件和昆明 PX 事件中 ， 政府一开始在信息公开上态度消极 ， 后来 在 社会压力下发生转变 ， 也基本履行了信

41、息公开义务 ； 有必要指出的是 ， 昆明 PX 事件在 信 瑑 履行信息公开义务 。 将上述案例进行比较可以看出 ， 同镇海 PX 事件和茂名 PX 事件 相 比 ， 厦门 PX 事件在信息公开主动性和范 围上并不具有典型的领先地位 ， 甚至隐藏着一 瑑3 公众参与法律规则的实施 PX 事件中的公众参与规则主要涉及环境影响评价过程中的公众参与 也包括项目前 期论证阶段的公众参与 。 纵观各 PX 事件 公众参与规则的实施情况可分为两种情况 ： 参见前引 ， 朱谦文 。 参见前引 ， 朱谦文 。 参见李菁 大连福佳 PX 项目命运记 ， 载 三联生活周刊 2011 年第 35 期 。 参见陈海嵩

42、 环境保护权利话语的反思 ， 载 法商研究 2015 年第 2 期 。 在昆明 PX 事件中 ， 环评报告书全本 、 附件和环保部批复均向社会公开 ， 与当时环保部门的要求 （ 公开环评报告简本 ） 相比是一个明显进步 。 在事件前期 ， 厦门市政府在信息传播上加以控制 ； 在事件后期规划环评阶 段的信息公开 ， 也存在着一些问题 ， 如网络 投票平台的 “ 突然消失 ” 。 参见毕书之 从厦门 PX 项目投票网页关闭审视公众表达的困境 ， 载 燕赵都市报 2007 年 12 月 12 日第 5 版 。 76 内的南洪村 、 湾塘村在得知消息后进行上访 ， 最终引爆整个事件 ， 应视为 有一定

43、程度的 瑤 Y N ； B C 表 1 “ PX 事件 ” 中法律规则实施的要素评估 瑐瑧瑑 绿色 发展中的环境法实施问题 ： 基于 PX 事件的微观分析 （ 1） 将公众参与作为一 个独立的阶段加以实施并向全社会公开 。 在厦门 PX 事 件中的规划环评阶段 ， 公众参与得到了较为充分的重视 ， 集中表现 在 2007 年 12 月 13 14 日市政府所召开的规 划环评公众座谈会 ， 参会的民众代表通过公开随机抽号产生 。 在茂名 PX 事件中 ， 茂名市政府事先已认识到 PX 项目极具争议并采取了多种公众参 与措施 ， 如举办科普座谈 、 召集专题学习会等 ； 3 月 27 日 ， 茂名

44、市政府召集当地网友 召开 PX 项目的推广会 。 （ 2） 未明确将公众参与作为独立阶段加以实施 ， 无法明确判断环评过程中是 否有充 分的公众参与 。 具体而言 ： 在镇海 PX 事件中 ， 在规划环评过程中 ， 环保部和当地 政府 向中石化提出用新项目 “ 以老带新 ” ， 解决老项目周围村庄的搬迁问题 。 不在搬迁范围 瑑 公众参与 。 在昆明 PX 事件中 ， 在社会 压力下公开的 中国石油云南 1000 万吨 / 年炼 油项目环境影响报 告书 中 ， 并没有公众参与的章节 。 在大连 PX 事件中 ， 由于无法 从公开渠道获得其项目环评报告书 ， 无法得知公众参与环评的具体情况 。

45、综合上述情况 ， 厦门 PX 事件和茂名 PX 事件中公众参与得到了较为充分的重视 ， 其他 PX 事件则在公众参与 上均有所欠缺 。 有必要说明的是 ， 在 昆明 PX 事件中 ， 尽管 环评过程中公众参与有所缺失 ， 但政府在社会压力下通 过举办新闻发布会 、 恳谈会等方 式进行情况说明并听取意见 ， 应视为一种效力较低的 “ 制度外公众参与 ” 形式 。 4 PX 事件中法律规则实施的要素评估 前文对于法律规则运行情况的分 析是静态的 。 验证现实中的 PX 事件是否符合假 设 1 和假设 2， 需要进行进一步的系统性分析 。 下面即通过量化评估的方法 ， 将 “ 环境影 响评价 ” 、 “ 信息公开 ” 、 “ 公众参与 ” 作为核心评估要素 ， 将五个 “ PX 事件 ” 中法律规则的 实施进行系统性的量化分 析 。 具体而言 ， 用 “ 有 ” 、 “ 无 ” 表示该规则 （ 评估要素 ） 在本案 例中是否