电子政务与税务建设(共12页).doc

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1、精选优质文档-倾情为你奉上电子政务是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。电子政务模型可简单概括为两方面：政府机关内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；政府机关与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政务公开等等。 税务电子政务作为政府电子政务的重要组成部分，已成为我国乃至当今世界电子政府的潮流和先锋，其触角也延伸到了征纳税的各个方面，良好的电子政务运作，对于提高税务部门的征管水平、企业的商务行为、增

2、强税企之间的沟通都是极大地促进，也是我们的未来发展方向。 一、南京市国家税务局电子政务的探索与实践 经过十多年的积累，南京市国家税务局的信息化建设飞速发展，信息化涵盖了税收执法、行政管理和税收服务的各个环节和整个过程，已初步形成了较为先进和较为完善的电子政务体系，应用软件覆盖了税收征管、金税工程和行政管理等各个领域，大幅提升了税务管理的效能。尤其是自2005年起，我局借鉴“面向服务的体系架构”设计原理，以整合为核心，高起点、高平台规划了“网上南京国税”，力求建成一个全面融入南京国税自身特色的虚拟网上税务局系统，面向社会公众、纳税人、税务机关、协作部门等各类用户，提供各类电子应用服务。 经过近两

3、年的努力，2006年11月18日，“网上南京国税”开通运行，截至目前，“网上南京国税”共建立内外网栏目900余个，审核发布信息两万四千余条。随着门户网站的不断发展，点击率直线上升，2007年3月26日，“网上南京国税”访问量首次突破百万大关，仅两个月后，点击率突破200万。据统计网站Alexa于2007年7月提供的外网访问数据显示，“网上南京国税”的日平均页面浏览量为12144，人均页面浏览量为6.9。同时通过对用户访问次数的统计分析（如下图），也可知近70%的用户曾对网站访问十次以上，访问一次的用户仅占所有用户的6%左右，这表明门户网站在纳税人中已存在较广的知名度，形成了固定的用户群。“网上

4、南京国税”以其充实的信息量、强大的功能、便捷的交流方式，得到了机关工作人员和社会公众、纳税人的好评，一个优质的税法宣传阵地，服务大众的工具，展示国税形象的窗口，沟通征纳双方的快速、全面、权威的税收信息服务平台正在逐步形成。 在“网上南京国税”的运行过程中，我局通过不断探索与大胆实践，保证了网站的AAA式设计理念，即在任何时候Anytime、任何地方Anywhere，以任何方式Anyhow为用户提供办税、办公等服务，基本实现了“六化”： 1、内外网站一体化。“网上南京国税”以IBM系列中间件软件产品为主体，整合现有内、外网站系统，建立了一套统一的系统技术框架、统一的网站信息发布平台，真正实现了内

5、外网站的互联互通。这个框架为各类应用系统的整合提供了基本环境，将集中展示、业务集成、数据交换、统一存取和综合管理能力融为一体，不仅对原有应用系统进行了不同程度的整合，也为新应用系统提供了统一的开发规范和集成框架，定义了我局未来系统开发的统一标准，使我局信息化开发工作真正走上“规范、规模”开发的道路。目前内外网站集成于一个统一平台在全国税务系统是第一家，也是一个大胆的尝试。 2、区域划分合理化。“网上南京国税”以服务对象为依据划分为“社会公众”、“纳税人”、“国税机关”、“协作单位”4个区域。“社会公众区”是以社会公众为主要服务对象的信息集合服务区，所有访问者都可以通过访问该区，获得关于南京国税

6、税收政策、办税流程、税收动态等公共信息；“纳税人区”是以纳税人为服务对象，提供涉税事项申请、网上办税、自助服务、信息交流等功能的服务区；“国税机关区”是以税务机关内部用户为服务对象，提供内部信息发布、涉税与行政办公等主要功能的服务区；“协作单位区”是以政府、公安、工商等其他组织为服务对象，提供组织机构间业务衔接、数据交互、工作协同等功能的服务区。在全国国税系统的门户网站中，我局是第一家采用按用户类型划分区域的方法，一方面在最大程度上考虑到了“网上南京国税”的所有用户，另一方面通过用户类型的明确划分为使用和管理提供了便利，让各类用户可以很方便地定位至自己所需要的资源。 3、内部办公自动化。在国税

7、机关区，集成了我局目前在用的20个应用系统，包括用户身份管理和识别系统、WEB内容管理和发布系统、邮件消息、774IT知识库、数据平台等等，涵括主要业务系统和行政办公系统，实现信息在局内部的合理共享和有序流动，建立起全局统一的办公平台。为保证信息的高效、准确传递，部分应用系统连接内外网，使征纳双方沟通更为便捷。 4、涉税办理智能化。传统“砖瓦型”国税，主要借助于物质资本为纳税人提供服务，“网上南京国税”的建设，借助智能资本，纳税人自助式地获得网上南京国税高质、快速、准确、方便的服务。“下载专区”提供了24个表单下载、22个软件下载、15个使用手册在线浏览及下载；“网上办税厅”实现了门户网站与征

8、管系统的互联互通，纳税人可通过它进入相应的纳税服务系统，足不出户便可在线办理各类涉税事项；“浏览器方式网上申报”系统中，纳税人可以在线进行增值税、企业所得税等税种的申报，避免了以前网上申报需随时升级客户端软件的弊端，使纳税人在任何满足配置要求的计算机上即可完成申报。目前，全市通过网络方式完成増值税申报的一般纳税人达到35085户，开通率达到98.13%；“电话申报网上开户”系统中，纳税人以识别号登陆，提交申请，国税机关将会在内部系统中实时接收申请，完成审批处理并反馈给纳税人；“行政许可查询”功能，纳税人可以按照“文书类型”、“纳税人识别号”和“所属期”查看行政许可事项的审批公示。通过智能化的办

9、税平台，使税务管理人员从繁杂单调的涉税事项告知工作中解脱出来，也真正为纳税人提供高效率的纳税服务。5、纳税服务个性化。以纳税人的关注为焦点，“网上南京国税”从设计、功能到服务，都更加贴近纳税人的需求。对于纳税人迫切需要的税收政策服务，“网上南京国税”通过总局、省局、市局三级构架的法规库，辅之以“税收优惠政策”、“税法公告”栏目，为纳税人提供“税法快递”。在“热点税收优惠政策”栏目下，纳税人不需要记住政策的文号、标题、发文时间，就可以直接浏览“农业龙头企业、现代服务业、下岗再就业”等最新最热门的税收优惠政策，“税法公告”栏，以每月一期的频率，将当期的税收新政策直接送到纳税人的桌面上。在提供静态政

10、策支持的基础上，网上12366咨询服务中心实现了与语音12366的同步的互动税法咨询，所有的提问在3-5个工作日进行答复，截至目前已回答纳税人问题900余个，得到了纳税人的好评；“涉税举报”、“办税投诉”栏目分别提供了针对税收违法案件和税务干部违纪问题的举报窗口。 6、政务信息公开化。执法行为更加公开。以公开为原则，不公开为例外，我局构建了“一个平台、两条主线、四个环节”的政务公开阳光运行机制，即以“网上南京国税”为政务公开的电子化平台，围绕税收执法与行政管理两条主线，全面实现行政执法程序、标准、过程、处罚四个环节公开。在税收执法权方面，通过“税收优惠”、“税务稽查”、“复议诉讼”等栏目，将税

11、务机关执法的依据、程序及标准公开；通过欠税公告、非正常户公告、重大税收违法案件公告，将执法结果定期公开，让纳税人交明白税、放心税。在行政管理权方面，网站设置了“政务公开”版块，涵括了机构设置、人事任免、领导分工、政府采购、行政许可等方面，将机关事务的运作展现在网络中，实现政务事务的扁平化、透明化、电子化的“阳光运作”，接受社会公众的审视和监督。 二、目前税务电子政务存在问题与思考 目前，南京市国税局“网上南京国税”一期建设已基本结束，结合该项目的建设经验，就如何进一步提高电子政务水平，我们认为，还须做到“五个增强”。 1、增强整体协调性。目前，我局内外网已成功整合，为网上虚拟税务局的延伸打下了

12、坚实的基础。网络的建成是第一步，要使门户网站真正发挥出整合的优势，网络的应用才是问题的关键。以我局的运行情况来看，还应在两个方面着力提高：一是提高网站的总体统筹，建议建立首席协调制度。网站在运行过程中涉及到的部门较多，这些部门在日常工作中不相隶属，但在网上南京国税具体事项的处理中，就必须形成一个快速反应的机制，可以解决网络中断、病毒入侵等多头绪复杂的问题。如加拿大政府部门和地方政府都设置了首席信息官（CIO）负责电子政务建设，并组成首席信息官委员会，定期召开联席会议，通过设立首席信息官，协调开展电子政务的有关事项，较好地使电子政务实施过程中的许多复杂问题得到了妥善解决。二是提高网站管理水平。门

13、户网站是建立在有形的税务机关之上的无形的税务机关，其职责划分与实际工作分工不尽相同，只有通过制度的形式，明确了各部门的职责与分工，才能消除部门间的信息不对称和推诿扯皮现象，保障其正常运转。如网上南京国税管理办法中就规定：市局办公室负责网站的规划协调、日常维护管理与督查考核等工作；信息中心负责网站的技术支持、数据备份、维护网站的稳定和安全等工作；征管处负责网上办税事项的组织开展，与纳税人互动性的功能模块由相关部门根据单项操作规程受理；机关各处室协同维护。 2、增强使用积极性。电子政务是新生事物，其使用者分为受众群与操作群。这里特指提高税务机关内部操作者的使用积极性。目前网上南京国税879个栏目，

14、共有200多名相关人员参与进行web内容的编写，对于具体的网站管理者、信息发布者这一操作群，在使用的初期，一方面工作量有所增加，感觉这是“额外”的工作而消极应对，另一方面，加强对公共事务的有效依法监察，其最大的阻力，可能就是来自政府部门工作人员自身。因此，要提高网站的使用积极性，其内部驱动力来源于税务人员的主动参与意识。公务人员可能是推动电子政务的动力，也可能是阻力。目前，在我们的干部队伍中少数人还存在着拒绝变化的现象，但是从各国成功的发展经验来看，只有将电子政务建设和行政体制改革有机的整合在一起，才能提高行政改革的绩效，保障电子政务的成功，最后达到“双赢”的效果。因此，不断地强化全体税务干部

15、的主动参与意识、服务意识等现代观念，加强服务型机关建设，把我们的视角从管理者转向服务者，我们的工作才能有强大的根基。 3、增强客户关注度。法国电子政务的目标是简单而明确的：一个更多产、高效、易于接近和低成本的行政机构、一个位于信息社会前沿的政府，总之，一个致力于服务的，将用户置于行政方案中心地位的政府。我国电子政务的发展方向也是：转变政府职能，由管理型向管理服务型转变，让政府网站从初建时期的形象展示阶段向深化应用阶段转变。基于此，我们认为，税务部门的电子政务，更多地应该把关注点落在网上办税等纳税服务事项的建设上，树立起“以纳税人为中心”的理念，以达到提高办税效率，为纳税人“减负”的实际效能。目

16、前，我局在电子政务的运用中，还存在着网上申报系统比较复杂，影响纳税人使用效率，网上行政审批项目不够丰富等问题。下一步，我们将以“网上南京国税”平台为依托，全面改造、升级外联系统，强化网上申报、实时征解等系统功能，使纳税人不仅可以方便地使用，还可以查询其申报、扣款、出票等实时或历史信息，及时掌握办税结果；有重点地开发纳税人行政审批工作流系统，将纳税人申请、税务机关审批反馈电子化、流程化，提高基层办事效率，使办税过程更加透明、公开；可借鉴法国经验，建设纳税人“电子档案”，录入涉税基础资料，减少纳税人多环节重复报送资料，进一步扩大深化服务内容。4、增强政务公开度。推行办税公开，是构建社会主义和谐社会

17、的客观需要，是坚持依法行政的重要体现，是优化纳税服务、提高税收征管质量和效率的必然途径。电子政务是政务公开的重要手段之一。目前，我局以“网上南京国税”为对外公开的主渠道，根据总局要求，大力推行办税公开，实行“阳光作业”。下一步，还将一一对照总局的14项55条公开事项，实现对社会公众、对纳税人、对国税机关全方位的政务公开。要按照纳税人办税的环节、内容、程序，公开行政执法或纳税服务的主体、事项、依据、标准、结果等内容，做到真实、准确、完整，并结合工作实际、形势发展和纳税人关心热点事项的变化，不断地充实、完善、调整栏目设置和网络运用。在公开税收法律、法规和政策的基础上，将税务系统内外普遍关注和涉及广

18、大纳税人利益以及容易产生不公平、不公正、不廉洁行为的环节和事项等作为公开的主要内容，让权力在阳光下运行，自觉接受广大纳税人和社会各界的监督。 5、增强信息安全性。显而易见，纳税人只有对电子政务网络和系统感到放心，觉得个人信息不会因系统故障丢失，不会被网络黑客窃取，不会因管理不善被他人轻易获得，才会积极利用信息化手段接受政府的服务。因此，电子政务应用中安全问题如果不能有效地解决，也将制约电子政务的继续发展。“网上南京国税”所搭建的基础平台要实现对内部和外部的众多用户提供全方位的涉税服务，在提供服务的同时可能面临来自网络外部或内部的入侵、攻击的风险，数据遭受截取和篡改的风险都会有很大增长。由于“网

19、上南京国税”所提供的服务与保证安全其本身是一对矛盾，所提供的服务越广泛所带来的安全隐患越大，相应付出的成本越高，因此在现阶段，我们将进一步研究明确“网上南京国税”的网络防范重点方向。“网上南京国税”的用户有四种类型：社会公众、纳税人、税务内部用户、其他组织机构，其中通过因特网访问的用户最为复杂，应作为防范的重点，并采用必要的网络隔离技术、入侵检测技术及数据包检测过滤技术等，使得网上黑客无法借用此通道侵入内网，确保核心数据的安全。将电子政务引用到税收工作中,是计算机网络技术应用与新的管理理念、服务方式、价值目标等有机的结合,是对行政组织进行调整和改进的过程。因特网技术虽然对政府履行(如征税、执法

20、、服务等)职能的方式都已产生了一定影响,但如何被广泛用于提供公共服务则还是一个有待发展与完善的问题。.税收信息化基于征管业务需要而建设在共存和发展中走过了二十几年的历程，取得了可喜的成就。“金税工程”作为国家十二金工程之一，在社会主义现代化建设中发挥着越来越重要的作用；电子税务作为中国电子政务的重要组成部分和领军者越来越为世人所瞩目。税收信息化的建设与发展，在很大程度上强化了我们依法征税的观念，规范了执法行为实施了业务流程的优化，加大了税源管理的力度，拓展了纳税服务的领域，加强了税务干部队伍的建设，在实现提升税收征管质量和效率目标的进程中迈出了一大步。但是，由于全局统筹规划的欠缺和信息化建设经

21、验的历史局限，随着实践的发展，建设进程中设计的先天不足和业务技术相互掣肘及某些不完善日益凸显，直接影响了信息化的发展进程。 一、税收信息化建设中的冷思考 (一)信息化对业务管理的支撑和依托不足，难以满足征管改革的目标要求 信息化建设是一项投入高、更新快、可逆性极小的工程，因此，全局性的统筹规划和制定标准规范尤为重要。从国内外信息化建设的经验教训来看，这点又是最难做到的。由于缺乏统一的战略规划和标准规范，致使信息化功能交叉、信息不共享、资源不能充分利用成为突出问题： 一是应用系统建设之初规划不够，致使开发起点低，应用系统林立，应用平台不一，各部门各地区各自为战，自成体系，资源浪费严重，整合难度颇

22、大。如在基于县级集中开发的CTAIS基础之上优化的综合征管信息系统，作为重要的主体软件，由于规划层面和架构层面的先天不足，面对经济发展不平衡的省份、纳税人多寡不同和机构、节点多少不一的现状，实有力不从心之态，只能艰难维持。再如，全国统一使用的应用软件(国家税务总局要求使用)有二三十个(不考虑数据库版本因素)，各省开发的市和市以下的各种应用软件少说也有上千个。这些局部应用软件的推行，不仅没有带来信息化全局性的整体大推进，反而使多数局部系统陷入无法发展的泥潭。 二是信息孤岛丛生，数字鸿沟加剧，数据管理分散，信息共享程度低，税务机构及人员无法有效掌握纳税人的完整信息。如综合征管信息系统在全国国税系统

23、还没有推行到位，已推行单位的应用也多半在基层；增值税发票管理系统还未实现省级集中；出口退税系统也需要进行改造和升级。三大主体软件的分散化程度尚且如此，其他管理软件就可想而知了。 三是IT管控、数据结构、交换标准普遍存在不规范现象，数据库平台不甚统一，异构数据的访问和同步不很顺畅，数据口径、代码不尽一致。如某一功能在多个系统重复操作，同一数据在多个系统重复存储，既造成设备和资源浪费，增加系统维护的难度，也使整体性能的提升受到限制。 四是对网络和信息安全重视不够，防范意识不强。如相当多省份的征管软件都是单机运行，没有灾备，有的地方仅有数据备份；网管情况也不乐观，对网管软件的开发和推广尚无规范化的要

24、求和标准；对待病毒及网络黑客攻击的防范措施至今未到位；内外网的隔离只限于要求，等等。 (二)业务一体化和规范化滞后，难以适应信息一体化的要求 “电子政务的关键不在电子，而在政务。”借鉴这句出自国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁的名言，电子税务的关键同样不在电子，而在税务。先进的生产力需要先进的生产关系相适应才能发挥作用，信息技术仅是提高科学管理水平的手段，管理才是根本。面对并不完善的岗责体系和并不科学的业务流程，信息系统推行所能带来的征管质量和效率的提升必然大打折扣，问题突出表现为： 一是业务一体化理念尚待确立，组织机构和协调机制滞后。总局及各省信息办的成立使税收信息化建设有了司令部，为

25、实现税收信息一体化奠定了组织基础。但由信息办来统领综合征管业务似乎有些牵强和鞭长莫及，由某个司来完成综合业务一体化的使命也勉为其难，业务一体化仍有待于统一。 二是应用系统林立源于应用需求政出多门。在计算机网络这一重要依托下，我们各个应用系统的建设却是分离的，各业务专业管理部门仍按原来的管理理念、思路、办法来提出需求，使得信息无法有效地在各部门、各环节、各岗位间共享，把可依托的网络变成了若干个环和结，有的还是死结。 三是责任体系亟待完善，业务流程尚需优化。完善岗责体系和优化业务流程是税收管理永恒的主题，税收信息化建设的推进为新一轮业务重组和流程再造提供了可能和条件。如随着数据信息的逐步集中，过去

26、繁琐的管理程序应变得精简，但现在有的专业管理部门仍然还要若干报表，还要基层税务干部审签数种表单，等等。 四是适应信息化建设要求的复合型人才缺乏，难以满足数据应用的需要。随着IT产业的发展，软、硬件的人才资源并不匮乏，供给市场大，但既懂技术和政策又熟悉业务流程的复合型人才却是缺之又缺，这为税务系统内人才资源的开发提出了新课题。 (三)税收信息化建设大有异军突起之势，与电子政务的衔接与融合有待研究 一是与税收业务关联度最大的部门，如工商、金库尚未完全联网，即使国、地税之间也没有实现信息互通，税收信息一体化的链条首先在税务部门内部出现缝隙。跨系统的业务监控更是难以做到，不仅使得设计初衷无法实现，而且

27、浪费了大量信息资源。 二是税收信息化在一定时期内加大了纳税人的纳税成本。电子报税和“金税二期”的上马，虽然大大方便了纳税人，但也不同程度地加大了纳税人的纳税成本，如软件、IC卡、扫描仪、上网费等，这在国外都是免费的。当然，在发展过程中这是阶段性的，也有我们的国情因素，但时间不能过长，也不可认为是理所应当的。 二、实现税收信息化集中与整合的思路选择 通过对税收信息化建设的冷思考，可见无论是技术层面的不尽人意还是业务层面的多有遗憾，“分散”和“失调”都难辞其咎。如何认识我国税收信息化发展的规律，抓住机遇实现可持续发展，无疑是摆在我们面前的严峻课题。 (一)诺兰模型给予的启示 二十多年前，美国学者理

28、查德•诺兰(RichardLNolan)经过深入研究，总结归纳出信息化发展的一般规律，即著名的诺兰模型。通过诺兰模型的描述可见，lT发展从起步到成熟，大体经过六个阶段：初始阶段(初始的局部计算应用，如报表、开票)一扩展阶段(单机版应用增加，计算机代替手工)一控制阶段(开始注重规划，网络版单项应用增加)一集成阶段(开始统一技术平台，进行一体化集成，消除部门间壁垒)一数据管理阶段(统一规划组织内的信息资源，开始全面的数据综合利用)一成熟阶段(全面整合内外部资源，形成完整的信息管理、辅助决策)。借鉴这一阶段划分理论，我们清晰地看到，我国的税收信息化建设正处在控制阶段向集成阶段迈进的关键时

29、期，也可以说是整体进程的重要拐点，这一迈步是质的飞跃，它成功与否，直接关系到税收信息化的进程，甚至成败。因此，客观地总结前段的经验教训，统筹谋划，理清思路，做好“集中”和”整合”的文章，以实现信息资源的合理配置和全面数据的综合利用，才是明智的选择。 (二)税收信息化“集中”与“整合”的目标及原则 所谓“集中”，就是税收应用系统的集成和数据的集中管理，它包括机器设备、数据、应用和管理机构的集中。所谓“整合”，就是基于原有系统在集中的基础上，通过新的技术完善打通应用间的隔离状态，达到各部门、各应用系统、各种设备之间高水平的协调，实现信息流和管理的无缝衔接，创造税收信息化工程的整体最优。在税收信息化

30、发展的现阶段，“集中”是“整合”的基础和先决条件，“整合”则是“集中”的目的。 在现阶段，“集中”与“整合”的目标应确立为实现统一的技术平台，建立一体化协同运作的应用格局，为下阶段全面的数据综合利用奠定基础。 税收信息化“集中”与“整合”的原则应为：一是整体规划、系统思考的原则，要对组织、业务、技术、数据接口、标准体系及商务等综合考虑：二是应用整合与技术整合相协调的原则，以保证数据整合与功能整合的双赢并最大限度地利用设备资源；三是优化完善与开拓创新相结合的原则，即在整合的主基调下，不应排除一些必要的新建项目，如“金税三期”的人事、财务、个税系统的建立。 (三)税收信息化“集中”与“整合”的具体

31、思路 1应用系统的整合。应用系统的整合包括业务需求、架构、平台、应用标准、数据、功能、流程等等的整合，是整合的核心。应用系统整合要确立一种新的管理理念，即以科学发展观为统领，以服务纳税人为中心，以税源管理为重点实现由业务处理型应用向数据分析型应用的跨越。要从金税二期、综合征管信息系统、出口退税三大主体软件入手，围绕服务纳税人和强化税源管理这一中心和重点，完成现阶段的功能整合和业务流程整合，建成一体化的应用系统平台。 2技术层面的整合。技术层面的整合包括技术平台、硬件设备和网络资源等等的整合，是整合的技术基础。技术层面的整合需突出安全和支持作用，因为整合是以大集中为基础的，而大集中必然带来技术上

32、的风险，不仅对网络和带宽提出更高的要求，而且也要求硬件和设备及大集中条件下数据容量快速膨胀的数据存储管理万无一失。因此，在充分利用现有硬件设备资源的同时，要科学规划新的技术投入，制定基本的规范要求，避免造成新一轮的资源浪费。为了保证整合的成功和数据安全，建议尽快筹建灾备中心，从信息化发展趋势和节约资源的角度考虑，应以行政大区为单位建设，没必要一个省建一个。 3人力资源的整合。人力资源整合包括人力资源的综合利用和开发。人力资源整合是税收信息化整合的关键。随着数据和业务的省级集中，业务对人力的需求已呈倒金字塔型。然而现在机构和人员配置仍为正金字塔型，省市两级人员严重不足(尤其是信息化需要的复合型人

33、才)，大部分省份处在借调大量人员维持网络和业务运行的状态。因此，随着数据和业务的省级集中人力资源也应相对向上集中。建议应根据现实和发展的需要调整机构设置，配置人力资源。对复合型人才短缺的问题，可加大培训力度，实施一定比例的聘任制度，也可借鉴国外做法，对信息化技术层面的工作分类管理适度外包。 4组织机构与体制保障。税收信息化是税收管理的一场革命，是一个长期的系统工程，“集中”与“整合”是这一工程的重要阶段。在信息化发展的提升阶段，组织机构与体制保障理应提到议事日程上来。现在，总局和部分省局已成立了信息化建设领导小组，并相应设立了非常设机构的办公室，初步解决了“谁来管”、“管什么”、“如何管”的问

34、题，也得到了业务、行政、信息部门和业界的认可，在一定程度上解决了传统管理模式下各个部门各自为政、老死不相往来的弊端，但还远远不够。因为在“整合”进程中，最难的是新旧管理理念、思维方式和价值观念的冲突和碰撞。随着整合力度的加大，部门既得权益的矛盾将越发突出。现在信息化办公室三层体制分工虽明确，但协调难度之大、力度之小是显而易见的，况且信息化办公室作为非常设机构在现有体制内受到一系列阻滞，无法实现明晰、准确的工作流程。因此，建议在集中和整合阶段，应使非常设机构常设化，组成一个集业务、技术和管理于一身的综合部门，完成数据集中、运行维护和应用系统优化整合的任务，也可考虑在总局和省局设总工程师，在党组领

35、导下，负责统领和指挥信息化建设。税收信息化基于征管业务需要而建设在共存和发展中走过了二十几年的历程，取得了可喜的成就。“金税工程”作为国家十二金工程之一，在社会主义现代化建设中发挥着越来越重要的作用；电子税务作为中国电子政务的重要组成部分和领军者越来越为世人所瞩目。税收信息化的建设与发展，在很大程度上强化了我们依法征税的观念，规范了执法行为实施了业务流程的优化，加大了税源管理的力度，拓展了纳税服务的领域，加强了税务干部队伍的建设，在实现提升税收征管质量和效率目标的进程中迈出了一大步。但是，由于全局统筹规划的欠缺和信息化建设经验的历史局限，随着实践的发展，建设进程中设计的先天不足和业务技术相互掣

36、肘及某些不完善日益凸显，直接影响了信息化的发展进程。 一、税收信息化建设中的冷思考 (一)信息化对业务管理的支撑和依托不足，难以满足征管改革的目标要求 信息化建设是一项投入高、更新快、可逆性极小的工程，因此，全局性的统筹规划和制定标准规范尤为重要。从国内外信息化建设的经验教训来看，这点又是最难做到的。由于缺乏统一的战略规划和标准规范，致使信息化功能交叉、信息不共享、资源不能充分利用成为突出问题： 一是应用系统建设之初规划不够，致使开发起点低，应用系统林立，应用平台不一，各部门各地区各自为战，自成体系，资源浪费严重，整合难度颇大。如在基于县级集中开发的CTAIS基础之上优化的综合征管信息系统，作

37、为重要的主体软件，由于规划层面和架构层面的先天不足，面对经济发展不平衡的省份、纳税人多寡不同和机构、节点多少不一的现状，实有力不从心之态，只能艰难维持。再如，全国统一使用的应用软件(国家税务总局要求使用)有二三十个(不考虑数据库版本因素)，各省开发的市和市以下的各种应用软件少说也有上千个。这些局部应用软件的推行，不仅没有带来信息化全局性的整体大推进，反而使多数局部系统陷入无法发展的泥潭。 二是信息孤岛丛生，数字鸿沟加剧，数据管理分散，信息共享程度低，税务机构及人员无法有效掌握纳税人的完整信息。如综合征管信息系统在全国国税系统还没有推行到位，已推行单位的应用也多半在基层；增值税发票管理系统还未实

38、现省级集中；出口退税系统也需要进行改造和升级。三大主体软件的分散化程度尚且如此，其他管理软件就可想而知了。 三是IT管控、数据结构、交换标准普遍存在不规范现象，数据库平台不甚统一，异构数据的访问和同步不很顺畅，数据口径、代码不尽一致。如某一功能在多个系统重复操作，同一数据在多个系统重复存储，既造成设备和资源浪费，增加系统维护的难度，也使整体性能的提升受到限制。 四是对网络和信息安全重视不够，防范意识不强。如相当多省份的征管软件都是单机运行，没有灾备，有的地方仅有数据备份；网管情况也不乐观，对网管软件的开发和推广尚无规范化的要求和标准；对待病毒及网络黑客攻击的防范措施至今未到位；内外网的隔离只限

39、于要求，等等。 (二)业务一体化和规范化滞后，难以适应信息一体化的要求 “电子政务的关键不在电子，而在政务。”借鉴这句出自国家信息化专家咨询委员会常务副主任周宏仁的名言，电子税务的关键同样不在电子，而在税务。先进的生产力需要先进的生产关系相适应才能发挥作用，信息技术仅是提高科学管理水平的手段，管理才是根本。面对并不完善的岗责体系和并不科学的业务流程，信息系统推行所能带来的征管质量和效率的提升必然大打折扣，问题突出表现为： 一是业务一体化理念尚待确立，组织机构和协调机制滞后。总局及各省信息办的成立使税收信息化建设有了司令部，为实现税收信息一体化奠定了组织基础。但由信息办来统领综合征管业务似乎有些

40、牵强和鞭长莫及，由某个司来完成综合业务一体化的使命也勉为其难，业务一体化仍有待于统一。 二是应用系统林立源于应用需求政出多门。在计算机网络这一重要依托下，我们各个应用系统的建设却是分离的，各业务专业管理部门仍按原来的管理理念、思路、办法来提出需求，使得信息无法有效地在各部门、各环节、各岗位间共享，把可依托的网络变成了若干个环和结，有的还是死结。 三是责任体系亟待完善，业务流程尚需优化。完善岗责体系和优化业务流程是税收管理永恒的主题，税收信息化建设的推进为新一轮业务重组和流程再造提供了可能和条件。如随着数据信息的逐步集中，过去繁琐的管理程序应变得精简，但现在有的专业管理部门仍然还要若干报表，还要

41、基层税务干部审签数种表单，等等。 四是适应信息化建设要求的复合型人才缺乏，难以满足数据应用的需要。随着IT产业的发展，软、硬件的人才资源并不匮乏，供给市场大，但既懂技术和政策又熟悉业务流程的复合型人才却是缺之又缺，这为税务系统内人才资源的开发提出了新课题。 (三)税收信息化建设大有异军突起之势，与电子政务的衔接与融合有待研究 一是与税收业务关联度最大的部门，如工商、金库尚未完全联网，即使国、地税之间也没有实现信息互通，税收信息一体化的链条首先在税务部门内部出现缝隙。跨系统的业务监控更是难以做到，不仅使得设计初衷无法实现，而且浪费了大量信息资源。 二是税收信息化在一定时期内加大了纳税人的纳税成本

42、。电子报税和“金税二期”的上马，虽然大大方便了纳税人，但也不同程度地加大了纳税人的纳税成本，如软件、IC卡、扫描仪、上网费等，这在国外都是免费的。当然，在发展过程中这是阶段性的，也有我们的国情因素，但时间不能过长，也不可认为是理所应当的。 二、实现税收信息化集中与整合的思路选择 通过对税收信息化建设的冷思考，可见无论是技术层面的不尽人意还是业务层面的多有遗憾，“分散”和“失调”都难辞其咎。如何认识我国税收信息化发展的规律，抓住机遇实现可持续发展，无疑是摆在我们面前的严峻课题。 (一)诺兰模型给予的启示 二十多年前，美国学者理查德•诺兰(RichardLNolan)经过深入研究，总结

43、归纳出信息化发展的一般规律，即著名的诺兰模型。通过诺兰模型的描述可见，lT发展从起步到成熟，大体经过六个阶段：初始阶段(初始的局部计算应用，如报表、开票)一扩展阶段(单机版应用增加，计算机代替手工)一控制阶段(开始注重规划，网络版单项应用增加)一集成阶段(开始统一技术平台，进行一体化集成，消除部门间壁垒)一数据管理阶段(统一规划组织内的信息资源，开始全面的数据综合利用)一成熟阶段(全面整合内外部资源，形成完整的信息管理、辅助决策)。借鉴这一阶段划分理论，我们清晰地看到，我国的税收信息化建设正处在控制阶段向集成阶段迈进的关键时期，也可以说是整体进程的重要拐点，这一迈步是质的飞跃，它成功与否，直接

44、关系到税收信息化的进程，甚至成败。因此，客观地总结前段的经验教训，统筹谋划，理清思路，做好“集中”和”整合”的文章，以实现信息资源的合理配置和全面数据的综合利用，才是明智的选择。 (二)税收信息化“集中”与“整合”的目标及原则 所谓“集中”，就是税收应用系统的集成和数据的集中管理，它包括机器设备、数据、应用和管理机构的集中。所谓“整合”，就是基于原有系统在集中的基础上，通过新的技术完善打通应用间的隔离状态，达到各部门、各应用系统、各种设备之间高水平的协调，实现信息流和管理的无缝衔接，创造税收信息化工程的整体最优。在税收信息化发展的现阶段，“集中”是“整合”的基础和先决条件，“整合”则是“集中”

45、的目的。 在现阶段，“集中”与“整合”的目标应确立为实现统一的技术平台，建立一体化协同运作的应用格局，为下阶段全面的数据综合利用奠定基础。 税收信息化“集中”与“整合”的原则应为：一是整体规划、系统思考的原则，要对组织、业务、技术、数据接口、标准体系及商务等综合考虑：二是应用整合与技术整合相协调的原则，以保证数据整合与功能整合的双赢并最大限度地利用设备资源；三是优化完善与开拓创新相结合的原则，即在整合的主基调下，不应排除一些必要的新建项目，如“金税三期”的人事、财务、个税系统的建立。 (三)税收信息化“集中”与“整合”的具体思路 1应用系统的整合。应用系统的整合包括业务需求、架构、平台、应用标

46、准、数据、功能、流程等等的整合，是整合的核心。应用系统整合要确立一种新的管理理念，即以科学发展观为统领，以服务纳税人为中心，以税源管理为重点实现由业务处理型应用向数据分析型应用的跨越。要从金税二期、综合征管信息系统、出口退税三大主体软件入手，围绕服务纳税人和强化税源管理这一中心和重点，完成现阶段的功能整合和业务流程整合，建成一体化的应用系统平台。 2技术层面的整合。技术层面的整合包括技术平台、硬件设备和网络资源等等的整合，是整合的技术基础。技术层面的整合需突出安全和支持作用，因为整合是以大集中为基础的，而大集中必然带来技术上的风险，不仅对网络和带宽提出更高的要求，而且也要求硬件和设备及大集中条

47、件下数据容量快速膨胀的数据存储管理万无一失。因此，在充分利用现有硬件设备资源的同时，要科学规划新的技术投入，制定基本的规范要求，避免造成新一轮的资源浪费。为了保证整合的成功和数据安全，建议尽快筹建灾备中心，从信息化发展趋势和节约资源的角度考虑，应以行政大区为单位建设，没必要一个省建一个。 3人力资源的整合。人力资源整合包括人力资源的综合利用和开发。人力资源整合是税收信息化整合的关键。随着数据和业务的省级集中，业务对人力的需求已呈倒金字塔型。然而现在机构和人员配置仍为正金字塔型，省市两级人员严重不足(尤其是信息化需要的复合型人才)，大部分省份处在借调大量人员维持网络和业务运行的状态。因此，随着数

48、据和业务的省级集中人力资源也应相对向上集中。建议应根据现实和发展的需要调整机构设置，配置人力资源。对复合型人才短缺的问题，可加大培训力度，实施一定比例的聘任制度，也可借鉴国外做法，对信息化技术层面的工作分类管理适度外包。 4组织机构与体制保障。税收信息化是税收管理的一场革命，是一个长期的系统工程，“集中”与“整合”是这一工程的重要阶段。在信息化发展的提升阶段，组织机构与体制保障理应提到议事日程上来。现在，总局和部分省局已成立了信息化建设领导小组，并相应设立了非常设机构的办公室，初步解决了“谁来管”、“管什么”、“如何管”的问题，也得到了业务、行政、信息部门和业界的认可，在一定程度上解决了传统管理模式下各个部门各自为政、老死不相往来的弊端，但还远远不够。因为在“整合”进程中，最难的是新旧管理理念、思维方式和价值观念的冲突和碰撞。随着整合力度的加大，部门既得权益的矛盾将越发突出。现在信息化办公室三层体制分工虽明确，但协调难度之大、力度之小是显而易见的，况且信息化办公室作为非常设机构在现有体制内受到一系列阻滞，无法实现明晰、准确