通海法院周汝康通海法院构建西部小法院审判管理模式的改革与实践.doc

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1、通海法院周汝康通海法院构建西部小法院审判管理模式的改革与实践通海法院构建西部小法院审判管理模式的改革与实践公正与效率”是二十一世纪法院的两大主题作为现代司法的两项基本目标公正和效率是对立统一的理想的模式是通过正当、快捷的程序得到“公正”的结果。从法院自身来考察司法人员的素质和高科技的保障是基础还有一个非常根本的方面是法院内部的管理模式特别是在特定的国家权力架构和有限的司法资源条件下法院的审判组织结构审判流程方式等直接决定着效率和公正的实现。探索符合西部小法院区域特点的审判管理模式其目标是进一步提高我们自身的审判管理水平建立科学、长效的审判管理机制减少中间环节提高审判效率实现司法公正。一、审判管

2、理的概念和目的法院管理是由审判管理、人事管理、行政管理共同构筑的统一管理体系其中审判管理是法院管理的核心部分人事管理和行政管理都应该服从和服务于审判管理活动正如一个企业应有主营业务和核心竞争力一样我们从法院纷繁复杂的各项工作中提炼出来的核心业务就是审判。审判管理是指人民法院在审判案件的整个诉讼活动过程中为了使审判工作合法、有序、高效地开展由法院内部有关部门和人员通过建立规章制度对审判工作进行科学、合理的分工、协调、规范、监督和指导从而保证案件审理的各个环节各个方面能够通力合作分权制衡以实现公正高效。简而言之审判管理就是围绕审判这个核心业务所进行的管理。审判管理的目的从大的方面来说就是为了保证人

3、民法院的整个诉讼活动合法、有序、高效地进行。按照人民法院五年改革纲要的要求要通过审判管理体制的改革完善人民法院的机构设置进一步健全权责明确互相配合有效监督高效运行的审判体制这就是当前人民法院审判管理体制所追求的价值目标。二、辖区的特点和自身的状况以通海县人民法院为例其地域、人口、经济、文化的特点是：1、面积小人口相对集中；2、在云南省属于经济相对发达的地区但比起东部发达地区来差距仍较大；3、历史文化源远流长有自己独特的传统和习俗；4、法制建设有一定基础但治安“热点”、“难点”问题多突发事件时有发生。结合县情分析近几年来法院审判管理的特点比对东部和发达地区的情况可以对通海县人民法院的现状作以下概

4、括：通海法院属于西部的一个小法院有其自身的特点、优势和局限性。与其它地广人稀的西部县相比其特点是面积小交通便利人口相对集中与这种地域状况相适应在审判机构的设置上有条件做到相对集中所以通海县人民法院于1999年完成了收缩派出法庭的工作。其优势在于硬件设施建设可以基本满足现有审判任务的需要与东部和发达地区相比每年不超过2000件的各类案件总数不算多有条件在案件上做到精耕细作审判效率还不是工作中的主要矛盾东部和发达地区的先进经验不完全适合西部小法院的状况；和其它西部小法院一样我们的局限性在于干警的相对素质偏低案件质量不高主要反映在庭审质量和法律文书质量上还有一个最大的差距是在审判管理水平上。三、审判

5、管理体制改革的目标、方法、原则和步骤通海县人民法院在认真分析辖区特点和法院自身状况的基础上以实现司法公正提高审判效率为目标并按照人民法院五年改革纲要确立的改革原则结合审判规律的要求大胆进行了一系列卓有成效的改革和实践初步构建起了一套符合西部小法院的审判管理模式。1、目标。在人民法院五年改革纲要所确立的“权责明确、互相配合、有效监督、高效运转”的司法改革原则指导下通海法院确立的审判管理体制改革的目标是：建立一套符合审判规律适应我院现实状况又着眼于未来职责明确分工合理运转高效保障有力的法院审判管理体制。2、方法。两手一齐抓：一手抓静态的审判组织体制改革方向是大胆打破现有机构设置的障碍保留机构由专人

6、兼职研究对所有审判资源重新进行整合实现审判资源的合理调配解决审判一线力量不足的矛盾。包括机构的整合人力资源的整合物质资源的整合。另一手抓动态的案件流程管理体制的改革将案件的程序运作分解成立案、庭前准备、裁判、卷宗装订、评查、归档七个阶段分工由不同的部门和不同的人员完成形成运转高效的流程管理充分利用我院现有的局域网作为审判管理平台实现案件流程的信息化管理。3、原则。四个坚持。一是坚持稳中求进的思想；二是坚持充分论证的思想三是坚持符合法律的思想；四是坚持结合实际的思想。4、步骤。通海法院在构建新的审判管理模式的过程中设计了分三步走的步骤非常有特点并且收到了实效很有借鉴意义。第一步是重点突破第二步是

7、合力攻坚第三步是建立体系。第一步重点突破阶段已基本完成见到了实效鼓舞了士气坚定了改革的决心。主要完成的改革任务有：执行治乱。要解决执行难必先解决执行乱。执行乱是法院审判管理中的一大难点必须花大力气彻底解决。通海法院于20_年8月起花了近半年的时间调整了执行人员彻底整治了执行工作中存在的弄虚作假、瞒报、漏报、执行财产不变现档案管理混乱等问题。纠正了执行乱的现象为法院的审判管理改革和治理执行难奠定了基础探索和建立了一套有效的执行管理体制。民商合一。为建立与三大程序法相对应的民事、刑事、行政三大审判体系解决长期以来民商分离的格局避免执行同一部程序法和实体法的民商案件分属两个庭室所造成的同一法院对同一

8、类案件在裁判和适用法律上存在的差异按照民商合一相对稳定合理平衡的原则合并民一、民二庭为一个庭室；同时将民商案件分成几个大的类型由不同的合议庭来分管让法官通过审判实践和理论钻研形成自己的专业领域以此促进法官的专业化、精英化。同时推行合议庭负责制和错案追究制率先在20_年建立了以大民事格局为方向的民事审判组织体制。公开听证。针对我国传统的申请再审和申诉制度中存在的主体无限次数和时间无限审级无限理由无限所带来的部分当事人以同一事实同一理由对同一裁判文书反复缠诉的弊端为了减少诉讼成本节约审判资源维护法院裁判的既判力和权威性按照有诉必理公开平等及时合议的原则推行申诉申请再审案件的公开听证制度制定公开听证

9、规则将无限申诉变为有限申诉无限再审变为有限再审将申请再审申诉的审查工作进行阳光作业减少和避免暗箱操作即维护了公民的诉讼权利又维护了法院裁判的既判力和司法权威。 实现三个分立。为改革法院内部机构职能理顺内设机构关系建立、健全案件流程体系革除由法官自收、自审、自执案件所带来的久拖不结、暗箱操作、违法裁判的弊端将审判权进行合理分解分别由立案、裁判、执行、审判监督四个部门来分别实施实现案件的流程管理分权制衡全程监督落实了立审、审执、审监“三个分立”制度促进了以独立、公正、公开、高效为主要内涵的审判机制的建立。在这一阶段还进行了落实公开审判的制度改革了庭审方式和裁判文书制作加强了调研工作和干警的业务培训

10、加强了法官职业道德的建设等审判管理体制改革的工作。第二步合力攻坚阶段核心任务是推行主审法官员额制。法院队伍中很大一部分审判员并不具备现代法官的素质导致法院人员过多过滥而高素质的审判人员则相对不足。更由于激励机制的导向错误更难以调动高素质审判人员的工作积极性也难以吸引高素质的人才到法院工作通过第一阶段民商合一的改革将裁判权作了一定的收缩在合议庭负责制的基础上选好合议庭负责人由合议庭负责人对本合议庭的案件质量负责。通过这一项改革我院民商事案件的质量有大幅上升。从玉溪中院对全市近期上诉案件的质量分析来看全市基层法院上诉案件的平均改判率为35.84而我院上诉案件的改判率只有12.5低于平均数2.9倍是

11、全市上诉改判率最低的法院在队伍人员不变的情况下我们通过审判组织体制的改革实现了案件质量上一次大的飞跃。但这一项改革并不彻底我们最终的目标是要按照人民法院五年改革纲要确立的以“确定法官员额建立法官遴选制度建立法官保障制度”为内容的全面法官职业化建设根据我院的案件数量和干警素质状况确定主审法官员额为8名祥细制定了主审法官考试办法建立了主审法官保障制度对主审法官实行相对高薪制将裁判权进一步向主审法官集中充分挖掘潜力发挥优质审判资源的作用通过激励机制调动高素质人才的积极性。同时推行法官助理制度和审判单元制度以此为基础构建科学、合理又面向未来的审判组织体制这一步是完成我院审判组织体制改革建立新的审判管理

12、模式的一个重要基础。云南省高院已将通海法院主审法官员额制的改革列为全省的试点经过一年多的论证和试点不断总结经验和完善制度先后制定了通海县人民法院主审法官员额制选任工作实施细则（试行）、通海县人民法院第一任主审法官选任工作实施方案、通海县人民法院第一任主审法官选任考试办法、通海县人民法院第一任主审法官制度的规定（试行）、通海县人民法院法官助理制度的规定（试行）和通海县人民法院岗位目标责任制奖惩考核办法为通海县人民法院全面推进法官队伍职业化建设推行以主审法官员额制为核心辅之以法官助理、书记员、法警单独系列管理制度为主要内容的全面改革计划奠定了科学、全面、细致和可行的制度框架。第三步是建立体系阶段。

13、这一步是完成构建通海法院审判管理模式的阶段也可称为审判管理体制改革全面推进阶段。现已设计好了最基本的蓝图做好了理论工作和基础性工作正在稳步推进之中。在静态的审判组织体制上要完成部门职能的分工和人员职责的定位；在动态的案件流程管理上要完成案件程序运作的合理分解形成运转高效全程监督、分工负责的流程管理体系以局域网为审判管理平台实现案件流程的信息化管理。四、构建审判管理模式的主要内容通海法院构建西部小法院审判管理模式的主要内容可以从基本结构、运作机制、流程体系三个方面来作一个系统的概述：（一）审判管理模式的基本架构。审判管理是围绕审判这个核心业务所进行的管理活动我们选择的审判管理模式是：对审判管理各

14、个层级作科学的分解在环节设置上合理布点在每个关键的节点上由精英把关再将各种素质状况和职能不同的人员按层级配置进去实现单元化管理每个管理单元建立以单元负责人或主审法官为主导的金字塔式层级职权结构。1、科学分解合理布点。第一层：审判管理可以分解为四大管理体系即：立案管理裁判管理执行管理监督管理。第二层：立案管理可以分解为四大单元的管理即：立案厅、流程中心、法警队、综合裁判组。裁判管理可以分解为三大审判组织体系的管理即：刑事审判、民商审判、行政审判。执行管理可以分解为两大执行权的管理即：执行实施权的管理、执行裁判权的管理。监督管理可以分解为四大监督体系的管理即：静态监督的管理动态监督的管理横向监督的

15、管理纵向监督的管理。以上第二个层面的分解是设置审判管理单元的节点由这些节点可以派生出各个金字塔式的层级职权结构。2、金字塔式层级职权管理单元模式。、将三大审判组织体系分解成八个审判单元一个审判单元负责一类案件的审理。其中：刑事设两名主审法官两个审判单元；民事设六名主审法官六个审判单元；行政审判指定民事中的一个审判单元的主审法官兼职负责。每个审判单元设一名主审法官一名法官助理一名书记员加上其它不同的司法和行政辅助人员构成一个审判单元在金字塔式的管理单元中表现为职权从上到下的关系义务从下到上的关系；上一个层级的人员对下一个层级的人员有指挥、命令的权力；而下一个层级的人员对上一个层级的人员有服从的义

16、务下一个层级的人员对上一个层级的人员负责并完成上一个层级人员的命令和指定的工作。主审法官在具体的审判管理单元中处于最高的裁判地位在确保独立行使裁判权的同时有权统筹和组织整个审判单元的工作以保障工作的高效运行主审法官只负责主持庭审了解案件和作出最终的裁判其它辅助性的工作安排由法官助理完成或由法官助理组织书记员、其它司法和行政辅助人员共同完成由主审法官对完成的工作成果进行验收并有权对下层级人员的工作表现和业绩进行考核、奖惩甚至有权建议给予晋升或处罚。审判单元制是金字塔式层级职权管理结构中机制最齐备和最能发挥功能作用的管理模式。理由如下：A、由于系统的封闭性保障了主审法官的独立地位和裁决者的身份为独

17、立审判创造了机制上的保障；B、由主审法官对裁判的质量负责实现了裁判权向八名素质相对为本院最高的主审法官收缩和集中裁判质量也有了制度上的保证；C、由于对审理和裁判工作作了进一步分解除主持庭审和作出最终裁判的工作由主审法官完成外其它工作可以分别由法官助理、书记员、司法和行政辅助人员完成实现了审判工作按照重要性不同所作的分解能使不同素质和状况的人员各尽所能又给了主审法官人尽其才尽情发挥个人聪明才智的独立舞台让他们在业务上有了更大的发展空间；D、由于一个审判单元仅负责一类或几类相对固定的案件让主审法官通过审判实践和理论钻研形成自己的专业领域促进了法官的专业化、精英化让每位主审法官都能成为某一方面的法学

18、专家；E、尤为重要的是这种结构在纵向上实现了人员素质的互补。首先八名主审法官是从本院23名有审判员资格的人员中经严格的考试精挑细选出来的相对为本院素质最高的法官能保证裁判质量。其次八名法官助理也是从剩下的15名审判员中选出均具备一定的审判实践经验和能力可以胜任庭前的所有准备工作和庭后的所有善后工作。再次书记员由专职人员担任能保证记录工作的质量。三者的素质从纵向上实现了互补。 、将立案管理的立案厅、流程中心、法警队、综合裁判组四大单元分别比照审判单元设置的机制进行有专人对工作质量把关的金字塔式层级职权管理单元的设置把不同素质和状况的人员根据其能力和特点分别配置到各个职权层级中最大限度发挥其特长既

19、做到了人尽其才又做到了各尽其能。以此解决现行法院干警素质参差不齐所带来的矛盾。（二）、审判管理模式的运作机制通海法院选择的上述审判管理模式体现了“四位一体”的审判管理运作机制立案、裁判、执行、监督四位一体并行不悖同时推进整体加强的审判管理格局革除了“哑铃式”管理体制中的种种弊端突出了程序和实体并重执行和监督并行的思想有效地避免了传统审判管理模式中顾此失彼的机制缺陷。“四位一体”的运作机制表现为：1、把立案庭构建为审判程序的管理中心。把与审判程序相关的职能部门和人员向立案庭收缩包括程序监督职能也并入立案庭实现整个审判程序从启动到结束的全程管理和全程监督。立案庭分四大单元进行管理和运作每个单元履行

20、不同的职能。、立案厅：审查和决定立案诉讼费、执行费以及其它费用的收退和结算。、流程中心：排期开庭审限跟踪与提示、卷宗归档、制作统计报表统计分析报告案件质量评查（属监督管理的职能汇同审监庭、政治处等部门共同完成）。、法警队：执庭、送达、押解、警卫、保全的实施、协助。、综合裁判组：保全的裁决和组织实施支付令、执行裁判的听证和裁决申诉和申请再审的听证和裁决。2、把职能审判庭构建为案件的决策中心。将刑事、民商、行政的案件按性质再作细分由不同的主审法官组织不同的审判单元对某一类或几类相对固定的案件进行审理和裁判。行政案件由于多年来个位数的案件数量暂时没有设置专门审判单元负责的必要而指定专门的主审法官兼职

21、负责审理和研究。民事案件分成三个大的类型：一类是合同和债务案件一类是婚姻家庭和三养案件一类是侵权和损害赔偿案件。每一类案件分别由两名专门的主审法官组织专门的审判单元审理一般实行独任审理需要组成合议庭的个别案件由负责同一类案件的两个审判单元的主审法官或法官助理组成合议庭但审判长必须由主审法官担任法官助理只做陪审独任审理的案件必须由主案法官主持。法官助理可按主审法官的要求组织庭前调解证据交换证据调查等工作。3、执行管理实行分权化运作。将执行权分解成执行裁判权和执行实施权执行实施权由执行局负责执行裁判权由立案庭的综合裁判组负责以实现执行的分权制衡。且执行裁判的内容多以程序为主由担负程序管理中心职能的

22、立案庭负责较妥。由于执行裁判权被剥离执行局主要行使执行实施权人员调配上要做到收放自如既有承办人的个人负责又有实施执行措施时人员必要的集中。有分有合分工负责合力攻坚的执行机制与审判管理单元和立案管理单元在人员调配机制上有其不同的特点。4、监督管理构建“三全”体系。监督管理光靠设置一个固定的机构来进行不可能实现监督的目的也达不到全程监督案案监督的要求。我们构建的监督“三全”体系是：全方位、全过程、全员化的结构。在动态监督上设置“审限跟踪和提示制度”从而达到监督的全程化。在静态监督上设置“案件质量评查制度”由立案庭的流程中心、审监庭、政治处、纪检室汇同完成；设置“申诉和申请再审的公开听证制度”由立案

23、庭的综合裁判组、审监庭具体案件所涉性质与对应的不属回避范围的主审法官共同组成合议庭从而达到监督的全员化。在横向监督上主要依靠案件的流程进行管理；纵向监督上主要依据上下级职权管理的机制强化对司法主体执法行为的监查和督导；再加上外部的监督包括人大监督舆论监督和人民群众的监督实现横纵并行内外并举的全方位监督。“三全”监督体系体现着动静结合分权制衡条块结合互动制约的特点通过对人员的合理配置权力的层层分解制度的环环植入来实现监督和监控。（三）案件流程体系的基本结构。建立案件流程体系就是要按照司法审判运行的规律和进程将司法审判各职能分解在由不同部门和人员负责完成的环节上我们所要建立的案件流程体系要以实现分

24、工负责、分权制衡流程管理高效运行的功能为目标在基本的结构体系中以流程中心为程序管理的枢纽以立案厅、综合裁判组、各职能审判单元、执行局四大系统为程序执行机构分设七条执行的指令通道共同构成一个中心四大体系七条通道协同一体的基本案件流程体系。通道一：由立案厅将审查立案的案件流转入流程中心流程中心将收到的案件分别不同性质指令各职能审判单元综合裁判组执行局来完成。通道二：由流程中心将排期后的案件指令具体的职能审判单元限期完成审判任务。通道三：由流程中心将保全的申请由执行裁判权解决的申请申诉和申请再审的申请支付令的申请交给综合裁判组限期作出裁决。通道四：由流程中心将收到的执行申请指令执行局限期执行。通道五

25、：各职能审判单元将审结后装订好的案件交回流程中心进行案件质量评查后归档。通道六：综合裁判组将裁决完毕的案件装订好后交回流程中心进行案件质量评查后归档。通道七：执行局将执结的案件装订好后交回流程中心进行案件质量评查后归档。书记员、法警队、其它司法和行政辅助人员的管理系统既独立发挥作用又是与案件流程体系不可分割的重要组成部分。在案件流程体系中对审判各职能分解得越细安排得越合理则审判管理的微观环境越有序审判运行机制的功能发挥得越充分。在体系的设计上要尽可能减少中间环节才能提高审判效率；要实现案件的全程监督才能保证司法公正。通海法院构建的这种审判管理模式是小的基层法院和经济文化相对落后的西部法院这两个特征竞合条件下探索的一种审判管理模式它既符合法院审判管理的规律又与所处法院的状况和特点相结合是在审判效率的矛盾还没有上升为主要矛盾的条件下通过创新机制整合审判资源充分挖掘优质审判资源的潜力以着力提升审判质量和攻克执行难为目标的一种审判运行机制的选择这种机制最大限度地革除了司法行政化的趋势给法院审判管理造成的种种弊端。这种模式不一定就是最好的但无疑这项改革与实践是一种有益和负责任的尝试可以为别的西部小法院在构建新的审判管理模式的探索中提供一些有益的经验提供一种以资评判和取舍的模式。 第 15 页 共 15 页