电子政务法概念辨析(共5页).doc

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1、精选优质文档-倾情为你奉上论 电 子 政 务 法 内涵、边界及其部门属性 金承东*中国社会科学院法学研究所博士后，浙江大学光华法学院副教授。内容摘要：本文认为电子政务是指具有公共管理职能的国家机关和组织全面应用现代信息技术，进行办公、管理以及为社会提供服务的活动。电子政务法就是对电子政务进行法律规范的总和。电子政务与电子政府是可以互换使用的一对概念，而电子政务与电子监管、电子政务与电子商务之间的界限是很明显的。最后本文认为电子政务法首先属于信息法，同时又归属于行政法。关键词：电子政务法 电子政务 电子政府 电子监管 电子商务 2002年8月5日，中共中央和国务院联合发布了国家信息化领导小组关于

2、我国电子政务建设指导意见，该指导意见明确指出“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化建设的重点，政府先行，带动国民经济和社会发展信息化。”2006年5月，中共中央和国务院又联合发布了20062020年国家信息化发展战略，再次强调推行电子政务是我国信息化发展的战略重点之一。在政策指引下，电子政务建设在全国各地如火如荼地展开，与此呼应，电子政务的法制建设必须紧跟，否则无以保障我国的电子政务沿着健康、快速的轨道发展。基此，本文拟对电子政务法的概念进行提炼和界定，希望以此确定一个科学的范畴和一致的研究范围。一、电子政务法的定义简单讲电子政务法是对电子政务进行法律规范的总和，所以电子政务法概念的界定要

3、以电子政务的界定为基础，电子政务的概念界定清楚了，电子政务法的概念自然也就清楚了。但电子政务是很难界定的一个概念， 参见周汉华：电子政务法研究，法学研究2007年第3期，第3页。国内对电子政务概念的界定也是五花八门，但基本内容还是具有一致性的。 理论界有代表性的定义有：“电子政务是指高效、开放的政府凭借计算机技术、现代通讯技术等高新技术在安全可靠的网络平台上全方位行使管理职能，开展政务活动。”（见赵国俊主编：电子政务教程，中国人民大学出版社2004年版，第6页）“电子政务是指运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个

4、精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。”（候卫真著：电子政务的建设与发展，中国人民大学出版社2006年版，第2页）“电子政务是指具有公共管理职能的管理部门（包括各级政府部门及其它具有公共管理职能的部门，如司法机构和立法机构等）利用计算机和网络等信息技术开展的一系列政务活动，其实质就是应用信息技术对政府业务流程进行优化和重组，以构造更加适合时代要求的政府结构和运行方式。”（信息产业部电子科学技术情报研究所兰科研究报告：国外电子政务发展研究，第3页）立法界有代表性的定义有：云南省电子政务管理办法第3条规定：“本办法所称电子政务，是指

5、各机关应用信息与网络技术，发布信息、办理业务、处理公文等管理和服务活动。本办法所称各机关，是指本省行政区域内适用公务员法的各级各类机关及单位。”（云南省人民政府2006年5月16日颁布，2006年7月1日起施行）西安市电子政务建设管理办法第3条规定：“本办法所称电子政务建设，是指行政机关应用信息与网络技术，将管理和服务集成，实现组织结构和工作环境的优化，向社会提供规范、透明、高效、便捷的公共管理与服务的信息系统建设。本办法所称行政机关，是指本市市属各级政府及其工作部门、法律法规授权具有公共管理职能的组织和依法接受委托从事公共管理活动的其他组织。”（西安市人民政府2005年11月29日通过）天津

6、市电子政务管理办法第3条规定：“本办法所称电子政务，是指行政机关应用信息与网络技术，将管理和服务集成，实现组织结构和工作环境的优化，向社会提供规范、透明、高效、便捷的公共管理与服务的活动。本办法所称行政机关，是指各级人民政府及其工作部门、法律法规授权具有公共管理职能的组织和依法接受委托从事公共管理活动的其他组织。”（天津市人民政府2004年6月21日通过，2004年8月1日起施行）吸收借鉴目前国内对电子政务的各种定义，笔者认为电子政务是指具有公共管理职能的机关和组织全面应用现代信息技术，进行办公、管理以及为社会提供服务的活动。具体而言就是指具有公共管理职能的机关和组织运用现代网络通讯与计算机技

7、术等信息技术，将其内部和外部的管理、服务职能进行紧密结合，对政务机关和组织的组织结构和运行方式进行优化重组，并通过网站将政务活动按照设定的程序在网上实施，从而打破时间、空间以及部门分割的制约，全方位地为社会以及自身提供一体化的，规范、高效、优质、透明的管理和服务。该定义包含以下几个要素：第一，电子政务并不是简单地将具有公共管理职能的机关或组织的管理和服务通过信息技术在网络上进行，而是要利用信息技术提供的可能，对它们的组织机构和运行方式进行重组和优化，从而使公共管理和服务更高效、便捷、透明和一体化。第二，电子政务不仅包括党委、政府、人大、政协、法院等所有行使国家公权力的国家机关的信息化问题，还包

8、括那些行使公共管理职能的事业单位和团体组织的信息化问题。对此，有的学者认为电子政务仅仅指行政机关的信息化，有的学者则认为电子政务不仅仅是指行政机关的信息化，还包括党委、人大、政协、法院等所有政务机关的信息化。 参见前注3。而我们认为信息化必须是全方位的，它应渗透在各个领域，各个方面，我们不可能只要求行政机关信息化，而其他国家机关却可以不信息化。只有所有国家机关都信息化了，才能带动整个国家的信息化；相反如果只有行政机关信息化了，而其他国家机关却没有信息化，那么这样不仅不能带动整个国家的信息化，而且受其他国家机关的牵制，行政机关的信息化也不可能彻底实现。因而电子政务首先必须是指所有国家机关的信息化

9、。其次，在我国除了国家机关在行使公共管理职能外，还有很多事业单位和团体组织也在行使公共管理职能，他们也需要实现信息化。而他们的信息化问题，由于他们的公共管理职能，而与国家机关的信息化问题具有相通性，因而他们的信息化问题也应该属于电子政务的范畴，今后制定电子政务法的时候，也应纳入电子政务法的规范范畴中。 周汉华教授在其负责起草的中华人民共和国电子政务法（专家建议稿）中明确规定：“本法适用于各级国家机关、事业单位和团体组织的电子政务项目建设，信息技术应用以及构建电子政务发展环境的活动。”（第2条）。这样电子政务的主体范围和中华人民共和国政府采购法的主体范围是一致的，该法第2条明确规定：“在中华人民

10、共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”第三，电子政务既包括政务部门将外部的管理和服务信息化，还包括将内部的管理与服务信息化。而且内部管理和服务的信息化往往是外部管理和服务信息化的前提条件。二、电子政务与电子政府电子政务与电子政府由于有一字之差，因而很多学者就试图进行仔细区别：有学者认为电子政务是指所有国家机关的信息化问题；而电子政府仅仅是指行政机关的信息化问题。还有学者认为，电子政府针对的是公共部门信息化的主体范围，而电子政务则是公共部门信息化的客体

11、范围。 参见高家伟：论电子政务法，中国法学2003年第4期。但更多的时候，学者在使用这两个概念的时候，并不加以区别。如对美国2002年通过的“电子政务法”，有的翻译成“电子政务法” 曹慧敏、翁国民：中美电子政务及其相关法律规定的比较，行政与法2006年2期。，有的翻译成“电子政府法” 李正华：国外电子政务的立法及其启示，信息网络安全2006年7期。又见美国总统布什签署2002年电子政府法，载信息网络化发展动态2002年第26期。再如国内学者陈云、蒋昌建将一本日本电子政务的著作，翻译成电子政府。 日白井均、城野敬子、石井恭子、永田佑一著，陈云、蒋昌建翻译：电子政府，上海人民出版社2004年版。实

12、际上，这两个概念并没有什么明显的差别，国际社会大多用“电子政府”这个概念，而我国由于官方文件更多地用“电子政务”， 我国官方使用“电子政府”这个概念的极少，如2003年1月29日长沙市人民政府通过了长沙市“电子政府”建设管理办法（试行）。尤其是这个概念已被国家最高层决策机关所确认，如2002年8月5日颁布的国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见，2002年11月的中共中央十六大报告 中共中央十六大报告指出：“进一步转变职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”，以及2006年5月颁布的20062020年国家

13、信息化发展战略，都是用电子政务这个概念。所以，渐渐地国内就采用了“电子政务”这个概念。因而，“电子政务”和“电子政府”实际是同一个概念，指称同一事务，可以互换使用。 参见周汉华：电子政务法研究，法学研究2007年第3期，第3页。三、电子政务与电子监管这两个概念不存在分歧，但容易引起研究范围的混淆。电子监管是指政府对电子信息行业进行必要的监督管理和为之提供必要的服务。这方面的法律规范已很多，如中华人民共和国电信条例、中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定、互联网信息服务管理办法、电子出版物管理规定、电子认证服务管理办法、网上银行业务管理暂行办法、互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定、电

14、信业务经营许可证管理办法等等。而电子政务则是指政务部门如何采用电子信息技术手段来履行各种监管和服务职能。这方面的法律规范也开始渐渐多起来，如海南省政务信息化管理办法、“中国杭州”政府门户网站运行管理暂行办法、南宁市电子政务网络平台建设规定、深圳市电子政务标准化管理暂行办法、广东省电子政务信息安全管理暂行办法、天津市电子政务管理办法等等。电子监管中，电子信息技术成了政府监管的对象；而电子政务中，电子信息技术成了政府履行职能所采用的手段。电子监管的目的在于促进电子信息技术更好、更快地发展；而电子政务的目的在于利用电子信息技术来促进政务管理和服务更便捷、更高效。但这两者也有紧密的联系，即政务部门在利

15、用信息技术手段来履行自己的各项职能时，对信息技术的运用，也要遵循政府对电信行业所进行的监管，也要遵循这方面的法律规范，也就是说电子政务要服从电子监管。四、电子政务与电子商务电子商务是在利用现代电子工具（包括现代通讯工具和计算机网络）进行企业的经营管理和市场贸易等现代商务活动。 黄敏学主编：电子商务，高等教育出版社2004年第2版，第25页。美国政府在其全球电子商务纲要中对电子商务的定义为：“电子商务是通过因特网进行的各项商务活动，包括广告、交易、支付、服务等”（见黄敏学主编：电子商务，高等教育出版社2004年第2版，第24页）；联合国国际贸易程序简化工作组对电子商务的定义是：“采用电子形式开展

16、商务活动，它包括在供应商、客户及其他参与方之间通过任何电子工具，如EDI、Web技术、电子邮件等共享非结构化或结构化商务信息技术，并管理和完成在商务活动、管理活动和消费活动中的各种交易。”（见兰宜生编著：电子商务基础教程，清华大学出版社2007年第2版，第17页）电子商务是与电子政务相对应的一个概念。两者的相同点在于都是信息技术的产物，都依赖于电子信息技术。由此，两者在很多方面，如网络系统的建设、电子签名认证、电子信息安全等都是可以相通的。但由于两者应用的领域不同，电子政务应用的领域是国家公权力的管理和服务活动，而电子商务的应用领域是追求盈利的商务活动，这导致两者又有很多的不同，属于相互独立的

17、领域，无法相互替代。五、电子政务法的部门属性电子政务法属于什么部门法，这在国内学者之间引起了一定的争议。有的学者认为：“电子政务法是专门调整现代信息技术在公共行政领域中应用的范围、条件、方式、地位和效力等事项的法律规范的总称，是行政法体系中相对独立的部门。” 高家伟：论电子政务法，中国法学2003年第4期。有学者认为：“电子政务法是新兴的以行政法为基础的跨部门的法律领域”。 曹慧敏、翁国民：中美电子政务及其相关法律规定的比较，行政与法2006年2期。有的学者则认为“电子政务法应当一部分而且是相当一部分与专利法、著作权法相关，这可不是行政法领域所能解决的问题。所以电子政务法是直接放在行政法中进行

18、研究，还是单独把它列出来作为一个独立的法学领域进行研究还有待法学家们进一步探讨。” 贺佐成：电子政务法治建设的思考，行政论坛2005年第5期。而我国的地方立法对此的界定也不一致。有些地方立法规定电子政务是指所有政务机关的信息化，如海南省政务信息化管理办法 海南省人民政府2002年4月4日第128次常务会议通过，自2002年6月30日起施行。第2条规定：“本省行政区域内各级政务机关从事政务信息化建设适用本办法。”；云南省电子政务管理办法 云南省人民政府2006年5月16日颁布，2006年7月1日起施行。第3条规定：“本办法所称电子政务，是指各机关应用信息与网络技术，发布信息、办理业务、处理公文等

19、管理和服务活动。本办法所称各机关，是指本省行政区域内适用公务员法的各级各类机关及单位。”而有些地方立法则把电子政务仅仅限在行政机关，如西安市电子政务建设管理办法 西安市人民政府2005年11月29日通过。第3条规定：“本办法所称电子政务建设，是指行政机关应用信息与网络技术，将管理和服务集成，实现组织结构和工作环境的优化，向社会提供规范、透明、高效、便捷的公共管理与服务的信息系统建设。本办法所称行政机关，是指本市市属各级政府及其工作部门、法律法规授权具有公共管理职能的组织和依法接受委托从事公共管理活动的其他组织。”；天津市电子政务管理办法 天津市人民政府2004年6月21日通过，2004年8月1

20、日起施行。第3条规定：“本办法所称电子政务，是指行政机关应用信息与网络技术，将管理和服务集成，实现组织结构和工作环境的优化，向社会提供规范、透明、高效、便捷的公共管理与服务的活动。本办法所称行政机关，是指各级人民政府及其工作部门、法律法规授权具有公共管理职能的组织和依法接受委托从事公共管理活动的其他组织。”；广东省电子政务建设管理办法 广东省人民政府2005年2月4日颁布。第2条规定：“本办法所指电子政务建设是指与政务活动相关的信息系统的建设。广东省行政区域内各级行政机关电子政务建设适用本办法。”如果把电子政务的主体仅仅限在行政机关，那么电子政务法应该纯粹是行政法的问题，而如果把电子政务的主体

21、指定为所有的政务机关，甚至还包括事业单位和团体组织，那么电子政务法就不能归结为纯粹的行政法了。这种理论和立法上都存在的分歧，要求我们对此必须进行正本清源式的梳理。笔者认为电子政务法首先应属于信息法，是信息法的一个分支。因为电子政务是由信息技术引起的，没有信息技术，就不可能有电子政务，所以，电子政务法首先要服从信息法的要求，要同信息法保持一致。同时它又应属于行政法，毕竟电子政务的最终目的是服务政务，促进政务，所以，它要遵循行政法的要求，要与行政法保持一致。当然，如前所述电子政务不仅仅是指行政机关的信息化，还包括党委、人大、政协、法院等其它国家机关的信息化，还包括事业单位和团体组织的信息化，因而它不具有纯粹的行政法的性质。但基于行政机关的信息化在所有政务机关中是最丰富，最典型，最具有代表性的；而且行政机关的信息化问题解决了，其它政务机关和组织的信息化问题基本上就迎刃而解了。再则规范党委、人大、政协、法院，以及事业单位和团体组织等的信息化的法律规范，也无法归属于其它的部门法，如宪法、民法等，最合适的归属还是在于行政法。由此我们的结论为：电子政务法首先归属于信息法，但同时又归属于行政法，它是一个由信息技术带来的一个新兴的跨部门的法律领域。 专心-专注-专业