税务稽查风险成因及对策-稽查局课题组(共11页).doc

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1、精选优质文档-倾情为你奉上第六届全市地方税收理论调研大赛参赛文章 此文发表于省局稽查通讯13期情况交流税务稽查风险成因及对策稽查局课题组国际货币基金组织的专家曾把税收征管内容结构比喻为一座“金字塔”，从底部向上依次为“为纳税人服务-纳税申报处理-税款缴纳-税务稽查-对违法行为的惩罚和税务诉讼”。作为税务管理最后一道环节的税务稽查，随着我国法制建设的逐步完善，税务稽查机关及其工作人员的法律责任更加细化和具体，这在加大稽查责任的同时也增大了稽查风险。因此，加强对税务稽查风险的重视和研究，努力降低和防范风险，对保护税务稽查人员，提高税收执法水平，维护国家税收利益，都有着重大的现实意义。一、税务稽查风

2、险概念及表现形式税务稽查风险是指税务机关和税务稽查人员在执行整个税务稽查过程和业务中面临的风险。税务稽查人员作为独立的税务行政执法主体的实际执行者，在执法过程中主要面临时两种风险。一种是稽查固有风险。指稽查工作中客观存在的，由于法规政策的缺失或部门错误的决定、命令、指示而形成的风险。风险的主要承担者为稽查局或税务局，其次是稽查执法人员。其表现形式为：一是由于法规政策的缺失性、不谨慎性、模糊性导致行使稽查职权所面临的风险。二是由于行政干预的非法性导致行使稽查职权所面临的风险。三是由于地方经济发展与组织收入之间的矛盾导致行使稽查职权所面临的风险。另一种是稽查控制风险。是指在稽查工作中由于稽查人员主

3、观因素，如稽查程序不当、证据不充分、处理处罚适用政策错误、玩忽职守、徇私舞弊等造成的应当控制而没有控制所形成的风险。风险的主要承担者为稽查执法人员，其次是稽查局或税务局。其表现形式有：一是稽查程序不当所面临的风险。二是稽查证据不充分所面临的风险。三是稽查责任意识淡薄，廉洁自律意识不强所面临的风险。二、税务稽查风险产生的原因税务稽查风险产生的原因是多方面的，具体可包括以下几个方面：（一）税收立法的不完善和纳税人法律意识提高形成对比引起的风险。由于我国税收立法层次不高，时至今日，作为基本法律由全国人大制定的只有两部，除所得税外全部由国务院以行政法规的形式颁布实施。从立法质量考究,这些实体法规范的一

4、个共同特点是:立法粗疏。结果不得不由财政部、国家税务总局进行解释补充，以至于在税务稽查实务中引用财政部及国家税务总局规范性文件现象的大量存在。税收政策频繁调整，必然产生大量的短期行为，实体法中有很多要素的不确定，税收程序法中一些规定的不严密，致使税务稽查部门在运用自由裁量权时，很容易出现违规操作、显失公平的问题。而如今纳税人法律意识的提高，以及专业中介服务机构如会计、税务代理、律师等大量介入，从而增加了税务稽查的风险。 （二）税务稽查手段的局限性与涉税违法行为复杂化存在矛盾引起的风险。近年来，涉税违法行为的案件发生呈上升趋势，发票打假工作也迫在眉睫，纳税人偷税手段逐步向科技化、隐蔽化蔓延，尤其

5、是电子技术及现代化通讯和传输技术的应用，使偷税行为更加复杂化。不建账、建假账、账外循环、现金交易、虚开发票、不开发票等各种偷、骗税的行为较为突出。而税务稽查管理上存在缺陷，信息化水平不高，信息来源少，同时在法律上授权给税务稽查部门打击偷税行为的措施不多，加上目前积极推崇服务型执法，提倡文明执法，保护纳税人的合法利益，导致税务稽查部门在打击偷抗税行为时，难以取证，有时税务稽查部门孤军奋战，力单势薄，得不到有关执法机关的支持，工作较为被动。（三）稽查人员素质的缺陷与日新月异的市场经济发展相适应程度存在差异引起的风险。随着现代社会的进步和科技的发展，企业会计核算手段和载体日益多样化，给从事税务稽查的

6、工作人员提出了较高的要求。同时随着税收行政法律法规日趋完善，对税务稽查行政执法责任追究力度也不断加大，特别是近年来政府为规范行政执法行为，相继出台和修订了行政许可法、行政复议法、行政诉讼法等等，使税务稽查人员的法律责任更加细化和具体。而目前从事税务稽查的专职工作人员中，懂管理、会外语、精财会、通法律、擅电脑的复合型人才十分稀缺。面对人才济济的大型企业，面对不断调整完善的税收政策，有些税务稽查人员只能走程序，疲于应付，使税务稽查人员在工作中出现失误或失察的可能性越来越大。在职业道德和个人的品行修养上，面对市场经济的迷人诱惑，终究不能排除少数人员玩忽职守或徇私舞弊，严重影响着税务队伍健康发展和规范

7、执法的进程。（四）税务稽查履行职能与执法干扰存在矛盾引起的风险一是来自政府部门的执法干扰。如税务稽查机构所在地的地方政府通过相关程序出台与税收征收管理法和其他实体性税收法律法规相违背的税收政策，或地方政府出于培植地方税源、促进经济发展的目的，指示税务机关对逃避追缴欠税的处理。这些都可能造成税务稽查人员涉嫌行政“不作为”而产生执法风险。二是来自纳税人的执法干扰。纳税人为了减轻或逃避被处理，往往对税务稽查工作人员以金钱贿赂，以美色引诱，以满足忽缺许诺，致使税务稽查人员跌进风险泥潭。三是个别领导利用手中职权，把权力商品化，为达到用权捞钱，以税谋私的目的，歪曲使用等价交换的原则进行肮脏的钱权交易，采取

8、对税务稽查人员打招呼、施高压等手段，干预执法。四是来自亲朋好友的压力。有的税务稽查人员便徇私舞弊，执法不公，以牺牲国家税收利益而取悦于亲朋好友，从而把自己推向风险的浪口风尖。三、防范和控制税务稽查风险的若干对策防范稽查风险很大程度取决于进行风险预防和风险控制。风险预防是减少、避免稽查风险的关键环节，要求稽查风险管理人员具备应有的专业素质、政治素质，具有良好的风险意识和风险观念，定期不定期地根据环境变化对稽查业务流程进行动态的识别和评估，分析内部控制的重点环节和部位，找出潜在的风险，以便于及时采取控制措施。而风险控制是规避风险的实质性环节，要求根据通过分析得到的风险分布部位和风险的类型，有针对性

9、地对现有的控制程序和政策进行不断的完善，堵塞控制漏洞。结合当前的稽查工作实际，如何有效的防范和控制稽查风险，笔者认为应从以下几个方面进行：（一） 建立风险评估机制是防范稽查风险的前提。在了解稽查风险的类型及其产生的原因后，有必要通过风险评估，确认不同的风险对稽查结果可能造成的影响程度，从而列出稽查风险的控制点。目前，对风险的评估主要有客观评估和主观评估两种。客观评估是根据足够的背景资料数据，利用统计的方法或分析的方法进行计算，从而得出结论。客观评估得出的结论准确性更高，但是在实际工作中这种评估方法很难实现，原因是建立适合的数理模型的难度很高。而主观评估是在实际工作中利用有限的信息，由信息评估人

10、员根据个人的判断，对风险进行评估。在进行评估时可采用德尔菲法。德尔菲法由美国著名咨询机构兰德公司发明。这种方法识别风险的程序是:制定方案，确定调查内容;聘请专家，以调查表方式向专家提出问题;专家根据调查表所列问题及背景资料提出意见;对专家意见进行收集整理后进行反馈;多次重复，收缩到一点，形成趋同意见，达到集思广益的效果。具体到我们的稽查工作中就是要加强查前调查。在稽查检查之前要对被查单位的业务、财务情况进行全面的了解，认真调查被查单位的经济性质、经营范围、财务会计机构、管理体制、以往接受税务稽查情况和其他需要了解的情况，收集与稽查有关的法律、法规、规章和政策，同时结合被查单位的实际情况，考虑稽

11、查重点。检查组应在查前调查的基础上，认真分析稽查风险和稽查重点，制订科学合理的稽查方案，为稽查人员作出有关职业判断提供参考，防止疏漏重要稽查内容，合理规避风险。（二） 规范稽查执法过程是防范稽查风险的关键。按照科学化、精细化要求，围绕新税务稽查工作规程明确的税务稽查的基本任务和各项要求，抓住重点环节，进一步规范选案、检查、审理、执行环节操作规程，达到选案准、检查清、审理公、执行快。一是要规范稽查取证。证据风险来自检查过程中税务稽查人员对证据的取舍和证据证明力的认定，如何取得充分、可靠、有效的证据，防止疏漏。首先，证据类型和取证程度要统一。一般案件的取证按照税务稽查工作规程已基本形成统一，而对账

12、外账等一些偷税手段比较灵活的涉税违法案件，证据种类复杂、取证难度大，目前还没有一个统一的规定，取证风险比较大。因此，稽查系统内部应对此类案件的证据种类、证据形式和取证程度作出基本规定，以指导稽查取证实务，避免取证的不规范而承担稽查风险。其次要加强与公安、检察、法院等部门的配合和协作，规范取证要求，确保收集的证据充分可靠，符合行政诉讼的要求。最后，取证要合法。取证要在法律法规授权之下进行，取证的主体、时间、程序、方式和形式都必须合法。二是要规范案件审理。案件定性准确、处理适当，是规避税务稽查风险的有效举措。审理部门应强化审理把关，在对案件审核定性时应严格根据违法事实和已获取的证据资料来定性，对证

13、据不足难于定性的案件应退回检查环节进行补证。审理人员应耐心听取纳税人的陈述申辩意见，并认真进行核实，做到公正执法，准确定性。同时认真执行案件移送规定，对违法构成犯罪的，及时将案件移送司法机关依法追究刑事责任。三是要规范案卷管理。作为对检查行为的一个监督载体，完整规范的稽查案件是避免风险的一个有效举措。案卷应全面完整地反映稽查四个环节的全部过程，特别应详细记录检查人员的整个检查过程，如对被查对象的稽查方案、人员分工、检查范围和内容、运用的稽查方法和稽查策略、重要会计问题和重点稽查领域、对问题的排查过程等。同时，由于稽查过程中涉及的文书较多，稽查案卷中的各类文书应严格按照税务稽查工作规程的要求来编

14、制，避免随意性，其中取证材料和稽查工作底稿，应注意格式的统一、用语的准确。对稽查过程的描述，也要有规范统一的标准。（三）加强内部监督管理是防范稽查风险的基础一是要完善稽查质量评价体系。不尽完善的稽查工作制度、不尽合理的稽查工作质量评价体系和税务机关对稽查结果的片面追求，在一定程度上导致风险的产生。因此要进一步完善稽查质量评价体系，严格执行税务稽查选案、检查、审理和执行“四分离”运行机制，并通过设立一系列评价指标，扎实推进各项工作。在现有的考核指标上，笔者建议增设以下考核指标：一次选案变动率，考核选案的客观、公正性，减少非法律因素对税务稽查选案工作的干预，同时也可以考核税务机关日常收集的有关选案

15、信息的准确性。税务文书使用合格（法）率，考核税务稽查机构在税务稽查工作各环节中使用税务文书的种类和填写文书内容的合格率。稽查结果准率和稽查报告准确率，通过税务稽查查补额占税务稽查复查查补额的比率的分析，稽查人员在稽查实施环节提供的稽查报告内容与稽查审理环节的审理结论之间的对比，考核稽查人员的政治素质、业务素质和税务稽查机构的整体依法治税水平。二是要严格执法责任追究。一方面要加大税务稽查案件复查力度，采取交叉复查、案卷审查和实地调查等方式扎实推进复查工作。要统一审理标准、规范处罚尺度，对复查案件的程序、事实、证据和执行、是否违法违规等进行认真深入细致的审查。要认真查摆和纠正案件存在的问题，切实抓

16、好整改，真正做到“查摆问题不护短，反思原因不诿过，查找对策不务虚，工作整改不过场”。另一方面要创新稽查模式。积极导入执法检查和效能监察制度，建立完善与征管、法规、税政、监察等部门共同防范稽查执法风险的良性互动机制。积极探索实施税收专项检查或区域专项整治的异地交叉检查，推行分级分类稽查，逐步建立重点税源稽查信息库、税务稽查案例库、稽查预警机制、行业税收检查指南、与相关部门的情报交换和信息共享机制等行之有效的稽查管理手段，有效化解稽查执法风险。三是要提高计算机应用能力。知识经济和信息化的飞速发展，会计电算化的普遍运用，一方面改变了会计本身，使会计信息系统更加完善，另一方面也使传统的查账方法不能完全

17、适应稽查工作的需要，对税务稽查提出了新的挑战。加强税务稽查软件开发和应用，提升稽查计算机的应用能力，针对不同行业、不同会计系统，设计具有针对性的计算机稽查程序，充分利用现代手段获取税务稽查工作所需信息资料，使稽查人员能够对企业财务软件进行一般性检查，提高稽查效率，降低稽查风险；同时针对“税收管理信息系统稽查模块”的全面运行，充分利用税收管理信息系统软件的数据监控分析功能，提高稽查人员系统操作能力及水平，丰富稽查科技手段。（四） 提高干部职业素质是防范稽查风险的保证。一是要转变观念，提高防范风险意识。首先要坚持将防范风险教育贯穿于稽查部门领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个环节，坚持教育与管理

18、、自律与他律相结合，并通过领导干部率先垂范，引导和带动全体稽查人员提升防范稽查风险的意识和能力。其次，在防范稽查风险教育上一方面要突出执法风险教育。切实抓好以案说法和反面典型的警示教育，引导广大干部自觉防范执法风险。另一方面要突出政策业务教育。大力开展稽查业务知识培训，提高稽查人员积极履职的能力；积极开展法律知识培训，提升整个团队依法行政的能力。同时要突出职业道德教育，努力提高稽查人员的责任感，培养其“客观公正、实事求是、合理谨慎、保守秘密、廉洁奉公、恪尽职守”的良好职业素质。二是要增强素质，提高防范风险的能力。正如“司法乃社会最后一堵墙，这堵墙必须用黄金砌成”一样。税务稽查是整个税收征管的最

19、后一道关口，从事税务稽查的人员应该是税务机关中综合素质较高、品德修养较好的。因此，在税务机关人力资源既定时，各级税务机关一方面应将优秀的人员尽量充实到稽查部门，建立税务稽查人员的选用制度，把好入口，从人的素质方面将税务稽查执法风险降低至最小值。另一方面要积极开展稽查人员的税收、会计、法律、计算机、犯罪心理学和犯罪行为学等与稽查工作相关的知识和技能培训，培养敏锐的洞察力和严密的逻辑思维能力。只有这样，才能适应稽查工作的不断发展和变化，提高稽查工作质量，减少和控制客观性风险。三是要加强廉政教育，积极预防职务犯罪。加强党风廉政和机关效能建设的学习和教育，构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，充分利用内部审计、效能监察、执法监察、专项治理等手段主动发现问题和线索，防止利用税收执法权贪污、收受贿赂、玩忽职守、严重渎职、徇私舞弊，以及滥用职权等职务犯罪案件的发生；同时利用典型案例，开展警示教育，积极做好职务犯罪的教育和预防；认真算好政治账、经济账、法制账、家庭账、良心账等五本账，筑牢防腐拒变的思想道德防线，制定并落实有关规章制度，有效规避风险，防止和减少失职、渎职行为，更好地爱护和保护税务稽查干部。专心-专注-专业