安全生产监管渎职罪的几个问题探讨 (1).doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流安全生产监管渎职罪的几个问题探讨 (1).精品文档.SAWSSTATEADMINISTRATION OFWORK SAFETY国家安全生产监督管理总局调查研究第11期 （总325期） 2015年6月1日安全生产监管渎职罪的几个问题探讨国家安全生产监督管理总局法律顾问 詹瑜璞按：近十年，在事故责任追究中，有700余名安全生产监督管理人员（含安全监管监察部门以外的部门）被以渎职罪追究刑事责任，相当于各类企业中被以重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪等危害生产安全犯罪追究刑事责任人数总量的三分之一。为帮助正确认识渎职罪，本文就渎职罪的认定、量刑、犯罪

2、构成以及如何尽职免责等问题作了分析。予以刊发，供参考。关键词:渎职罪 立案 量刑 犯罪构成 尽职免责一、安全生产监管渎职罪的立案标准和量刑依据这里的问题是：安全生产监管渎职罪的立案标准是什么？目前有关法律法规或司法解释确定的立案标准是否存在什么问题？量刑依据有哪些？（一）一般渎职罪的立案标准及其问题渎职罪包括滥用职权罪和玩忽职守罪，以及法律中明确规定的徇私舞弊行为中的一些徇私舞弊罪。目前安全生产监管渎职罪属于刑法规定的一般渎职罪，并没有按照特殊渎职罪对待。安全生产监管渎职罪立案标准是最高人民检察院制定的关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定。根据此规定，玩忽职守涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）

3、造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；（2）造成财产直接经济损失达到一定数量。滥用职权涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；（2）造成财产直接经济损失达到一定数量。还有其他各种情形不一而足。前列规定不适用于刑法第九章所规定的特殊渎职罪。应注意，立案标准不是判刑标准，也就是说立案并不一定构罪并判刑。单纯从这个规定看，渎职罪立案标准是清晰的。但这里存在一定的问题，就是它假定了一个前提：一个事故的发生是由一个或几个职权行为造成的，或者一个人或几

4、个人渎职造成的。实际中没有那么简单的事故，也没有那么明确的行为与后果的对应关系。一个事故，尤其是重大、特大事故，往往是由若干个层级的、若干个部门的政府职权行为与企业的多部门、多个人的行为共同造成的，这就出现了连带追究责任而且是不同性质的责任问题。于是，该立案标准在这里就失灵了，因为我们很难找到那么一个假定前提和行为后果之间很明确的对应关系。这就说明目前的立案标准在实际运用中是不清晰的。这么说是不是最高人民检察院的立案标准就没用了？是不是复杂原因造成的事故责任就没法追究了？不是的。对此，我们要明白以下几点：一是它作为最简单、最单纯、最明白的立案标准仍然是确定安全生产监管渎职罪的基础标准、参照标准

5、。这个基础地位不能动摇，否则我们就无所适从。二是复杂原因造成的事故尽管不符合立案标准内在的假定条件，但并不是各类行为与事故的因果关系就辨别不清了。无论多么复杂的原因、无论多么复杂的事故责任都是能够查清并予以追究的。三是多种原因造成的事故损害不能平均分配或者按照责任权重大小分配给每一个责任者，而是每一个责任者都分别对这个损害的总结果负责。四是目前还不可能针对事故的复杂原因、复杂关系制定一个具有复杂对应关系的立案标准，只能由法官根据案件中各责任人员的不同情况做出自己的判断。这个过程中，有关当事人及其辩护人是可以辩护的。（二）安全生产监管渎职罪的量刑依据1.基本法律依据是刑法第三百九十七条该条规定：

6、国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。昆山“8.2”事故各涉嫌渎职人员量刑幅度大致也在这四个档次中选择：一是三年以下有期徒刑或者拘役；二是三年以上七年以下有期徒刑；三是五年以下有期徒刑或者拘役；四是五年以上十年以下有期徒刑。2.其他法律依据是有关一般渎职罪的若干司法解释比如，最高人民法院、最高人民检察院制定的关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的

7、解释（一）、关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见、关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释、关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知等。其中有不少安全生产监管渎职罪方面的解释性规定。根据上述规定，确定一个涉嫌渎职案人员的具体刑期要考虑的因素：（1）应综合考虑生产安全事故所造成的伤亡人数、经济损失、环境污染、社会影响、事故原因与被告人职责的关联程度、被告人主观过错大小、事故发生后被告人的施救表现、履行赔偿责任情况等，正确适用刑罚，确保裁判法律效果和社会效果相统一。（2）多个原因行为导致生产安全事故发生的，在区分直接原因与间接原因的同时，应当

8、根据原因行为在引发事故中所具作用的大小，分清主要原因与次要原因，确认主要责任和次要责任，合理确定罪责。（3）对于负有安全生产管理、监督职责的工作人员，应根据其岗位职责、履职依据、履职时间等，综合考察工作职责、监管条件、履职能力、履职情况等，合理确定罪责。（4）具有以下情形之一的，依法从重处罚：国家工作人员违反规定投资入股生产经营企业，构成危害生产安全犯罪的；贪污贿赂行为与事故发生存在关联性的；国家工作人员的职务犯罪与事故存在直接因果关系的；生产安全事故发生后，负有报告职责的国家工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，尚未构成不报、谎报安全事故罪的。二、安全生产监管渎职罪的主体资格这里的问题

9、是：安全生产监管渎职罪的主体有哪些？政府安委会是一个政府部门吗？它的负责人或工作人员具有安全生产监管渎职罪的主体资格吗？根据刑法第三百九十七条规定，渎职罪主体是国家机关工作人员。相应地，安全生产监管渎职罪的主体则必须是政府的安监人员或者负有安监职责的人员。但还不限于此。全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释规定，渎职罪主体还包括在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的

10、规定追究刑事责任。检察机关照此规定认定，开发区管理委员会是政府委托管理开发区事务的机构，其工作人员理当是渎职罪主体；相应地，它内设的安全生产委员会也就是负责协调开发区安全生产工作的机构，其主任、副主任等人员也就成了行使一定安全生产工作协调职权、从事公务的人员了。所以说，开发区安委会以及政府安委会的负责人或工作人员具有安全生产监管渎职罪的主体资格。我们不能说政府安委会是一个政府部门，但它仍有一定的安全生产工作职责。从广泛的意义上讲，具有安全生产监管渎职罪主体资格的人员比较多。依据安全生产法的有关规定，凡是主管生产、业务的部门都要管理好自己的安全，都是负有安监职责的部门。因此，国务院昆山“8.2”

11、事故调查报告认为，有关经济发展和环境保护局、安全监管局、公安消防部门、环境保护部门、住房城乡建设部门等部门在各自职责范围内，分别对事故的发生承担一定的责任，他们的有关责任人员则要承担玩忽职守罪的渎职责任。三、安全生产监管渎职罪行为要件这里的问题是：安监人员或负有安监职责的人员具备哪些关键性行为，才构成安全生产监管渎职罪？这个问题属于安全生产监管渎职罪构成要件中的行为要件。总的说，安监人员或负有安监职责的人员在客观上或行为上须表现为玩忽职守或者滥用职权，须导致发生安全事故或者造成其他严重后果，而且须看行为与后果的紧密性程度或关联程度。具体如下：（一）具有违反职责或职权行为，即玩忽职守或者滥用职权

12、目前，法律法规规定的安全生产监管职责或职权有很多，有关人员不论违反哪一条，都有可能构成此罪。在总的职责或职权行为方面，根据关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释第九条规定，它们主要有：（1）对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的；（2）对于未依法取得批准、验收的矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的；（3）对于已经依法取得批准的矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现违反安全生产法律法规的行为不予查处的；（4）强令审核、验收部门及其工作人员实施批准或者验收行为的，或者实施其他阻碍下级部门及其工作人员依法履行矿山安全生产监督管

13、理职责行为的；（5）在矿山生产安全事故发生后，负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的；（6）其他滥用职权或者玩忽职守的行为。这里具体的违反职责或职权行为是列举不完的，尽管是规定矿山安全监管渎职行为的，但我们仍然可以理解为所有行业领域的安全生产监管渎职行为；而且不限于这些具体行为种类，还会有其他行为表现。我们在后面的问题中还要叙述。（二）滥用职权或者玩忽职守行为还必须表现为造成了严重后果玩忽职守或者滥用职权并不是都必然构成犯罪；根据最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定，构成犯罪，必须达到其中规定的严重后果条件。比如，玩忽职守涉嫌犯罪须有造成死亡1人以上等诸

14、多情形之一。滥用职权涉嫌犯罪也都须有诸多严重的情形之一。这个问题在立案标准中讲过。但问题是，一个事故的发生不是一个或几个职权行为造成的；事故通常发生在企业，还必须由企业行为或通过企业行为而发生。这就出现了政府职权行为与企业行为连带造成事故、产生危害的问题；因此，追查起责任来也就比较麻烦。从实际情况来看，并不是所有的安全事故发生都要追究安监人员的责任，大多数情况是与安监人员无关的，只是追究企业责任人员责任。但对于重大、特大事故而言，通常是既查企业也查政府有关人员。较大事故也可能在查企业的同时也查政府有关人员。在责任承担方式方面，有些是刑事责任，有些是行政责任，有些是政治责任，或者它们的综合性承担

15、，这要看涉案人员触犯法律的程度和责任联系的紧密程度。（三）必须看行为与后果的紧密性程度或关联程度这是一个重要问题。一个事故发生，仅就政府行为而言，也可能会牵涉众多层级、部门、人员，他们可能都会对事故发生有这样、那样的责任，或者是直接责任，或者是间接责任。比如，昆山“8.2”事故就涉及到三级政府、一个开发区管委会、七八个部门、五十余人的责任，究竟给他们中间的哪些人定为玩忽职守罪或滥用职权罪？这要看哪个部门的职责、哪个人员的行为与事故单位、事故发生最密切或比较密切，通常是以最直接的政府部门或者公共事务部门为最密切部门，以最直接的职权或职责人员为最密切人员。按照最密切关系原则确定渎职责任也就是顺理成

16、章的事了。然后再按照关系密切程度递减的顺序确定次要责任或者比较次要的责任。当然，这里面要综合许多因素进行分析、判断，不能简单地把渎职责任都归于最基层政府部门或者最基层的安监人员。我们要看他的职责与事故单位、事故发生有否最密切的联系，还要看他的渎职行为数量多少、影响程度大小等因素。最高人民检察院统计资料显示，安监渎职被追究的多是科级以下干部。四、安全生产监管人员“尽职免责”的法律依据这里的问题是：安全生产监管“尽职免责”有否法律依据？安监人员怎样才能做到“尽职免责”？（一）安全生产监管尽职免责符合刑法精神尽职免责本来就是刑法第三百九十七条的法律精神（有人建议把“尽职免责”叫法改称“尽职无责”）。

17、构成渎职罪的前提就是玩忽职守或者滥用职权，它的内在构成要件之一就是没有依法尽职。照此规定，如果尽职了，有关人员也就不会犯渎职罪；即便是企业发生了重大事故，国家安监人员也不承担渎职责任。但问题是“尽职”的界限是什么？他们怎样才能做到“尽职免责”？前面问题中我们谈到安监人员涉嫌渎职罪的种种行为，这里接着要讲的是：杜绝或禁止了渎职行为就不会构成渎职罪了吗？法律上回答是肯定的。但问题是安监人员或者负有安监职责的人员的安监职责或职权是很多的，大量的法律法规甚至规章都规定了安监职责或职权，我们是列举不完的，“尽职”的界限也就很难确定。而且，实际中又会根据法律法规规章产生大量的安全生产管理、监督、检查、执法

18、甚至救援工作，这都是职责。检察院在追究安监渎职时把渎职中的职责分为法定职责、工作职责；工作职责又分为岗位职责、授权职责、临时职责。这些职责统统都被检察院算作“尽职”中的职责范围。我们并不是明确地遵守了法定职责就完事了，还有大量的工作职责需要我们遵守。只要有一项关键的不尽职，再加上因此发生了安全事故、造成重大损失，那就成了涉嫌渎职罪问题。所以说，实际中回答“尽职免责”是很困难的。最近几年，我们安监部门以年度计划开展安监工作，办法很好，但检察院在关键时候是不是以年度计划进行免责也很难讲。检察院喜欢在事故调查时成立自己的独立检察调查专案组，不受制于政府的事故调查组，安监部门无能为力。（二）怎样做到“

19、尽职免责”我想，安监人员和其他负有安监职责的人员首先要掌握安全生产法及其他涉及本职工作的一些法律法规规章，了解“尽职免责”里面有哪些职，其次是认真负责地干好政府工作部署、方案、计划中的每一项工作。只有这样，才能尽职免责。这里很重要的一条是，不仅有关法律法规规章中规定了安监职权、职责，而且各级政府或有关部门依法做出的安全生产工作部署、方案和安排计划，也构成安监职责或职权。它意味着法律职权、职责在实际工作中被转化为工作职权、职责，要求安监人员履行好。事故调查中往往追查的就是一些人不按照安全生产工作部署方案和安排计划去做，从而认定他侵犯了安监职责或职权。这些都是很具体的事情。但应当注意，这里的工作部署和安排必须是依法做出的，不能超越法律法规做出。对于超出的部分，即便有人违反或不做，也不构成侵犯职责或职权。本期分送：总局党组成员、煤矿安监局领导，机关各司局、应急指挥中心，各省（区、市）及新疆生产建设兵团、计划单列市安全监管局，各省级煤矿安监局，各直属事业单位。网站查询：调查研究国家安全监管总局研究室编