应急管理突发事件.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流应急管理突发事件.精品文档.应急管理突发事件我介绍的内容是突发事件的应急管理。在内容展开之前我先给大家看一张图片，很多观众在网上见过这张照片，我也在一次交流活动中向我的听众展示过这张照片，我给大家提了一个问题：大家看一看这张照片所反映的场景，它可能发生在哪里呢？是什么样一个事件呢？我记得在有一次交流活动中我提出同样的问题，现场有一位是军人，他不假思索地告诉我说这不用怀疑，这不是伊拉克就是阿富汗，后来很多人说也谈到了其他的战争。当我告诉大家这个事件是发生在我国吉林省吉林市的一个化工厂，是一个火灾爆炸事件的时候，大家都非常震惊。大家可以想象这样的

2、背景照片，这样的情景，它可能只和战争有关。我们可以想像爆炸声震耳欲聋，火光冲天，建筑物被移为废墟，似乎只有战争才这样惨烈，但是我愿意告诉大家、提醒大家像这样惨烈的事件，所谓的突发公共事件在我们国家几乎每年都发生，而不止一起，有时甚至十几起、几十起。这些情景告诉我们，这些事实也提醒我们在我们国家，在当前经济社会发展这样一个过程中，对广大人民群众生命安全威胁最大的是突发事件，如果这样一个问题得不到解决，会严重影响我们国家经济社会又好又快的发展，所以如何应对突发事件不但是广大人民群众的需要，而且是各级人民政府当前的要务。那么怎么来做好应对突发事件的工作呢？就这样一个问题我和大家做一讨论，我想从四个方

3、面和大家进行交流：一个就是简单的介绍一下我们对突发事件一般的理解；第二个介绍一下应对突发事件管理的主要的内容，包括哪些；第三个大家知道在应对突发事件中一个最重要的基础工作就是编制应急预案，所以我想讲讲应急预案的编制和管理；最后介绍一下关于应急管理中的宣传、培训、教育、演练这些问题。关于对突发事件的基本概念和它的一般性理解我们想做这样一个展开。首先我们要对突发事件有个基本定义的认识。在我国的突发事件应对法里面，对突发事件有三个定义来确定它是否是一个突发事件：第一个事发生突然，这是个时间的概念，这个时间的概念讲的是当一个事件发生的时候，在它时间发生这一点上是无法预测的，这是它的突然性；第二个是它破

4、坏严重，这里的破坏严重讲的是颠覆性的破坏、严重的破坏，对系统的冲击，甚至造成系统崩溃，这样的一种破坏程度。实际上在我们所遇到的突发事件里面，它产生的破坏力我们用一般的生活知识是无法理解、无法想象的。比如说我们大家知道在不久前发生的汶川大地震，那个地方我去过现场，当我站在一个县城的山坡上俯瞰一个县城变成一片废墟的时候，我感到非常震惊。我们看到山川、河流都改变了方向、改变了位置，而且造成了巨大的破坏力。实际上我们大家都知道在几年前发生过一次印度洋大海啸，那次灾难事故给人类造成的破坏是非常可怕的，这样一个破坏大家知道印度洋大海啸是发生在印度尼西亚的苏门答腊，但是它造成的损害波及到整个印度洋沿岸，比如

5、说斯里兰卡距离苏门答腊有多少呢，大概在两千海里左右，实际上当时的斯里兰卡政府是接到警报的，他们也在研究准备应对，但是这种海啸迅雷不及掩耳，呼啸而至，不到两个小时的时间，这么快的到达它的速度有多少呢？我们知道我们常常坐的波音747、波音737它的正常航速是每小时700多公里，印度洋大海啸的速度每小时可以达到800海里左右，它可以高达10米的水头呼啸而至，它的破坏力是非常可怕的。我们还知道在1984年12月3号在印度发生过一个事故，是一个农药厂发生了化学品泄漏，叫“博帕尔”事件。在那次事件里面一共造成了七千人死亡，二十万人受伤、致残，破坏力非常可怕。我们也知道最近几年我们一些化学厂、一些煤矿发生重

6、大的生产事故，在顷刻之间可以造成几百人死亡，甚至一些大的事件你连尸骨都没有办法找到，所以它的破坏性是非常严重的。再一个处置时间的紧迫性也是突发事件很重要的一个特点。在一般的工作程序里面，我们说工作急迫可以用“天”来计，可以用“小时”来计，但是大家知道突发事件的紧急处置是以“秒”、是以“分”来计的，为什么要这样紧迫呢？因为突发事件发展的非常迅速，我们能提前一分钟、一秒钟采取措施，就会使我们的应急救援效果有质的变化。另一个突发事件还具备一些一般性事件所不具备的特点，这就是所谓的高度不确定性。有些突发事件的发生、发展和结局不但在发生前无法确定，就是在发展过程中也具有很大的不确定性，很难预测会出现什么

7、样的一个结果。另一个它具有复杂的变异性，有些事故灾难它可能来源于一个工厂、一个危险源，或者是一个事故，但是它一旦蔓延开来产生完全不同的效果，就是所谓复杂的变异。它由自然灾害、一个工业事故可能变成一个社会突发事件，甚至演变成一场危机，所以我们知道它还有潜在的危机性。我们知道当一个大的事故灾难发生之后，能否正确应对、果断处理对事故的后果是至关重要的。倘若我们对一个大的突发事件在政策、措施或关键环节的把握上出现问题的时候可以诱发一场危机，什么叫危机呢？就是一个重大的事故灾难失去了控制，为什么要进行分类、分期和分级呢？它是考虑到我们国家对事故灾难的管理体制，能够更好地进行分工和协作。我们一般讲的突发事

8、件主要分成四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。我们今天涉及的内容主要是事故灾难。实际上这四类无论哪一类突发事件对它整个的工作，管理工作大概分为三个环节：第一个环节叫预防工作，我们一般管它叫上游；第二个环节是中游，就是应急处置；第三个环节是恢复重建。实际上应急管理主要涉及到中游，就是在应急处置中涉及到一些认识和方法。按照一般性的认识，国内外大多是这样看的，就是把应急处置分为四个时期：一个叫应急准备期、初级响应、扩大应急和应急恢复。实际上我们看到应急准备它和预防工作是连接的，应急恢复和恢复重建也是连接的，这样就形成了一个工作流的系统，就保证整个应急工作是从头至尾，形成一个工作的系

9、统。另外一个关于重大突发事件的分级，关于事故灾难我们国家在国务院的一个文件里面是有分级标准的，一般而言把生产安全事故分为四级：特大事故、重大事故、较大事故和一般事故。根据什么来进行分级呢？根据三个方面的标准：第一个事件所造成的死亡人数，死亡三十人以上特大；10到30人重大；10到3人较大；3人以下一般事故。还有两个标准是事故所造成的重伤和集体中毒事件的人数，一般来说100人以上叫特大；50到100人叫重大。除此之外还有个标准是经济损失，我们这里指的损失是直接经济损失，由事件直接所造成的物质的、财产的还有人的生命安全所发生的直接费用，一次事故造成的损失超过1亿元以上特大事故；5000万到1亿元之

10、间是重大事故；1000万到5000万之间是较大；1000万以下是一般。这样一个分级标准直接涉及到对事故的应急处置和事故的调查处理，这样一个分级标准实际上也是和我们国家对事故灾难应急处置管理体制相吻合的，所以说更多的意义上不是学术上的意义，是行政管理上的意义。第三个我们想谈一谈生产安全事故和重大事故灾难的风险管理问题。实际上大家都知道从风险管理的角度我们把每一个事故实际看作是风险，风险的对立面就是安全，安全也是我们追求的目标。那么什么是安全呢？我们有很多理解，有的人说所谓的安全就是我们遵守国家的法律法规，像企业里面，你国家规定的怎么做我就怎么做，这就是安全了；有的人也说所谓的安全是我们的企业这么

11、多年没有发生事故，那就是安全的呀。实际上这两种理解都是有偏颇的。比较准确的理解，安全指的是事故的风险越来越小，所以安全有一个很基本的概念就是安全是风险的隶属度，所以我们讲的安全是针对风险而言的，所以我们有个很基本的概念就是讲安全是风险的隶属度。刚才我讲过了安全是针对风险而言的，实际我们一般的风险是事故发生的概率，当事故概率为0的时候我们是绝对安全的；当事故概率为1的时候我们是绝对危险的，但是0和1这两个风险值是理论值，在实际中是不存在的，我们大多数的情况，我们的企业、我们的地区发生突发事件的风险是介于0和1之间。当一个和地区和一个企业里面事故发生的风险越来越接近于0的时候，我们说越来越危险；当

12、事故的概率越来越小，就是事故发生的可能性越来越小，我们这时候说越来越安全。我们对事故灾难、突发事件的管理目标是什么呢？目标就是使事件发生的概率为零。但是我们知道事故概率为零它是目标不是指标，是我们追求的方向。从这个意义上讲风险是不可能完全被根绝的，我们大家都知道任何一个事故它的基本统计学属性是离散随机小概率事件，离散随机小概率是从统计学上来讲的，我们在实际工作中怎么来理解它呢？我们在这里举一个例子。在我们面前比如放三个小桶，第一个桶里面有10个球，其中9个白球1个红球；第二个桶里面有99个白球1个红球；第三个桶里面有999个白球1个红球，那么这三个桶里面红球的概率分别是十分之一、百分之一和千分

13、之一。我们和大家讨论倘若你每一次在每一个桶里面摸出一个球来，哪一个桶最容易摸到红球呢？我觉得答案大家是一致的，当然是第一个桶啊；那个最不容易摸到呢？当然是最后一个桶啦。为什么？差别在概率上。但是我和大家讨论第二个问题，倘若让你去摸球的时候，你能准确的判定自己在一个桶里面第几次把红球摸到吗？没人能做到。倘若哪个人真有这样的能力，那你就去买彩票好了，早就发财了，没有这样的能力。是不是有这种可能性呢？在第一个桶里面每次摸一个放回去，这样周而反复地去摸，你到第20次你还没有摸到红球，有这种可能性啊；在第二个桶里面，虽然100个球里面才有1个，你第10次就摸到了；第三个桶里面，虽然1000个里面才有1个

14、红球，但是你下去第一把就把它摸到了，这种可能性是有的，为什么？倘若没有这样的可能性，谁去买彩票呢？就是认为能模到那个红球。这个简单的例子就说明了一个概率的离散随机性。我们在突发事件的预防和应对过程中怎样来理解这个原理呢？就是它的随机和离散性我们是没有办法人为控制的，但是我们能够做的是通过我们的预防工作、应对工作减少事故的风险，使事故发生风险的概率越来越小。倘若通过我们的工作使10个球里面有1个红球变成100个1个、1000个1个、10000个1个、100000个里面有1个，我们想摸到红球就很不容易，事故的概率就越来越低，我们讲你就越来越安全。实际上通过我们的安全管理工作我们是完全有能力降低事故

15、的概率的，实际上降低事故的概率仅仅靠一个部门、一两位领导、一项措施就想做到是很困难的，他需要复杂的系统，一个全系统的工作，就包括我们政府的官员、我们的公众、我们的专业队伍甚至我们的媒体、舆论宣传，大家集中所有的智慧和能力才能达到这个目标。我们知道任何一次重大的事故灾难，它的管理工作都是一个复杂开放的系统，我们很多同志经历过重大事故灾难的现场处置，我们回忆起那个过程的时候说你怎么评价这个管理过程呢，几乎每个人得到一个回答是一个字“乱”，或者两个字“混乱”，或者三个字“很混乱”，这样一种混乱的结果是来源于什么呢，就是在数骨的出发过程中缺乏一个复杂的、一个管理运行很好的系统。我们知道系统论告诉我们总

16、体不等于各部分之和，我们在处理一个突发事件的时候，虽然去的人很多，但是是不是能整体的力量这是很关键的。我举个很简单的例子，我们大家常常骑自行车，倘若你从商店里把零件买来一个都不少，你把它放在一个大筐里或者一个箱子里面，你能把它骑走吗？没有人可以做到，那么什么时候可以做到呢？你把自行车装配起来，车链打上油、车带打上气，你这时候可以骑走了。前者叫各部分之和，后者叫整体，区别在哪呢？整体才具有功能，这个功能是由什么决定呢？由于它的结构，前者是一个无序的结构，所以它在形成系统功能方面是很有限的，后者是一个最优化的结构，所以它具有了整体的功能，所以我们无论在日常的工作中还是在突发事件的应急处置中，一个处

17、置系统能否形成一个整体是至关重要的，这是我们针对突发事件风险性管理一个很重要的指导思想。另一个这些年我们大家知道我们曾经发生过很多事情，包括自然灾害、包括重大事故、公共卫生等等。大家隐约有一个感觉同样一个事件，倘若发生在10年、20年、30年甚至50年前，它产生的影响是完全不一样的，区别在哪里呢？风依旧、雨依旧、雪依旧、爆炸依旧，但是人的承受力、社会的承受力不一样了。所以大家都在讲现代社会系统的脆弱性，因为现代系统中由各个系统构成，越物质文明和越现代化，各个系统的联系密度和依赖程度越来越高。现在一个事故灾难一旦发生对系统的破坏的因素，比如说电力、交通、通讯这些破坏，马上会造成整个系统的破坏，而

18、且这种系统的破坏表现为它对社会的破坏性。所以我们讲现代化带来了高度的物质文明和精神文明，同时给我们应急管理提出了新的问题。从风险管理里面，我们还要强调一个理念，就是管理失当也可能成为危机的诱因，因为有些事件发生的时候刚才讲了不可预见性，但是有些事件大概还是有一个规律可循的，从发生、发展到结束，但是由于我们有些在现场的处理者包括一些领导干部缺乏对这个事件规律的认识，缺乏对应急管理最基本方法的把握，一些草率的决策、一些鲁莽的行为会改变事件的性质，把一件很小的事情可以闹得很大，甚至造成一场危机，所以我们讲处理失当也可以成为危机的诱因。我们知道这些年从媒体、从我们的周边我们发现了一些事件，事件的起因并

19、不是很大，但是由于处理失当，把星星之火煽风点火造成燎原之势，我们这样的教训是很多的，应该引起我们的警惕了。实际上我们讲到事故灾难的时候不能不强调一个问题，就是一个事故灾难所产生的社会安全问题。实际上这样的例子很多，在一个现代社会里面，无论是自然灾害、公共卫生事件还有我们讲到的生产安全事故，它的破坏力表现为两个方面的属性，一个是它的自然属性，像我们讲到的地震、洪水、爆炸它都会造成自然的破坏；另一个破坏力是它的社会属性，现代化社会面向高级发展，一个突发事件它的社会属性方面影响就越为突出。所以我们在一个事故灾难的时候，更应该关注是它的社会属性的破坏问题，就是我们所谓的安全问题。我们为什么要关注这样一

20、个问题呢？是因为我们所处的时代、面临的现实所决定的。我们大家都知道在一个国家、在一个地区，在它的经济高速发展时期尤其是在社会出现巨大的变革的时候，比如经济体制、比如宗教等等其他原因，这个时候是社会风险期，是一些突发事件它发生的概率容易增高的时期，所以有些社会学家把它叫做社会风险期。在社会风险期里面一些现象、一些突发事件造成的社会后果就比较突出，比如说所谓的社会燃烧理论，我们知道燃烧是一种基本的现象，燃烧需要三个基本条件：可燃物质、能量；第二是需要氧气；第三需要火源。那么在我们的现实生活中，所谓的能源、能量、可燃物质来自哪呢？来自社会上的一些氛围，比如说一些政策，比如说采矿权问题、居民的搬迁问题

21、等等。再好一个政策也不能使所有人满意，所有的矛盾总是在调整过程中，但是当一个事件有一部分人不满，另一个事件又使一部分人产生怨言，又有事件使第三部分人不满意，那么这些若干个事件它造成的不满意或者叫不满它会累积，这种累计就表现为一种能量，这种能量蓄积在公众中间、蓄积在我们社会里面，当适当的条件比如说媒体、社会上发生的一些事件就会使这种能量处于一种待燃烧状态，这时候缺的就是火星了，当一个很小的突发事件其实它本身并不严重，但是它作为火源会迅速的点燃，蓄积这些能量，在适当的氛围里就会燃烧起来。很多突发公共事件尤其是一些所谓的事故灾难、环境污染、生产安全事故、公共安全事件，实际上本身有的时候并不大，但是处

22、理不当或者偶然因素的作用它的确可以爆发为一场危机，变成一个很大的事件。在突发事件处理里面，还有一个理论叫触媒理论。什么叫触媒呢？学化学的同学都知道，大家都学过的，当A物质变为B物质的时候，它的基本成分没有发生变化，结构发生变化，什么原因促使这种结构发生变化了呢？是触媒。触媒并不参与物质本身，它是起一个触动发生的作用。在一些突发事件中，他不是当事人、他不是发起者也不是受害者，他是旁观者，比如说媒体、比如说一般的社会舆论可以成为触媒，触媒的作用倘若管理适当，或者是我们缺乏有效的控制，它可以成为一场突发事件变异的主要诱因。还有一个叫涟漪理论，这是一个很简单的现象我们常见的，一片平静的湖水，倘若我们把

23、一个石头子“砰”的扔到水里面，石头子穿透水面静静地落在水底，它没有事了，但是它造成的冲击波会一波盖过一波，覆盖整个水面，有些事件是这样，当事件发生的时候，事件发生最本质的原因已经不存在了，但是它造成的冲击波依然还在，甚至会造成很大的覆盖面，这样一些性质应该引起我们注意，那是我们社会在一个高风险期会遇到的一些现象，所以我们在应对突发事件的时候，尤其是一些特大的事故灾难的时候，我们除了要想到如何应对事件本身做好处置，还要想到它所产生的次生灾害、它所产生的负面的冲击波的影响。只有这样考虑的比较周到了、细致了、全面了，我们才能对一个突发事件进行比较妥善的、有效的处置。我们知道突发事件，大家常常有这样的

24、感觉，很多现象我们司空见惯，但是没有造成事故也没有形成危机，但是有些事件有些事故它却演化成一场巨大的灾难。科学家们通过大量的事故案例分析把这种现象解释为动力学现象，所以包括我的课题组和我的同事们都在研究重大事故灾难发生的一个动力学问题，就是它孕育、发生、演变到结束，它的动力学过程，我们知道一般而言一个事故灾难它的发生一般来源于正常状态，没有一个事件它本身就是一种事故突然冒出来，它都是从正常状态演化过来的，比如我们的生产过程，比如我们处理一个事件、一个工作的整个工作过程里面都是来源于正常状态。什么时候会发生事件呢？首先对正常状态出现了异常，譬如企业里一些设备出现故障，在环境保护等各个工作领域里面

25、出现了早期的污染源、泄漏事件，我们把它叫一些故障，首先来源于故障，故障从系统论里讲是系统失去了平衡，这个时候早期处理可以回到正常状态，但是我没有预警、没有发现，它就可以演化成事件，发生了。事件早期它是很局限的，是规模很小的，这个时候我们可以通过一些工作可以回到正常状态。倘若事件本身能量很大或者我们处理上一些失误，它可以发展为事故，那么事件和事故的区别在哪里呢？事故是造成破坏力的事件，就是有人员伤亡、财产损失，实际上在一个事故阶段我们也是可以把它控制住的，这要采取有效的应急处置。倘若我们在事故的处理过程中应急管理适当，无论是反应速度不够快还是我们处理的方法不够科学有效，它有可能演变为危机，危机和

26、事故的区别在哪里呢？危机指的是事故失去了控制。在这种情况下我们可以想象失去了控制的事故，危机它对人民群众的生命财产、对我们整个的社会生活造成的破坏力是非常大的。当然危机最终也是要恢复的，但是我们可以想象一下，一个在故障之前得到恢复的，或者在事件之前得到恢复的小的事故灾难和一直发展到危机才得到结束的一个事件，它的结果一样吗？我想大家的结论是很清楚的，所以我们要用动力学演化的理论认识事件本质。在一个突发事件的发展过程中，我们人的力量、管理的力量对事件动力学的影响是通过反馈来实现的。一般来说我们把反馈分作两类，一类叫正反馈，一类叫负反馈，什么是正反馈呢？正的反馈就是使事件升温、温度升高、范围扩大、影

27、响增加，这样的反馈我们叫正反馈。负反馈就是事件温度下降、发展的速度减缓、影响的范围缩小，我们叫负反馈。一般而言针对重大突发事件的处置，我们主要的方法是负反馈，通过我们的管理措施、应对措施使事件的影响力越小越好、破坏越轻越好，用具俗话就是说使一个有可能发生很大问题的事件大事化小、小事化了。所以我们用动力学的观点要理解到你所采用的方法，比如说在激烈的冲突过程中什么是负反馈呢？负反馈就是我们所谓的退一步，实际在所谓的负反馈管理过程中有一个很重要的概念就是妥协，一般人理解妥协是上司的原则要让步，实际上我们有些情况下妥协是一个最佳的策略，比如你在应对一个突发事件的时候，你要是完全用很刚性的、很激烈的措施

28、去应对突发事件，你得到的结果恰恰是很大的反作用力，妥协是一个很有效的措施，是一个科学的办法，是一个最原则的办法。所以我们可以展开看很多突发事件我们习惯用很强硬的手段、用很刚性的办法来处理，但是我们不太习惯用妥协的、让步的、缓冲的办法来解决突发事件，这个应该引起我们的深思，应该说我们这方面的教训是很多的。事故灾难事件应对处置（二）那么第二方面我介绍一下突发事件事故灾难应急管理的主要内容。一般而言，我们把突发事件应急管理大概划分成五个方面：第一个叫应急准备，第二个叫早期的响应或者叫预警（预警也包括在这部分内容），第三个就是应急响应，第四个是事后恢复，现在大家又加上第五部分就是应急事件后期的评估与总

29、结。实际上这样一个管理过程每一个阶段是有不同的针对性的，我们的应急管理就是要强调在每一个不同的阶段所采取的措施是完全不一样的。我们现在习惯于当事件发生之后我们快速的启动，但是在事件发生前做那些准备工作，我们这方面注意不够。另一个就是我们现在对于事件的评估与总结应该说这方面的工作还要加强。因为每一次事件之后除了有些正面的经验之外，我们总会有些经验教训的，从某种意义上讲这种教训对未来是更为宝贵的，怎么来认识这些教训呢？我们可以通过对一些事件的评估来实现，比如说一个重大的事件发生之后，各级人民政府高度重视，社会高度关注，公众积极参与，这都是正面的；但是我们在指挥、在调度、在物质供应、在抢险的步骤方面

30、我们总是有些问题的，而且认真总结这些问题对我们完善以后的工作，提高我们应急处置的速度和质量是非常重要的。大家知道这次南方冰雪灾害、汶川地震和这几次重大的生产，最近发生的这几次重大的生产安全事故，从党中央、国务院的领导、一直到地方人民政府的干部都非常注意评估和总结的问题，我想这方面的工作会越来越重视。应急管理这些内容我们可以用一个图把它展示出来，就是我们看到的这张图。应急管理我们讲了，应急管理的过程是划分成若干的阶段的，不同的阶段它的管理内容有很大的差别。我们一般来说从一般的管理工作流程上，应急管理一个就是减灾和预防工作，第二个就是应急的早期的响应和预警，第三方面就是应急响应和扩大应急，所谓的应

31、急救援、活动展开，第四个方面就是应急恢复，包括我们刚才讲的总结。由于不同期间应急工作的性质是不一样的，所以我们了解每个阶段的工作内容都有很大的意义。倘若我们只强调于应急的机制反应，但是前期的预防和准备工作不充分，实际你的应急响应是很有限的，比如说在预防阶段先要做好安全规划，先要做好一些基础的数据管理、危险源的评价、脆弱措施监测和安全教育培训工作，这样就会对突发事件做好一些前期的准备奠定基础。我们在预警工作中譬如我们很强调应急预警的信息，包括前期的演练工作，对突发事件发生之后也可以奠定很好的基础，所以我们在这里一再强调在应急管理过程中除了要对事件应急启动重视之外，还要十分注意前期的准备工作，这个

32、部分的内容我们在救援编制里面还会和大家一起来介绍。除了它的管理流程之外，我们在这里想跟大家强调一下应急响应的标准化程序。我们知道实际上讲过了各类突发事件、事故灾难发生的时间、地点、发展过程没有一个事件是完全一致的，这样就给我们提出了问题，我们制定应急程序的时候，我们不可能对每一个事件都有一套办法，各自制定分别的预案和程序。怎么样来解决这样的问题呢？就是制定一套标准化的方法，无论是哪一类事件，我们都按这样一个标准化的程序去处理，换句话说就是以不变应万变。一般而言，这个标准化的程序大概分为七个步骤，这些步骤是适合于各类突发事件的，第一个我们讲的就是它的报警过程，所有的突发事件都是有一个报警和警报的

33、过程。我们知道报警和警报是不一样的，报警是把情况报过来，警报是把确认的警情传播出去，什么时候该发生警报呢？他的一个基本前提就是对警情的判断，认为它发生一个突发事件、一个事故灾难的概率很高甚至应经被确认的时候，我们可以报警，报警同时响应一个行动，叫预警和初级响应。在初级响应阶段，我们虽然不能确定事件发生的规模、走向，但是我们已经看到这种危险，我们的应急要立即启动，这些应急启动过程包括：指挥部人员到位、所有的通讯系统开放、物资准备开始调配，另外我们专业化的应急救援队伍处于准备状态，当我们进一步确认时间的规模很小，甚至已经得到控制的时候，我们就及时的取消这个预警，大家各就各位，事件就解决了。当确定事

34、件已经发生，先期做些准备就会起到很好的作用，我们就迅速进到所谓的初级相应，初级响应就是依靠本单位、本部门、本地区的力量尽量把源头事件、初起事件、原发事件得到有效控制。当事件的规模很大或者经过一个以及处置事件没有得到一个控制的时候，要迅速的扩大应急，扩大应急就是应急的升级，在什么情况下升级呢？取决于你的控制力度，你看控制不住了或预测到可能控制不住了，要迅速的升级，升级就是请求支援。扩大应急的规模和响应的深度，比如请当地的政府、救援队伍甚至可以请人民解放军支援，要迅速的把事件控制。无论是初级响应还是扩大应急，目标都是控制事件，当事件开始得到有效控制的时候，我们要迅速的进入应急恢复。应急恢复阶段开始

35、整个应急阶段的工作要关闭，实际上应急事件的关闭这点也是很重要的。关闭是要讲程序的，我们有时候在应对一个突发事故灾难的时候在整个救援过程中做得很好，但是在关闭阶段由于管理的问题，由于对风险认识不够，也出了一些事情。我可以举个例子大概若干年前吧，在我们南方的一个城市，一个棉织厂发生了火灾，我可以简介一下事件的过程：这个工厂是一个港商和当地的政府合资办的一个棉织厂。棉织厂要接触到很多易燃物质，消防问题很好重要，所以当地的安全机构、消防部门就到工厂检查发现作业场所没有喷淋和烟火报警装置，当时就勒令企业在厂房里面增加安全设施。企业收到这样的一个通知以后就聘请了当地一个消防工程公司来承揽这个业务，这个消防

36、工程公司就从当地临时招聘了一些工人完成这些任务。他们在车间里的工作过程中，有一个任务就是在，大家知道无论是喷淋还是报警，都需要布线，在墙上打孔，然后用螺栓把线引过去，他用电钻去工作，随着钻孔位置的变化梯子不停地往前走，工人在操作过程中电线就压在棉花包底下了，按道理应该从梯子下面下来把棉花包搬起来，把电线放在一个暴露的环境，能够看见的条件下，它才安全，他没下来，上面就使劲的拽，拽了几下正好棉花包压的部分是电线的接头部分，就被拽开了，拽开了实际上是断断续续而已，没完全断开，就打火，就产生了火花，打火的火花就点燃了压住它的棉花包，原来是压住的没有充足的氧气供应只冒烟火没有着起来，工人一看棉花包冒烟了

37、他也着急了，他从梯子下面把棉花包往起一翻，火就起来了，他给了它充分氧气供应，大火就燃烧起来了，而且这个棉花包是一个挨一个，那天正好是风很大，六七级风，所以风助火势，迅速的就燃烧起来了。这两个工人是临时雇用的，一看大火着起来了，连忙就跑了，他们就跑了。现场的工人看到大火着起来他们到现场去抢救，他们也找来了一些灭火器，但是由于没有经过培训他们不知道怎么使用灭火器，所以灭火器拿来了在地上又摔，又拿脚踹，又往墙上磕，也没有反应，最后他们就把十几个灭火器扔到火堆里了。结果可以想像，大火猛烈的燃烧，最后失去了控制。当当地的消防队员赶到现场的时候，火势已经很凶猛，消防队员开来了消防车在场区，有些消防龙头、水

38、龙头，他们把消防车的水龙头和那个接上以后打开了水龙头不出水。后来就问当地工厂的干部，说怎么不出水呀，工厂的当地干部说这是为了应付安全检查的，并没铺水管子，只在地上插了一个水龙头，后来没有办法，消防车开到四公里以外的一个人工湖里面用水泵把水抽到水车里面，然后再开到工厂，这样往返取水灭火。在这个过程中，经过消防战士和厂里职工的奋力扑救，大火终于被扑灭了，但是在这么长的应急救援过程中并没有发生伤亡。当大火被扑灭，现场指挥的主要领导已经撤离现场的时候，留下一位现场的指挥干部，一个消防支队的副队长，由于他处理后面的问题，当他看到工厂里面、厂房里还有些棉花包还在冒烟虽然没有火了，被水浇上之后火被扑灭了，但

39、是还有阴燃，他想应该把棉花包从厂房里挪到外面去，打开彻底的把火源扑灭。这时候他们就组织了三百多名工人和消防战士进入现场，棉花包很沉搞不动，就把铲车和一些起重设备开进去了。正在搬运的过程中，厂房突然坍塌，把三百多个人活活的压在里面，经过奋力的抢救，虽然一部分工人和战士被抢救出来了，最后造成了93人死亡、120多人受重伤的结果。大家想一想这么长的应急救援过程中并没有出现问题，只有在最后那个阶段、在事件即将结束的时候，在关闭阶段出了问题，问题在哪呢？就是在应急处置的过程中每个过程都是应该有标准的，都是应该进行风险评估的，所以我们在应急管理中这提醒我们有两个问题：第一，应急管理种最重要的是人的安全。为

40、了抢救财产、为了迅速的恢复事件，也不应该以人的生命安全去冒险。第二，当事件即将结束的时候，我们应该对所有风险进行评估，确认没有风险不会造成事件扩大这样的后果的时候，我们才能对事件进行关闭。所以我们无论哪一类的事故灾难，包括一些生产安全事故，我们都要认真的做好这样的工作。实际上大家知道在一些突发事件里面，在它的发生和发展过程中，往往是很少出问题的，大多数问题都出在最后的处置阶段。比如一些矿难，在抢救救援过程中大家同心同德，包括我们的受难的家属也很支持有关部门，但是事件接近尾声的时候，倘若这个时候关闭过程处理不当，一些风险没有估计到，就会演变成另一种事件。比如山西襄汾尾矿溃坝事件，这样一个事件是起

41、因于一个生产设施的破坏造成一个公共安全事件，这样一个事件在应急过程中实际上当尾矿坝溃决的时候，大的泥石流倾泻而下的时候，包括造成灾害的时候，我们所做的只能是使事件规模缩小，减少伤亡，但是这种能力是很有限的，因为事情已经发生了，那么什么时候是最重要的工作或最敏感的工作呢？就是后期的处置。我们可以想像这样的事件倘若你后期处置做的不是很妥善，会使时间的负面影响扩大，甚至不可收拾。所以我们在这里提醒当我们遇到一些突发事件的时候，除了要在事件过程中加强处置，要全力组织好应急救援抢救之外还要关注后期的处理。在突发事件应急处置过程中，我们实际上最关注的是两个问题：一个就是应急处置的管理流程，所谓运行机制问题

42、；另一个我们大家都很关心就是应急处置的一些组织原型，也可以我们把它叫做体制问题。一个突发事件发生之后尤其一些重大的事故灾难它涉及的范围很广，而且在应对处置的过程中又涉及到很多部门，比如说有的大的突发事件由于时间的规模很大、影响的范围很广，涉及到中央的很多管理部门、省市上的条条上的管理，一个范围很大的应急事件又涉及到不同的省市，甚至又涉及到整个的管理系统，包括社会以外的一些外管理系统，包括军队、武警等等。这样一个突发事件的处理，这么多人去参加，这么多部门去涉入，如何把这样一个系统形成一个整体呢，就是前面讲到的系统的功能呢？一个最基本的要求就是形成一个统一的指挥，统一的指挥仅仅靠一般性号召是做不到

43、的，它最基本的解决方案是建立一个能够实现统一指挥的基本原型，就是它的指挥体制，实际上国外和国内应对突发事件都是非常重视应急指挥系统的建立。我们知道在70年代以前国外一些应急系统和我们现在差不多，他也是多部门管理的。比如说在美国，原来在70年代以前它的突发事件发生的时候，所有参加应急响应的组织也是有几十个。比如有一次加利福尼亚州的森林大火，七十多个部门参与抢险活动，当开会研究方案的时候大家可以想象七十多个部门的代表可以坐满整整一个大的会议室，而且对一个方案争论不休、意见不一，长时间得不到决策，非常的困难，效率很有限。这个问题被发现以后慢慢他们就总结这些事件的经验教训，提出必须建立一个统一的指挥系

44、统，把各种指挥力量都集中在这一个系统里面，就提出一个理论ICS系统。ICS系统就是一种标准化的应急响应指挥系统（ICS）是一种标准化的组织机构，按照事先设计好的分工和运行机制开展有效的应急响应。这样一个标准化的机构，要求无论是哪一级的政府，还是哪一级的救援组织，都采用统一的结构原型，都把指挥结构分为五部分，应急指挥部分，另外在指挥部分都要设置应急行动、策划情报、后勤支持和行政财务这五个部分。当事件只发生在你这个地区和你这个单位的时候，你只启动你这部分；当事件的规模扩大的时候，就把这样一个系统把它叠加起来，每一个子系统分别加入相应的系统，虽然组织机构扩大了或者大事件变小了，但是整体的组织结构并没

45、发生变化。那么它的运行机制是大家熟悉的，它的组织系统是大家过去演练过的、过去采用过的，所以它很快就进入了状态，他提高应急响应的速度和效果。这样一个应急系统它可以解决三个方面的问题：一个指挥流，因为这样一个系统它的指挥流是设在一个流程上，无论是联合指挥部分和下面的分区指挥部分，都在一条指挥线上，而不是在一个事件发生之后有若干各指挥部，每个指挥部又有自己不同的分工和系统，比如同一个事件武警有一个指挥部、公安有个指挥部、企业有个指挥部、市里有个指挥部、省里有个指挥部，上面再搞一个指挥部，他的指挥部分成六个组，那个指挥部分成九个组，这样很难形成有效的看口，所以这样的话指挥流是在应急过程中最核心的问题，

46、ICS系统就可以使指挥流处在一个指挥轴线上，形成很好的指挥链。这样的系统解决了指挥系统内和指挥系统外的信息交互问题。这样一个系统首先保证在指挥系统内由于按照设定的信息交互渠道，可以保证任何一个信息在第一时间内迅速的传遍所有的相关方，不用等待、不用批准、也不用去什么，就是形成很好的内部循环系统，他这个指挥流也可以和外部形成很好的循环，这样一个循环怎么来实现呢？他就建立一个统一的信息发布系统，这个信息发布系统和内部是连接的，和外部的媒体也是连接的，而且一个突发事件只能有一个发布系统，只能有一个发布中心，只能用一个声音讲话。这样一个是保持了渠道，另外保持了公众和媒体对这样一个信息发布系统的信任和焦点

47、集中力，否则的话流言飞传，会使我们的应急救援工作造成很大的负面的障碍。这个系统第三个优点就是它的物质流处在一个平面交流系统内，所有的物质在系统里面是一览无遗的，在它的整个数据库、在它的交流系统里面，可以进行自由的调配，这个调配是受指挥系统来控制的，所以不是说我这一个地区、我这一个企业、我一个部门自己的物质自己用，它是整个一个系统，这样可以使我们的资源实现最优化配置。所以我们不是遇到这样一个事件嘛，我们遇到这样的事件很多嘛，当一个地区发生某一个事件需要大批的救援物资的时候，请示中央从几千公里以外向这调用，后来发现在距离发生这个事件的地点几十公里、甚至不到一百公里的范围内就有这样的物质。我曾经遇到

48、过这样一个事件，在南方一个省，一个运送危险化学品的罐车造成了事故，泄漏，倾翻在稻田里面，由于危险化学品事件发生之后为了保住安全，这个道路就被封路了，当时想了很多办法又把这个问题解决了，但是就需要一个很大的吊车，需要一个25吨以上的吊车把罐车里的化学储罐吊起来。当时这个县里面、市里面想了很多办法请求支援，包括从邻市、很远几百公里的地方说找到了，但是由于交通阻塞开不过来，另外来不及，后来才知道就在附近有一个三县的冰工厂，他们工厂里就有50吨的吊车，距离事故的现场只有四公里远。大家想一想在我们很多的危机事件处理的过程中，资源匮乏有的时候并不是由于你的储存量不够，是由于你调配不好造成的，所以建立这样一

49、个指挥系统可以使我们整个的效率得到明显的提高。另外这样一个指挥系统还有一个优点，就是充分发挥每个地方、每个部门的积极性，他就是讲究在事故的原始阶段就建立一个指挥系统紧急处理。只有事件扩展得不到有效处置的时候，随着事件的扩展、扩大应急的增加，你的指挥系统是在扩张，但是在原有的框架下进行扩张。我们想我们国家这些年应对各类突发事件，尤其是一些重大事故灾难的时候，我们需要解决在现场组织的效率等这些问题。利用这样一些思想改变我们国家应急指挥的一些理念或者一些模式方法，我觉得还是很有参考意义的。第三部分介绍一下应急预案的编制与管理。我们国家是从2003年非典以后开始启动我们国家的应急预案的编制的，2005年国务院颁布了总体预案，以后我们全国各级人民政府都在组织应急预案的编制工作，我们的企业这方面积极性也很高，也编制了大量的预案。现在有人统计全国的预案大概有几百万件，我感觉好像还不止几百万个，我们现在到一个小的社区都能看到他们的预案，但是通过这一段的应急管理我们就发现了一个问题，就是应急预案编制了，但是突发事件出来之后我们却感到应急预案对应急处置直接的指导作用好像还不够。比如说前一段汶川地震发生之后，我到汶川去搞调查，到四川地震灾区，我就问过当地一位领导，我说在事件发生之后、地震发生之后你们怎么来启动应急预案和按照预案来指挥应