整理版预算法-马靖昊说会计.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流整理版预算法-马靖昊说会计.精品文档.亲，这是马靖昊老师提出修改意见的各个条款，按全国人大网站上顺序重新整理而来的，感谢您对预算法修改的支持，我们力量很小，但再小我们也绝不会放弃努力！第一条 修改同意增加第二条。但第一条应修改为：为了强化预算的分配和监督职能，规范政府对预算的管理，对预算实施控制和监督，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。说明：预算法立法的宗旨是规范政府行为、约束政府收支，而不应片面强化国家宏观调控，不应强调国家对预算的控制、上级政府对下级政府的管理。预算法的本质是各级人大及其常委会以全体纳税人代表的身份代表纳税人对

2、政府的财政收支行为进行监督，因此，预算法的设计应当从有利于人大及其常委会进行监督的角度出发。预算法如果强化政府管理，弱化人民监督约束，将导致预算执行过程中政府部门所拥有的权力过大而人大的约束力“虚位”的现象。第二条 赞成同意此条修改。说明：预算应该普及，乡一级政权应该设立预算。设立乡镇一级预算，有助于加强中国基层政府的财政监管，防止财政资金浪费。如果不按一级财政一级政府设立预算，最大的问题是政府开支缺乏自律机制，容易出现财政监管漏洞。第三条 修改应修改为：“各级预算应当遵循公开透明、统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”原则的第一条应该是公开透明说明：公开透明的原则是现代预

3、算制度的核心原则，只有这样，政府才能是“看得见的政府”，只有“看得见的政府”，人民才能行使监督的权利。另外，整部预算法只在这里提了“绩效”两字，在绩效考核方面，明确条款仍然缺乏。预算的“绩效管理”问题是预算审议和执行过程中一个长期被人忽视的问题，要真正实现人大对预算的“可监督、可问责”，要对预算的执行情况作出科学的评价，即预算的绩效管理。根据2012年的预算安排，全国财政支出将高达12.43万亿元（其中中央财政支出6.41万亿元）。对如此惊人的预算资金，目前没有人考察其使用效果。在预算法中应强调提高财政资金使用效益，要逐步建立绩效问责制度，形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。第四条 修改

4、基本同意。增加一款：将政府各项收支纳入预算，实行“全口径”的预算管理。说明：此条明确了我国的预算是一个复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。这四本预算代表着政府的全部收支，都是百姓的“血汗钱”，理应纳入人大预算审查监督范畴。第五条 赞成非常赞成。说明：各级政府的所有收入和支出都应该纳入预算，进行管理，纳入人大监管视野，有助于在预算中全面反映政府全部财政资金运行情况。按照此条规定，要求政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算。而目前，后几项政府收入尚未纳入预算。财政部称，去年政府预算外收入

5、已全部纳入了预算，“这是偷换概念”。目前，真正纳入预算管理的，还是原来预算内的公共预算收支，至于政府性基金收支、土地收支、国有资本收支、保险收支等，依然是由各政府部门自行管理，并没有纳入统一的政府预算统筹安排，依然是预算外运行的方式。各级政府目前向人大提交的预算报告，也是按公共预算的收支口径。修正案草案明确规定了复式预算的组成，规定了各级政府预算分为政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。但这并不意味着纳入复式预算的收支，就自然变成了预算内收支。因为政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保障收支依然是由政府各部门分割管理，并没有统一通过政府预算统筹安排。对目前没有纳入统筹

6、安排的收支，要通过逐步改革尽可能纳入，但在现阶段财政部门不应混淆预算内、预算外收支的概念，如果认为全部预算纳入了预算，那么政府就应向人大提交全口径的政府收支预算。第六条 修改修改建议：目前修改方案有地方政府本级预算的概念，其包括了税收返还和转移支付，但没有出现中央政府本级预算的概念。建议在草案中表述出来，将第四条第一款修改为“中央政府公共预算包括中央政府本级预算、中央与地方之间的税收返还和转移支付预算”，增加第二款“中央政府本级预算由中央各部门(含直属单位，下同)预算组成”。这里，中央政府本级预算不包括税收返还和转移支付，与地方本级预算不相对应。将第三款最后一句修改为：“中央政府公共预算支出包

7、括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付支出。”第七条 修改修改建议：建议将第七条第二款修改为“地方各级政府公共预算包括本级各部门（含直属单位，下同）的预算、上下级政府与本级政府之间的税收返还和转移支付预算。第九条 修改或反对均可最后一款修改为：“预算、预算调整、决算公开的具体办法，由全国人民代表大会常务委员会规定。”第十条 反对不同意。应将“备案”两字修改为“批准”。另外，建议将第十二条第二款和第三款修改为：“国家实行中央和地方分税制。中央和地方的税收分享、支出责任划分以及转移支付基本制度由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会批准。说明：财政管理体制属国家的根本经济制度，中央和地方

8、的分权是中国重大的经济制度，备案只是告知，没有充足的法理依据。依据宪法第67条（二）（五）（六）和立法法第8、9条之规定，国务院制定的相关办法应当报全国人大常委会批准，便于监督，而不是仅仅备案。第十一条 修改修改建议：将第十三条第二款修改为：“转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付。推进地方间基本公共服务均等化的转移支付为一般性转移支付，指定用途、用于办理特定事务的转移支付为专项转移支付。”第十四条 修改修改建议：应增加全国人大对对预算草案提出修正和否决（包括全面修正和局部修正，全面否决和局部否决）的权力。说明：人大审查预算草案，就应该有对预算草案提出修正和否决（包

9、括全面修正和局部修正，全面否决和局部否决）的权力，但是，目前“修正草案”没有这样的条款。只有增加这样的条款，才能真正落实人大代表对预算的审查和批准权。第十八条 修改修改建议：修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的编制、执行具体办法，由国务院规定，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”说明：把另外三项的收支范围决定权完全交给国务院，这会给预算监管造成很大问题，因为这就意味着在政府既是预算收支的运动员，又是预算收支的裁判员，就会使预算法流于形式。预算法的编制一定要有各级人大代表的参与，提高他们的参与度，真正使政府预算公正化、透明化。一部好的预算法让政府变成“看得见的政府”，只

10、有“看得见”，人民才有可能对它进行监督，这才是民主。制定一部好的预算法是中国政改、结构转型和廉政建设的当务之急，它涉及到经济体制、财政体制和政治体制的改革。预算法的立法宗旨应该是规范政府的收支行为，本质上就是要控制政府的权力，也就是要以立法权来平衡行政权，以纳税人权力来平衡行政权。如果立法机关和社会公众约束政府的能力在预算法中没有得到较大的提高，就是一部失败的法律。第二十五条 修改修改建议：第三十条第一款后，增加“除前款规定外，地方政府不得以其他任何方式举借债务，或者为他人债务提供担保”一款。第三十一条 修改修改建议：报送全国人大时间应延长至90天，地方人大应为60天。另外，至少提前一个月将预

11、算报告报送全国人大代表，供其审读。说明：财政部门向全国人大报送预算的时间，虽然在本草案中由现在的30天增加到45天，地方人大仍为30天。提前的时间非常有限，而且地方还没有变化。这么短的时间，不符合国际惯例，不利于人大有充分时间进行研读和审查。另外，本草案中没有在人大会议之前将预算草案提前交给人大代表的设计。因此，人大代表仍然只有在到达人大会场时才能收到预算资料，并且只有半天或大半天的时间来研读预算资料，由他们进行审议在制度安排上流于形式。第三十二条 修改修改建议：应进一步细化。说明：在预算公开中，还要进一步细化经济分类，要让老百姓能看得懂。预算只有细化了，预算公开才有实质意义，目前公开的政府预

12、算都是汇总的大数，人大和公众看不出名堂，没办法提意见，这是人大审查预算流于形式的一个重要原因，社会公众也无法进行监督。从修正案草案看，仅对公共预算一般收支提出了一些细化的要求，对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算细化到哪一级没有要求，而这几块预算中，项目支出比重很大，更应该细化编制。对编制支出预算，应按功能分类和经济分类作出细化要求。支出预算只有同时编制了功能分类和经济分类，才能从中看出钱花到了哪些方面、是如何花的，“三公”经费支出的透明度也相应提高了。目前公开的很多部门的“三公经费”情况不仅不够细化，而且还真假难辨。7月9日，国务院公布机关事务管理条例，规定将严控“三公经费”规模

13、和比例。各级人民政府应当定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。对于超预算、超标准开支“三公经费”情节严重的，“条例”规定由任免机关或者监察机关对责任人员给予降级或撤职处分。对照预算法与“三公经费”相关的条文，“条例”显得明确、严格得多，“条例”的出台，应该会倒逼正在修订中的预算法对“三公经费”作出更为明晰的界定，减少各级政府部门在“三公经费”使用上钻空子的机会。本草稿应充分考虑机关事务管理条例中的细化精神，在本条中作为进一步细化的修改。、第三十四条 修改修改建议：在第四十三条预算中增加一项“上年预算结余、结转资金是否合理”。第三十八条 反对修

14、改建议：与预算年度的修改相一致，必须明确预算未获批，任何人都不能先使用。说明：预算未获批准之前，就开始使用，这与现代预算制度的基本逻辑相冲突的，而且，未获立法机构批准就开始动用公共资金，与现代社会的基本法理也是相悖的，甚至也与本法中的其他相关条款的要求和精神冲突。第四十二条 修改修改意见：应恢复现行预算法中关于“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定；应该增加“所有财政资金都需放入设在中国人民银行的国库单一账户”的规定。说明：根据预算法修正案草案二审稿，现行预算法第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”被删去。第五款改为第四款，内容由“各级政府应

15、当加强对本级国库的管理和监督”修改为“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。”新增一款：“国库管理的具体办法由国务院规定。”删除“央行经理国库”的规定，以及其他一些条款的修订，明显在强化财政部门的权力。实际上，财政部和央行在国库管理中相当于会计和出纳，管钱的不管账，分工制约。央行作为专业化的金融机构，央行在政府现金与银行账户管理方面，国库经理制拥有比国库代理制大得多的优势。并且与人大的预算授权和预算监督紧密相连。如果借此次预算法的修改，再推行国库代理制，将现金管理和银行账户管理大权合并进来，从而将央行经理国库的监督与制衡机能变异为“一切听令行事”的代理者，监督与制衡的机能将不可避

16、免地丧失殆尽。一个好的国库资金管理制度应当将“决策、执行、监督”权和“现金、账户”管理权相分离，绝对不宜合并在一个行政部门内部。国库经理制经历了长期的实践检验，已经证明可以合适地将上述两权相分离，是目前行之有效的国库体制模式。第四十七条 修改修改建议：对超收应先报人大审批，然后才能安排使用。说明：从技术上看，这一条规定不够细致，同时让渡给政府的权力也过大，人大的监管角色模糊，因此政府有随意使用或滥用这笔超收资金的机会和空间。第四十九条 修改应增加：中央预算和地方各级预算以及单项预算额度的调整超过原预算6%的，个别预算额度较大项目的调整超过3%的，除报全国人大常务委员会审批之外，人大常委会还应举

17、行特别听证会，并进行表决。说明：对预算调整额度的最大值应该进行限制，否则，政府部门可能拥有的调整权力和空间过大，弱化了预算法的严肃性。第六十六条 修改修改建议：在预算法中应对“怎么处分，什么处分”进行规定，对处罚具体化，如没经上级部门批准，就花钱了的，就要对应刑法第几条；如有超过一定比例的预算外资金，就应该对责任人进行经济罚款等。说明：本稿中政府部门更改预算的行为，已经扩展到12项，这是一个进步。但在追责方面，则与现行预算法类似，即对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员“依法给予处分”。即仅从“追究行政责任”变动为“依法给予处分”。修改后的预算法应建立问责制度和预算行政复议等可救济、可诉的法律途径，还应加大对预算违法行为的处罚力度，责任人除了承担行政责任外，还应根据其违法的性质和程度不同，承担相应的经济赔偿和刑事责任。另外，就是要追究当地政府和主管部门领导的责任。对此，全国人大和各级人大财经委也承担着相应的法律责任。