村务公开民主管理发展中存在的新问题.doc

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1、【精品文档】如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流村务公开民主管理发展中存在的新问题.精品文档.村务公开民主管理发展中存在的新问题、原因及其对策研究摘要：对农村基层民主自治实践的深入的调查研究表明，在目前的制度环境下，村民从个人经济理性出发，权衡成本收益后，与内部自治途径相比，他们宁愿通过上访、特别是越级上访甚至制度外途径来解决自身利益诉求问题，制度变迁和行为选择都出现明显的“路径依赖”。村民的民主参与成本过高是基层民主建设一个最根本的制约因素，村民内在参与不足，必然引起权力失衡，产生“村官自治”现象。推进村务公开民主管理最根本的办法是通过科学的制度设计，降低村民民主参与成本和风险，达到村治

2、权力平衡。关键词：基层民主权力失衡村民经济理性参与成本降低广东1998年开始推行村民自治制度，重点是村务公开民主管理。我们于2005年组成调查组走村串户进行了深入调研，针对存在的问题，于2006年3月份制定改革方案开始在试点村推行。现结合二年多来的工作实践谈谈自己的思考与认识。一、农村基层民主制度建设基本情况和存在主要问题云浮市总人口264万人，辖三县一区代管一市，有847个村委会（村委成员4198人），8197个自然村，12513个村民小组。从1998年开始推行村民自治制度后，按照选举程序，组建村委会，村两委交叉任职比例达83%。通过两委成员交叉任职的形式，实现了党支部对村委会的直接领导。为

3、加强村财务管理，大部分的村都成立有4-5人组成的理财小组，村开支一般由两委干部两人以上签名报账，月报（季报或半年报）由理财小组成员审查后签名后再报镇的会计代理中心，并在村务公开栏公开。由于这样的制度安排，村财务接受一定的监督，不合理开支受到控制，日常开支比以前相对减少。普遍开辟了村务公开栏。推行村民自治和民主管理目前是第三届，从实际情况看，与全国其他地方一样，虽然有一定的成效，但整体上还处非常初级的阶段上，在实施组织法等法律法规的过程中，走形变样的现象还比较普遍，村民的民主管理意识还不高。从调查了解到的情况看，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个基本环节都存在一些问题，主要包括以下四个方

4、面。 、召开村民（代表）会议难，决策和执行不分，且权力过分集中于村委或“两委”，甚至集中于村主任或村支书一人，村民利益诉求的表达机构不畅。组织法和实施办法规定凡与农民群众切身利益密切相关的事项要经村民会议（村民代表会议）进行决策。但是，在实际工作中，村民会议一般没有召开，有的村在换届选举中分片（小组）开过村民会议。村民代表会议一般也不能正常召开，由村民(代表)联名提出要求召开的会议更是无法启动。有的村开会给代表一次性误工补贴较多，一年开过3或4次会议，基本上都能到会；有的村没有补贴，也没有开过代表会议；有的村每次补贴较少，仅能开1次或2次，且到会不齐。因此，基本上是村委会提出要召开的村民会议或

5、村民代表会议才能召开，议题也是村委会提出，多为村民的一般性共同利益问题(如按人头分配一些村集体收入或用于为村民买医保等)，村民关心的热点难点问题很难成为议题。在这种情况下，村务的决策和执行基本上都由村委会（支部）行使，许多应该由村民会议或村民代表会议决定的事情都由村委会决定，存在明显的“村官自治”问题。村委会倾向于回避矛盾，村民利益诉求难以表达，有意见和建议不知如何反映，甚至也不知向谁反映，从而容易引发、积累各种矛盾。此外，我们还发现，在正式文件中普遍出现“某某村委会村规民约”，“某某村委会面积多少，人口多少”等说法，这反映人们已经有意无意地以村委会代村，也从一个侧面说明村委会高度集权的特点。

6、2、村务村财公开监督不力，存在大量的不规范现象。在选举方面，采用流动票箱的比较多，有的是一个人管票箱，或者暗示村民投谁的票，不投谁的票，村民一般为了省事就按“要求”来投票。有些村没有村务监督小组；有的村务监督小组不经过村民代表选举产生，只由村委指定，甚至由村干部兼任，均不符合规定。民主决策方面，决策过程基本由村“两委”干部提出和决定，然后向村民代表会议通报，召开村民代表会议只是让村代表知道这件事，并要求村民执行。特别是招设标、村干部或其他成员的待遇等村民关心的热点难点问题没有经过村民代表会议讨论和表决，村民意见比较多；或者以村民小组长会议、骨干党员会议代替村民代表会议行使决策权。村务公开方面，

7、随意性仍比较大，往往决定于村委会的自觉，或者是依靠政府部门的督促检查，缺乏内部有效的约束机制。常常是领导要来检查时才搞一下公开，而且公开的内容很粗，形式不规范，村民难以从中了解真实情况，容易引起猜疑。一是村务公开栏设置不够规范。有的村公开栏只设置在村委会，村小组及群众集中的地方几乎没有延伸，知悉的群众并不多；有的村仍没有达到公开栏橱窗化的要求，没有避雨、避风、防晒措施；有的村随意在墙上张贴公开内容，甚至有的村只有一张红纸，且残缺不全。二是村务公开不够彻底。如收支情况不够详细。三是村务公开内容不够全面。大多数是以财务为主，涉及政务方面的内容极其有限，特别是群众最关心的“村两委”报酬的公开透明度不

8、高。四村务公开监督不力。缺乏独立性强的专门的机构、专职的人员进行有效的监督，以致公开栏形同虚设，上面部署的很多很细，可是具体指导监督的却很少。财务开支的原始凭证均没有理财小组成员的签字或共同签字，也不符合要求；有的村存在理财小组成员拒绝签定而账仍然报的现象。3、农村基层民主管理制度的可操作性不强，形成以村委或村两委为中心的行政化的管理模式，与社会现代化的要求不相适应。村本来是一个社区单位，强调的应该是一定空间范围内密切的交往以及在此基础上形成的共同的文化和心理，其管理应该是以全体村民的共同需要和利益为根本目标而开展的自我管理和自我服务，也就是村民自治。这种管理在性质、方式上与行政管理是有明显不

9、同的。但从调查到的实际情况看，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四大环节上，村民的主体参与性不强，缺乏具体的、规范的操作程序，村民和村代表都难以有序、有效地参与到整个村务管理过程中进来。不论是镇对村的管理，还是村党支部对村委会的领导、村对组的管理，都是习惯于行政命令式的管理方式，形成以村委会或村两委为中心的行政化管理模式，这种模式不利于现代民主管理制度发挥作用，阻碍了社会的现代化转型。4、村经济社会发展乏力，村干部干事创业积极性不高，村民信心不足。当前农村经济社会发展面临困境，一是人才不足，村干部大多年龄偏大，文化素质偏低，见识不多，积极性也不高。有的村官当了几十年，基本上都是日常“执政

10、”，搞发展即无思路也无创劲，依赖政府，在村民中的威信不高，影响力不大；村民选举干部的最初的标准是比较公道正派，对才干上的要求不一定突出，有的是老好人型，能干的人往往缺点也比较显眼，就不一定选得上；再说，客观上，农村外出经商务工的多，村中能人大多外出或者留在当地专心发展自己的事业，加之村干部待遇低，不愿当村干部。二是对经济发展、项目投资等缺乏科学决策，没有内部机构来把关，村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象。长此以往，村公共事业和公共利益的发展很困难，村民发挥不了作用，也越来越对村务管理不感兴趣，对民主管理公务缺乏信心，缺乏参与的积极性，村民社会日益缺乏整合，社会凝聚力下降

11、。二、原因分析农村基层民主建设难以推进，贯彻落实组织法和其他配套法规中容易出现变形走样，究其原因，还需要我们透过社会学、政治学层面进一步从经济学层面去把握。现阶段，村民本质上仍然是经济人，他们的行为受个人经济理性支配，由于民主管理参与成本和风险太高，村民仍理性地保留传统行为习惯。这包括以下几个方面：（一）传统体制和文化的影响还很深，村民沿袭旧行为模式本身就是一种低成本选择，形成强烈的“路径依赖”，社会的现代化转型非常艰难。几千年的封建专制和家长制，老百姓总是将领导、干部看作“父母官”，一方面是老百姓比较顺从，能忍耐，但另一方面，也养成了依赖心理。他们依赖“父母官”，不想花心思、花精力自己解决问

12、题，采取观望态度，或希望别人出面解决而自己能免费“搭便车”。况且，目前广大农村的生产方式普遍还是各家一小块土地，或者一个家庭小作坊，缺乏自由合作精神，组织化程度仍然不高，要解决村子里的公共问题实为不易，这就更强化了村民对拥有组织资源的政府的依赖。实际上，我们基本上还是将村当作一级行政单位来看待，设置的管理机构村民委员会自然成为村级权力中心，而领导机构是村党支部，村党支部的介于并没有改善村民自治权力不合理的结构，而是通过包办村务进一步强化了这种不平衡。至于与村直接联系的镇一级党委政府，在接受大量来自上级党委政府的任务后，除了自己亲自来完成的之外，它也只能将其分派到各村，自然地倾向于将村当作下级来

13、管理。村一级自治了，镇干部对村的管理就显得不那么直接和方便，因此，不少镇干部对搞村民自治有抵触情绪，或者对搞好村民自治不放心、也不敢放手，甚至为了某些利益过多干预村务运作和村财管理。因此，他们仍倾向于通过村党支部来直接包办村务，由此加剧了自治权力失衡，不利于村民自治管理的规范化和有序化。对政府的依赖，使村民对基层民主感到心里不踏实，一方面，对自己的民主权利不够尊重、不够负责任，抱着多一事不如少一事的放任态度，干部怎么说就怎么做，实际上是对民主的麻木，仍希望干部为民作主；另一方面，则可能走向反面，完全不相信干部，不相信制度解决问题的可能性，与村干部对着干，或者组织群众越级上访，甚至企图以暴力来解

14、决问题，这实际上是对民主的破坏和践踏。总的来看，农村基层发生的问题比较多而自行解决问题的能力比较弱，问题往往上交到政府层面，而基层政府过多干预又会使问题复杂化、政治化，导致集体越级上访和群体性事件的发生，党委、政府往往因此被直接推到社会冲突的前台而陷入被动局面。这就形成农村基层民主建设中的一个困局：党委政府干预不行，不干预也不行。基层民主制度的变迁容易产生“路径依赖”，被锁定在原有的制度框架中，村民沿袭旧有行为模式作为一种低成本的理性选择同样被锁定，如果出现具有明显比较优势的新选择，他们是不会轻易改变的。基层民主建设就在这样困局中艰难而行，形成难以突破的僵局。（二）现行法律法规对村治权力的配置

15、还达不到科学性的要求，以及程序性规定的缺失，或可操作性不强，仍然不能有效降低村民民主参与成本，容易发生权力结构失衡的“村官自治”现象。中国华人民共和国村民委员会组织法，其名称就一定程度上反映了它的立法基础和理念：以村委会为中心，便于村委会的统一管理，而对科学配置权力和形成合理的结构重视不够。虽然各省(市、区)还有实施办法与其相配套，可以补充组织法的一些细节和不足。但是，这些法规同样受现实体制和立法思想的局限，并没有很好解决组织法中存在的问题。这说明，体制和文化的传统也深刻地影响到我们的法律法规和立法思想。综合起来看，与农村基层民主制度建设有关的主要法律、法规和规范性文件存在以下几个方面的不足：

16、1、村民代表和村民代表会议以及对村干部的罢免均缺乏独立的启动机制，产生很高的参与门槛。民主决策中有一个“会议双重召集制度”：组织法第十八条规定“村民会议由村民委员会召集，当有十分之一以上的村民提议，应当召集会议”；村干部的罢免规定“本村五分之一以上选民联名提出可以要求罢免村民委员会成员”等。这些法律规定，确实考虑到了社会发展和转型中村民自治权力结构的合理配置和相互制衡的要求，对于保障选举权的完整性，对于决策权、执行权和监督权的相对分离有是必不可少的，也是调动村民参与积极性和约束和激励村干部管好村务、积极工作的制度基础。但是，从多年来的村民自治实践看，这种“会议双重召集制度”和罢免权在实际操作中

17、极难落实。主要原因：一是目前农村中农民一般居住分散，经济活动也分散，有较强议事能力的主要劳力又多外出打工，在农村召开村民会议的难度极大、成本极高，要求有“十分之一的村民联名提出召开村民会议和本村五分之一以上选民联名提出可以要求罢免村民委员会成员”更是难以实现。二是村民提出召集村民会议，有关法规并未明确规定向谁提出，村委会也就成了实际上的唯一召集者。因此，村民会议虽有决策权和会议决定权和罢免权，但因应村民意愿的会议决策程序难以依法独立启动。在这种情况下，召开村民会议的门槛是村委会定的，能否召开还是村委会说了算，实际存在的最多就是“对村委会有利就召集，不利就不召集”的现象。组织法第二十一条规定：“

18、人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”将村民会议决定的事项更多地授权给村民代表会议，可以大大降低会议的成本，提高效率，解决第一个问题。但第二个问题仍没有解决。广东省实施办法规定了什么情况下应召开村民（村民代表）会议，并规定村民委员会“召集村民会议和村民代表开会”，“村民代表三分之一以上联名可以召开村民代表会议”。但是，如果村民代表提议召开的村民代表会议的议题与村委会主任的利益发生冲突怎么办？村委会不召集村民代表会议自行决策怎么办？有关法律法规均没有具体可操作

19、的条文。因此，村民代表联名提出召开村民代表会议的问题仍未解决，在村务实际运作中极易出现各种权力集中于村民委员会一身的失衡现象，村干部随时可能滥用权力，或者引起村民的误会而产生矛盾。2、监督机构的独立性不强，缺乏对村务过程的监督，信息成本过高。组织法第二十二条规定村委会实行村务公开“接受村民的监督”。但未规定设立相应的监督机构，也没有具体的监督程序。事实上就只能由村民根据个人意愿来监督村委会，几乎不可能有人愿为此付出人个成本而让全村人受益，因而是非常不现实的。我省在配套出台的实施办法和其他规范性文件中设置了专门的监督机构，如民主理财小组、村务公开监督小组等。后来，中办发200417号文也提出设立

20、村务公开监督小组，由村民代表会议选举产生，理财小组则从村务公开监督小组中产生。但是，根据规定，监督组所能进行的监督基本上只能是事后监督和对结果的监督，要对结果的性质作出正确判断，需要相关信息，这是监督者难以支付的成本，因而容易出现无效监督。加之对村委会在村务公开和接受监督过程中应承担何种义务和责任仍规定得不具体，如何实施监督的可操作性不强，监督机构只能是被动工作，甚至是无从下手。这就影响到监督的独立性和实际效果。同时，对监督人员的监督权和责任、利益也缺乏具体规定，同样影响了其监督积极性。从调查了解到的情况看，监督机构的成员由村委会指定的情况相当多，甚至由村委会成员兼任，村务监督变成一种形式。3

21、、程序性的规定比较缺失，不确定性大大提高了管理运作成本和风险。在组织法中，对村民自治的目的、原则和内容规定得比较详细，省(市、区)制定的实施办法中，又对这些目的、原则和内容加以细化和强调，但对于如何达到这一目的，如何贯彻好这些原则，落实好有关内容，在操作程序上相对被忽视，程序性的规定比较缺乏，在执法中产生大量的不确定性，大大提高了民主参与的各种成本和风险，落实组织法的诸多走形变样，多与程序性的规定不完善有直接关系。如村务管理实践中容易出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，决策的民主化、科学化程度不高，成功率也不高，使村民对发展村集体经济逐渐失去信心。就在于没有没有设立参谋机构和具体的项

22、目决策程序，将村中能人的智慧集中起来，为村经济社会发展出谋划策，为村的重大投资项目具体把关。如部门立法，互不协调的问题。有的部门从当前村务村财存在的问题出发，提出“村财镇管”，这种有问题就上交的简单化做法很容易引发政府的过度干预，即不符合有关法律规定，损害村民自治权利，也影响基层自我管理、自我服务和自行解决问题能力的提高，对推进基层民主起阻碍作用。还有村务公开监督小组和民主理财小组职责重叠问题。按照中办发17号文和广东省村务公开条例推行村务公开和民主管理的实践，由村务公开监督小组和民主理财小组共同履行监督职能。村务公开监督小组负责监督村务公开制度的落实，亦即对村务活动进行监督，民主理财小组负责

23、对财务进行监督。民主理财小组成员从村务公开监督小组成员中产生。实际情况上，不监督村务过程，就很难判断财务活动结果的性质，因此，对村务和财务的监督很难分开，也不宜分开由两组人员来分别行使监督职能。规定两个起监督作用的小组，分别对村务、村财监督，职能重叠，不确定性增加，实际上只会对监督效果产生不利影响。如党的领导方式方法问题，也是缺乏具体的操作规范，不确定性非常突出，只能是各村根据有关人员配置的实际情况去磨合。在镇一级看来，如果能够以命令的形式来管理村（所谓听话）就体现了党的领导。而到村里，就倾向于党支部直接管理村务，甚至是单一地依赖于村支书兼任村委主任来具体操作。如果村支书不兼任村主任，则简单地

24、将村支书看作“一把手”，村主任是“二把手”。这不仅使党发挥作用的途径非常狭隘，而且进一步加剧了基层自治权力的失衡，其结果是权力过分集中于村委主任（支书）一人手中，容易发生权力被滥用的情况。（三）自下而上的行政操作模式下，社会管理费用分配不合理，导致村务管理成本支付困难。在实践中，各级干部不支持推行基层民主管理的一个最大的正当理由是认为会增加村务管理成本开支，特别是在经济欠发达的村支付不起。我认为，这个问题确实存在，但原因并不是村级民主管理增加了成本，而是社会管理成本分配不合理。我们知道，目前自上而下的行政操作方式下，村委会很大程度上仍然被当作一级行政机构，政府的行政任务相当部分最终被分解到各村

25、，使村承担过多的行政任务，但财政并没有拨付相应的行政管理经费。相反，乡镇以上政府机构在财政的养护下则容易出现膨胀，成了基层管理成本的主体。目前，我市的乡镇一级供养人员一般在60100人以上，相当于每个村分摊6人左右。目前乡镇一级政府的职能中，提供的公共服务很少，而主要是没有多大效果的招商引资以及迎来送往的各项接待活动，并已积累了较重的债务。推行村民自治民主管理，社会管理重心下移，实际上是应该、也是可以大大精减乡镇机构的。假如精减三分之一，则相当于每村减少2名乡镇人员，仅工资一项就超过3万元。而这3万元用到村务运作中发挥的作用是非常大的，因为村务运作成本比乡镇运作成本低得多！即村务人员没有固定工

26、资（领取误工补贴），其他福利也不多，日常开支也简单得多。如一般村的村民代表20人左右，开一次会（按半天计）通常只需400元左右，经济不发达的村更低，如果一年4次会议也不超过2000元。村民会议本来是不需要误工补贴的，但现在村民已经把基层民主建设看作政府的事，没有一定的物质刺激很难到会。如果以户代表形式召开村民会议，以400户计，每人1020元，则一次会议需支付40008000，每年二次，共计800016000元。无论是从基层民主还是从农村社区建设来讲，让更多的村民定期聚会一下也是非常必要的，为此支付一点成本是必要的。所以，开村民会议不妨与村里的文化活动结合起来，召开全体村民会议的花费反倒更节省

27、。所以，正常情况下，农村基层民主管理的主要成本会议开支总共不会超过20000元，再加上其他村务人员在村务监督、村务管理中的费用，30000元基本上是可以满足基本需要的。更为重要的是，一个村子里，范围比较小，大家又比较熟悉，信息比较对称，产生了矛盾和问题，不仅处理成本低，而且可能得到及时的处理，处理得比较妥当，关键是要有一个好的制衡机制，村民支付较小的参与成本，就可通过这个制衡机制发挥作用。因此，整个社会的管理需要统筹，在不增加社会管理总成本的条件下，通过精减乡镇机构，为村民自治管理增加财政支出，解决村务运作经费问题。总之，村民作为理性经济人，他们参与民主管理的态度和行为也是符合成本最小化原则和

28、效益最大化原则的。只要不出现具有明显低成本优势的参与条件，他们就会沿袭传统的行为模式。即首先是希望“搭便车”，搭不上便车就尽可能克制忍耐。随着利益越来越大，或者矛盾越来越大时，村民当然愿意付出更高成本或承担更大风险来寻求解决之道。一般来说，越级上访是一个具有比较优势的选择，因为政府级别越高与村民的关系越远，情况也越不熟悉，往往会指示进行调查和解决。此外，村民还会选择群访，以加大压力和分散风险（所谓罚不责众）。如果越级上访仍达不到目的，他们会采取制度外手段，即所谓非理性行为，实际上仍符合村民的有限理性，因为他们采取这种行为前是经过权衡的。如聚众闹事，村民会寻找一个难以否定或令人同情的理由借题发挥

29、，以造成有利影响而又分散风险。但所有这些，偏离了村民自治的本意，也不利于提高村民社会的自治能力和实现长治久安与内在和谐。三、健全自治机构，科学配置自治权力，降低村民民主管理参与成本要解决村民自治中存在的诸多问题，是一个非常复杂的系统工程，但从上面的分析看，核心是通过科学的制度设计，提高权力制衡机制的敏感度，切实降低村民参与民主管理的成本和不确定性风险，同时适当增加财政对村务管理费用的支出，保证民主制度运行的基本需要。我认为可从以下几个层次来考虑：第一个层次是要完整的建立村民自治机构，仅村民委员会一个实在机构必然导致权力失衡，失衡的系统必然不敏感，参与成本高；第二个层次是在机构设置上规范村党组织

30、和各自治机构的职责、权力，严格运作程序，降低参与的不确定性风险；第三个层次是转变政府（镇）管理模式，适应管理重心下移的变化，加大对村级民主管理的财政支持；第四个层次是立法配合。下面主要简单谈谈作为基础的第一个层次。第一，建立一个对村民参与行为反应敏感、能大大降低村民参与成本的权力运行系统。党的十六报告明确指出：“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”基层的各种问题和矛盾得以发生，一个根本的原因就是权力结构不合理、权力配置不科学、权力运行不规范，权力内部缺乏有效的制约和监督

31、，出现权力的失衡和滥用。因此，要建立合理的权力运行机制，不同性质的权力就要作适当分解，决策职能、执行职能和监督职能要相对独立行使，使各种权力有不同部门（机构或单位）行使，在各种权力之间形成合理的结构。根据分工和各自的职权来设计权力运行的程序，使各种权力部门（机构）既分工负责、相互配合，又互相制约、互相把关，保证权力依法运行，从而防止滥用权力的行为发生。为此，要更多更有效地发挥村民代表会议的作用，要在村民或村民代表会议下设立独立于村委会的主席团或若干行使具体职能的专门工作委员会(工作小组)，有效支持会村民(代表)会议运作，使决策权和监督权“由虚变实”，与村委会的执行权取得平衡。特别是会议召集机构

32、和监督机构，应该相对独立于村委会，这样才能保证村民或村民代表联名要求召开会议或要求署名村委会成员并达到法定人数时，会议能够独立启动，从而保证村民的民主决策权、罢免权和民主监督权，真正有完整的选举权。由此建立一个结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，产生内在的自动平衡，不断提高村民自治能力和稳步推进农村基层民主管理。第二，消除参与管理的不确定性风险。这就是要明确各种村民自治机构的权力和职责，并规范各种决策和管理行为，增强可操作性，如村民选举委员会的推选程序、村委会的选举程序、村委会成员的罢免程序、村民会议向村民代表会的授权程序、村民(代表)会议的召集程序、决策程序和议事程序、村务监督程序等等，还要明确各类村务人员的激励制度和有关责任追究制度。第三、第四个层次则根据上面两个层次的需要进行适应性改革和调整，从而促使基层民主沿着一条低成本线路发生整体性演进。