论可再生能源法的强迫性规则.docx
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1、论可再生能源法的强迫性规则论可再生能源法的强迫性规则关键词:可再生能源;可再生能源义务;强迫性规则;能源教育;立法内容提要:可再生能源是人类在面临资源、环境、生态可持续发展窘境时,利用技术创新改良动力供给与消费形式的探索。在法治社会中,这种探索必须依托彰显社会责任与公众义务的立法,并且需要与之匹配的社会心理与运行机制。这些条件都需要通过详细化的强迫性规则明晰、准确、完好地表现出来,成为指导政府与社会详细行动的标准。很多国家为此将强迫性规则作为立法的主体内容,而我国尚缺乏充分、系统的规定,直接影响立法目的的落实。强迫性规则具有必要性、确定性、约束性、不利性和强迫性等特点,构建强迫性规则应当遵循利
2、益平衡、定量控制、系统管理等原则。我国应通过出台高层政策、编制产业发展道路图、推崇地方制度创新等方式逐步完善强迫性规则。序言可再生能源是当今国际社会为缓解传统能源供给紧张、降低环境污染、确保生态安全而开发利用的非化石能源,它以清洁、环保、可再生等优点逐步成为当代生产生活的动力源泉。目前,包括广大发展中国家在内的大多数国家普遍制定了以可再生能源立法为基础的政策体系,诸如美国、欧盟、日本等发达国家与地区的立法推广已经获得明显成效。我国于2006年1月正式施行(可再生能源法),在此前后也出台了一系列相关法律、法规、规章、规划、标准等文件。不过,基于政府观念、配套措施以及执行机制等障碍,立法施行效果遭
3、到影响。11笔者以为,在我国现处的社会发展阶段,这些障碍主要表如今:一是以经济建设为主导的国家发展战略倚重经济绩效指标,相对忽视环境与生态问题,可再生能源尚未构成政府工作的主题;二是公众消费普遍追求高耗能的奢华享乐,可再生能源蕴涵的减量消费(节能意识及产品)无法博取普遍的社会响应;三是可再生能源技术具有高投入、慢产出的特点,风险与收益的不确定性降低了企业的投资热情;四是我国绝大多数产业法属于软法,立法执行力缺乏刚性;五是运行机制存在管理部门及其职能设置分散、立法统一性权威遭到制约的现象。这些来自战略、意识、技术、规范及其运行机制等多方面的障碍决定了可再生能源立法推广的复杂性和长期性。笔者以为,
4、在消除这些障碍的众多对策中,加强立法的强迫性规则的适用无疑是一个突破口,理由有四:一是强迫性规则能够将可再生能源法的权利(力)义务责任分解至各社会主体,促进软法的可操作性;二是强迫性规则有助于强化义务主体的守法意识,提高全社会对可再生能源法的关注与重视程度;三是强迫性规则是国外可再生能源法的基本构成要素,其促进立法目的实现的成效非常明显22;四是强迫性规则合适我国社会转型中政府主导、市场推动的政策变迁途径,有利于促进地方性的制度创新。当然,强迫性规则不是行政命令,也不是指令性计划。在当代法治语境下,国家应当秉承科学与民主精神构建强迫性规则。为此,本文拟采用实证分析方法,比拟研究国内外可再生能源
5、法及其强迫性规则,为我国相关制度的完善提供改良思路。强迫性规则的特点与构建原则强迫性规则是要求行为主体必须作为或者不作为的规则,必须作为的规则是义务性规则,必须不作为的规则是禁止性规则。强迫性规则与受权性规则、指导性规则相对应,不仅存在于公、私法中,更主要地存在于融合公法与私法为一体的社会本位的立法中33,如劳动法、能源法、环保法,反映出国家在调整重要社会经济利益时与公民社会之间的互动。(一)强迫性规则的特点作为约束行为自由的正式制度,强迫性规则具有必要性、确定性、约束性、不利性和强迫性等特点。这些特点是判定规则能否详细执行且知足其设定目的的重要根据。1.必要性是指规则指向的行为是特定时期必须
6、予以禁止或者限制的。自20世纪90年代以来,我国工业部门能源消费一直占全国能源消费总量的70%左右,污染大、能耗利用率低,2001年的单位产值耗能比美国、日本高出2倍以上。44为此,原国家经贸委于1999年、2000年、2002年分三批发布(淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录),要求相关项目限期退出市场。可见,强迫性规则的必要性来自于政府对社会发展需求的认知。2.确定性是指规则指向行为的下列要素是明确、明晰的:(1)主体确定,即主体不管是政府、企业还是公民,其资格均应独立、明确且能够详细指认;(2)时间确定,即规则效力不管是临时性、阶段性还是长期性,均应采用确定的时间概念表示;(3)地域确定,
7、即规则在明确的地理界域内施行;(4)情境确定,即规则指向特定的社会经济领域;(5)行为确定,即规则指向的行为方案均是主体有能力施行的方案;(6)效果确定,即主体能够感悟并预期履行规则与否的后果,包括问责机制。确定性是我国产业政策的普遍弱项,这是由于产业政策规定的强迫性规则需要对产业运行规则进行创新,而创新经常受制于宪政构造与制度想象能力。3.约束性是指规则阻碍主体按照本身意愿从事立法禁止或者限制的行为。规则的约束性是文本意义上的静态约束力,它不同于行为人的内心约束。不过,强迫性规则的落实需要依托主体的道德自律。可再生能源法以新技术推广为基础,社会对新技术的接受更多取决于其心理准备。55为此,一
8、些国家要求政府部门首先履行强迫性规则,凸显政府的示范效应和象征意义。66例如,美国2005年发布的(能源政策法)要求所有政府建筑能耗在2006-2021年期间以2003年为基础每年降低2%77;韩国政府要求公共机关车辆全部实行天天限制一个牌照号码尾数的汽车上路的十部制88。4.不利性是指规则指向的行为客观上会造成主体成本增加或者利益减损。根据可再生能源法的要求,政府承当财政支持义务需要增加补贴,企业承当技术改造义务需要增加投入,公众购买节能产品需要增加开支。为引导行为人主动寻找立法允许的利益空间,政府通常制定大量鼓励性规则并设置费用分摊机制,将不利性向趋利性转化。这种约束性向指导性的转变,折射
9、出法律制度演变的内在逻辑。995.强迫性是指行为主体不执行规则时的外在约束,包括否认行为的合法性、作出处罚或者责令作出补偿等。1010规则的强迫性并不完全来自国家,企业、行业协会、社区、媒体、公众等均能够辅助甚至降低国家的强迫力。一项关于我国行政强迫措施的立法分析表明,在1949-1999年期间的法律、法规与规章中,国务院各部委与直属机构设定的行政强迫措施的文件数量(145件)远远超过设定强迫措施的行政法规(71件)与法律数量(33件)。1111这是规则设定权下移的表现。目前,业界呼吁制定(可再生能源法)配套规章、标准与专项规划的思路也受此现象影响。不过,强迫性权利应当在立法、行政以及非政府组
10、织间进行合理分配,防止过度集中在行政部门。1212(二)强迫性规则的构建原则重视强迫性规则在可再生能源法的适用反映出可再生能源利益关系的特殊性和复杂性。笔者以为,构建可再生能源法强迫性规则应当遵循下列五方面原则:1.维护多元利益原则。毋庸置疑,可再生能源法具有显著的公益取向,而公共利益是多元利益的结合,并且以私人利益为基础。在内容上,多元利益包括立法维护的经济发展、环境保护、生态安全等利益,因而,立法时应当整合利益构造,确保强迫性规则之间的衔接,避免利益的倚重与褊狭。在主体上,多元利益包括中央政府、地方政府、特殊利益集团(如农民、少数民族)以及公众等方面的利益。在可再生能源立法中,利益冲突尤其
11、是公私融合的利益冲突是必需协调的矛盾。譬如,强迫安装太阳能热水系统至少涉及消费者、住宅区业主、建筑商以及政府等主体间利益冲突。构建强迫性规则时,这些利益均需要予以考虑。2.平衡利益原则。从政府规制角度看,受资源短缺影响,政府通常对多元利益根据权重关系实行序列化支持。其中,长期与短期利益、中央与地方利益、公共与私人利益、生态与经济利益构成基本的利益组合。基于可再生能源的战略意义,这些利益组合应当强调长期、中央、公共以及生态维度利益的主导作用,但不能忽视另一维度的利益。行政法理论以比例原则(即最小损失原则)来衡量行政强迫对公众权利的限制程度,这是一个抽象的平衡公私利益的标准,实践中则贯穿着各种利益
12、集团的博弈。2007年12月,美国政府公布新能源法案,提高了30年不变的汽车能耗标准;同期,联邦环境保护署拒绝加州自行制定本地汽车尾气排放标准的请求。这一事件背后是国会、总统、地方政府、汽车制造商与民诸多方的利益冲突与妥协经过。13133.定量指标控制原则。定量指标控制是一种数量的刚性约束,它便于界定个人或者组织的责任,将强迫性义务落实在可控数量上。传统立法中,诉讼时效、责任年龄、表决比例是量化控制的惯例。随着专业分工与高科技的发展,量化指标开场广泛运用在社会经济领域并纳入合法性评价范畴,其中,规划指标与技术标准是最为重要的量化工具。可再生能源法涉及大量目的性与调控性指标,前者如(能源发展十一
13、五规划)确定的可再生能源生产与消费的总量与构造指标,后者如(可再生能源发电价格和费用分摊管理实行办法)确定的生物质发电项目上网电价补贴标准。两类指标应当明确、可分解,并且统一于可再生能源法律体系中。14144.系统管理原则。开发利用可再生能源是技术转化为商品、生产推动消费、政府诱导公众的复杂经过,能够详细化为前生产、生产、市场化与消费四个阶段。1515每个阶段都有强迫性要求,譬如前生产阶段对技术研发的财政支出、生产阶段对技术标准的推广落实、市场化阶段的强迫上网以及消费阶段的费用分摊,其内容涉及环保、科技、知识产权、物权、自然资源、企业、投资、金融、行政许可、税收、价格、建筑等方面立法。1616
14、可再生能源法确立的定价、补偿、交易、管理、服务等机制,必须与相关立法有机结合,发挥立法之间的联动与聚合功能。5.国家责任和公众义务相结合原则。这是可再生能源法的基本原则。可再生能源的公益性要求国家与社会共同承当相应的义务和责任,任何一方缺位都会影响立法效应。日本(能源政策基本法)第9条规定:国家、地方公共团体及事业者、国民及事业者、国民组织的民间团体,应当对能源的供需互相理解,互相协助,努力发挥各自的职能。1717这一规定同样适用于可再生能源义务的承当。国外可再生能源法的强迫性规则世界上很多国家都制定有可再生能源法,起步较早的欧美等国通过强迫性规则的制定与施行,揭示了立法发挥作用的重要条件,主
15、要表现有:1.突出可再生能源法在能源法中的战略地位,提高全社会对可再生能源的认知水平,为推行强迫性规则塑造社会舆论与心理准备。欧盟于1997年发布(将来的能源:可再生能源白皮书),将可再生能源作为能源政策的中心目的且提出战略措施,随后出台生物柴油、能源税收、电力市场自由化等指令,为成员国立法提出根据和方向。2005年起,欧盟重新开场评估可再生能源的重要性,提出加速能源替代步伐的新思路、新目的与新行动。1818伴随政府计划、资金、项目的落实,启发公众意识的能源教育也在迅速展开。美国于2007年专门修订、发布(美国绿色能源教育法案),以促进高等教育课程、高年级研究生培养以及绿色建筑科技的发展。德国
16、2005年由Forsa-Institute开展的调查表明,大多数公众以为推广可再生能源是实现可持续能源政策的最佳途径,公众的普遍支持促使德国十万屋顶计划(即2003年底完成10万套光伏屋顶系统)提早完成。19192.将可再生能源义务作为可再生能源法的主体内容,突出立法的义务本位。英国2002年制定的(可再生能源义务条例)是专门规定电力供给商怎样履行义务的立法;日本(能源政策基本法)除立法宗旨与附则外,其余13项规则都是针对社会各界的义务性要求。此外,很多国家在可再生能源立法中冠以强迫、促进或者普及等概念,强化政府诱导和社会回应之间的互动。这种双向约束不仅赋以伦理警示,更有实体与程序方面的行动指
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