关于中国发行地方公债的探索.docx

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1、关于中国发行地方公债的探索关于中国发行地方公债的探索当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，引起了社会和中央的高度关注。可见，能否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。一、地方政府发行地方公债的可行性分析一持反对的意见。1一种观点以为，对于政策决策者而言，地方政府举债至少存在下列风险：1地方政府债券的发行和归还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。而且，即便有人购买，地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新，中农信的关闭，广国投的破产，海南发展银行的关闭，北海市等12家城市信誉社的整顿，农村合

2、作基金会的清理等，都给地方财政增加不少压力。假如发行地方债，地方政府将会同公司发行债券一样，因无力归还而破产。2中央承当最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债，各地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。由于道德风险存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下，中央政府只要进一步增发国债或通过货币发行来融资，这将会威胁社会、经济的稳定。3宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依靠行政手段的政府调控来讲，无疑是一种挑战。2担忧由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。由于在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况

3、下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承当了大量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府能否会借此进一步大量举债，以致于造成地方公债发行的失控，进而导致整个国家的债务失控？二持赞同的意见。1以为我国地方政府发行公债有基础的观点。1税制基础。政府1994年实行的分税制赋予了地方政府更多的财权，其中地方政府发行公债的权利，是财政的重要内容之一。因而，分税制是我国地方政府发行公债的理论基础。2市场基础。据中国人民银行最新统计数据，目前我国居民平均储蓄率到达了35%40%.以近几年我国发行的国债在很多城市出现抢购热潮的现象来看，被誉为金边债券的国债是广大投资者首选的投资渠道。地方政府债券作为一种银

4、边债券，其信誉水平与国债相当，只要利率水平适当，规模构造合理，其市场需求也是宏大的。3经历基础。随着我国国债事业的进一步壮大，新的国债管理条例也必将出台，规范现行国债市场秩序，以促进其健康稳定的发展。依靠我国现阶段已把握的国债发行管理经历，完全有可能建立起一个完善、有序、健康的地方公债市场。2以为发行地方公债不仅是必要的，也是可行的观点。地方政府发行债券的条件已基本成熟：1我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债券。2002年我国发行国债总额5934.3亿元，余额为19336.1亿元，无论在债券种类还是发行机构上，基本框架已构成。2居

5、民和金融机构有充足的应债能力。到2004年4月，我国居民储蓄存款已到达11.9万亿元，并还在以百分之十几的速度递增，巨额的储蓄存款讲明居民的应债能力是充足的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目，使得存贷差不断增长，现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的出路，因而它的发行有充裕的资金支撑。3我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经历。十分是亚洲金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，为地方政府发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的金融监管、监督积累了丰富经历，我们同样能够设立专门的地方债券监督委员会，监管

6、地方债券的发行、资金运用和债务归还，进而避免地方债券偿付危机。4发行地方政府债券能够活跃资本市场。目前我国资本市场不够活跃，融资途径单一，资本市场交易品种太少是一个重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行，无疑能够为资本市场提供数额宏大的新交易品种，为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径，对活跃资本市场起到宏大推动作用。3以为地方公债能否顺利发行，决定于两个关键因素的观点。这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力；二是地方政府具备足够的偿债能力，有能力避免由此导致的财政风险。总体看来，这两个条件目前在我国基本都已具备。1从我国整个金融市场的状况来看，社会对地方公债的认购能力非常充分。截至

7、2004年底，我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模，其中定期存款7.8万多亿元，约占全部存款的65%.这表明比拟接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开场发行，它本身的一些独特优势足能够将足量的储蓄存款包括定期存款和活期存款吸引到债券市场中来。城市公债具有明显的竞争优势：在股票市场屡屡受挫的投资者大有人在，尽管它有可能带来较高的收益率，但风险太大，从我国的实际情况来看，风险喜好者毕竟只是少数，能够讲大部分投资者还是风险躲避者。选择银行储蓄的投资者看好的是这种投资的收益稳定性，而不是由于其收益率，而城市公债一般都会高于银行储蓄率。近几年，诸多投资者都选择了国债市场，但国债

8、是我国实行积极财政政策的一种宏观调控工具，其发行规模完全依靠于我国宏观调控的方向和力度。更为重要的是，我国的国债不是每年都大规模发行的，一旦我国不实行积极的财政政策，国债规模就会相应缩小，这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言，有银边债券之称的地方公债具备了上述金融产品的优点，而躲避了它们的缺点。2地方公债只要使用得当，调控有力，其效用是能够得到充分发挥的，也就是讲，其归还能力是很有保障的：我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行，这包括发债时间、发债规模、债券利率、归还期限等诸多要素都不能由地方政府自主确定。地方公债的发行使得地方政府的显性债务显著增加，且地方公债资金的使用会遭

9、到债券认购者的种种监督，再加上待地方公债发行时的相关监管制度确实立和完善等，这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用。我国已实行多年的国债转贷政策，使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经历，这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。4以为目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件的观点。1发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革，固然在各级政府之间事权的划分等众多方面还存在很多亟待解决的问题，但是，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府能够作为发行公债的经济主体，地方政府举债的体制基础已经确立。2地

10、方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测，十五时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见，为了保证基础设施与经济增长的协调发展，我国仍需大量的资本性公共产品的投入，仍然面临着宏大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补，既不可能完全依靠于中央和地方政府的预算资金，十分是在目前很多地方政府极为困难的情况下，也不可能把希望继续寄托在中央公债上，由于目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大，而完全依靠于私人投资也是不现实的，由于大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。而地方公债的发行，无疑是弥补当前地方财政资金缺乏，减轻中央政府的债务压力，改善地方资本性公共产品供给状况的有效

11、措施之一。3社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来我国经济的持续、高速增长，社会闲散资金和居民所得都有很大提高。2002年城镇居民人均可支配收入为7500元，固然几次降低银行储蓄存款利息，但居民储蓄存款有增无减，2002年城乡居民储蓄存款余额已到达8.7万亿元。但这些资金除了继续存款和购买国债以外，投资渠道特别有限。4我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地方政府要获得社会居民的高度信任，意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差异较大，但是，对于省级政府来讲，其承债能力相对较高，十分是对于一些经济发展较快的城市或地区而言，

12、其承债能力更是毋庸置疑。二、当前我国发行地方公债存在的问题一目前制约我国地方债券发行的体制因素。1现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制不健全。在我国投融资体制改革中，对作为投资主体之一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券发行的体制原因之一。当前，政府投融资体制改革面临的突出问题是，政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题。很明显，假如深层次的体制矛盾不解决，发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问题愈加突出。2中央和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。相关资料显示，1994年分税制改革以后，中央财

13、权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：19942002年期间，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%；中央事权平均为30%，地方事权平均为70%.中央和地方财权不对等的重要表现之一，就是没有建立起中央政府与地方政府对等的正规融资体系，这是作为地方政府财权重要表现这一发债权长期得不到落实和解决的主要原因。3地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着宏大的压力。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来，各级地方政府一直承当着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任，再加上庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，导致地方财政支

14、出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下，地方财政收支缺口自然较大。同时，为了加速经济构造调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力，地方财政压力凸显。另外，地方金融风险的财政化转移形式也加剧了地方政府的债务压力。假如在已有的隐性债务无法显性化和无法消除地方政府用经常性债务挤占建设性债务的情况下，发行地方债券必然会使地方政府债务总规模失去控制，进而加剧地方债务风险。4政治体制改革滞后。目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学，决策经过不透明，决策程序也有待改良。政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全分

15、离，政府作为公共服务提供者的角度也还没有真正建立起来。在政府职能没有完全转变的情况下，允许地方政府发债，可能会为地方政府提供滥用更多社会资源的时机和权利，由于，在没有较强外部社会监督条件下的政府效用函数，是扩张财政和追求政绩，由此必然会导致全社会资源的不当配置，并最终影响消费者福利。二我国发行地方政府债券的制度缺陷仍相当突出。1财政体制欠公开透明，财政监督缺位。我国地方政府债务构成的经过中，地方政府财政收支失范是重要原因之一。由于财政制度供应失衡，地方政府具有恶意透支的倾向。我国地方政府财政预算审计欠透明，地方财政厅编制财政预算项目上并不详尽。我国预算草案科目分为类、款、项、目四级，多数地方政

16、府的预算科目至多到款，没有详细的项和目，构成一笔看不清的账。我国的（预算法）规定地方政府不能发行地方债券，实际中很多地方政府变相操作，如成立投资公司进行融资，最后破产而构成地方债务。地方财政预算审计不到位，造成地方政府能够随意增加财政支出。我国并没有地方政府破产的相关法律条文，所有的地方政府债务最终由中央政府承当，地方政府更是肆意欠债。2中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。分税制设置中的中央政府倾斜色彩浓，地方政府财政收入空间不断被打压。1994年施行分税制的主要目的在于改善中央政府的财政支配能力，地方政府的财政支配能力迅速下降。我国地方政府没有主体税，因而财政收入;中中央的转移支付显得相当

17、重要。中央政府对地方政府的财政转移支付，在财政转移规模较小的基础上，出于政治考虑和地区要价能力的差异，地方政府获得的财政转移差距较大，缺乏以缓解省际间的不平衡。出现了落后地区地方政府负债严重，财政赤字缺口不断扩大，客观上构成了地方政府债务的恶性循环。3地方政府对预算外资金的依靠一定程度上导致财政失控。预算外收入1953年从前苏联引进，由于预算外收入无须和中央分成，地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。分税制施行后，由于无法通过中央财政转移获得足够的财政支持，地方政府开场大规模使用预算外资金。2002年地方政府预算外收入到达4039亿元，占全国90.25%；地方预算外支出3

18、572亿元，占全国比重93.2%.这主要是地方政府通过各种收费收入获取了新的预算外资金;。能够讲，预算外资金制度为地方政府或有负债的构成创造了条件。4政府人员编制随意性构成地方债务压力。地方政府人员编制经费遭到严格控制，但相应的政府职能改革不到位，地方政府承当的事权与可支配的财权不对称，为维持地方政府正常运行，越是基层地方政府，编外人员比重越大。这些人员的费用开支无法通过上级财政拨款获取，地方政府更多以收费形式解决。政府机构过度膨胀使本已吃紧的地方财政承受更大的压力，但支付工作人员工资福利是地方政府正常开展工作的需要，举债成为最后的选择。5地方政府行为企业化是地方政府负债的隐患。大量的国有企业

19、下放到地方政府手中，这些国有企业经营业绩对地方财政收入、地方就业率及地方官员政绩等具有密切联络，出现国有企业命脉与地方政府业绩捆绑的结果。地方政府承接了中央政府下放的这些责任，但地方政府并不具备解决这些问题的财政支配能力，于是地方政府便开场利用行政资源、政府信誉、非市场行为等进行操作，政府非法担保大行其道，但国有企业机制改革的滞后使之无法适应市场竞争，计划经济体制下的政府包办角色仍在延续，这些投资项目的失败就构成政府负债的隐患。三、对地方政府发行公债的政策建议一发行地方公债应建立的机制。1严格遵循发债原则。地方政府发行债券必须遵循发债原则，使债券的发行、归还真正得到保障。不能滥发、偷发地方债券

20、，以免造成偿付危机，影响政府的债信，更应杜绝隐性负债和公募债券并存的情况发生。地方政府在获得发行债券的权利之前，必须清理所有的隐性债务，并不再增加新的隐性负债，进而理顺地方政府负债形式和总量。2建立约束监控机制。要建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制。十分要加强地方人大的审查、监督作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。3建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出，而且

21、新发债务收入不能用于归还旧债。财政部地方公债司可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条件。二地方政府发行市政债券的政策选择。1通过立法赋予地方政府发行市政债券的权利。1提请人大会申请修改我国（预算法），赋予地方政府发行债券的权限。2制定（地方政府债券发行管理法规），对地方政府发行债券的主体资格、资金用处、发行规模、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象等作出具体的法律规定，使地方政府债券在发行、流通上有法可依。3对地方政府市政债券的发行采取审核制，地方政府必须符合有关条件，如财政收支状况能否平衡、资金投向能否符合产业政策、还贷能否有保证等，才考虑能

22、否准予发行；尤其是在发行初期，应着重对地方发行市政债券的数量和规模加以必要的控制。2市政债券制度的设想。1市政债券发行的主体资格，即对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。在实际操作经过中，可对发行主体资格年限作出一定限制，通过对市政债券的综合信誉评级来确定发行主体的发行资格。2市政债券发行的期限。根据城市基础设施建设主要是投向一些基础设施项目，工程期较长，其效益的产生也是一个长期的经过等特点，市政债券发行期限的设定上应尽可能地安排为中长期。3市政债券的发行方式和发行对象。在市政债券发行初期，发行对象应主要以发行地区当地居民和金融机构为主。当市政债券进入稳定阶段后再考虑向社会公开募集的方式发行

23、。4市政债券的发行利率。市政债券的风险低于一般企业债券，略高于国债，因而，市政债券的发行利率一般来讲要低于企业债券利率，高于国债利率。5市政债券的可流通性。市政债券原则上不实现上市流通，但需要积极发展其场外交易市场，以知足投资者的流通性需求；等条件成熟以后再逐步考虑实现部分资信较高的市政债券在证券交易所上市。6市政债券发行形式应以收入债券为主。以项目的收益作为归还基础的收入债券明显优于以政府的税收收入为基础的一般责任债券。因而，在市政债券发展初期，以收入债券的发行作为切入点符合我国经济发展现状。7建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。目前，我国大部分评级机构是以银行为主体，或以银行为依托建立起

24、来的，这种格局容易造成资信评级的信息扭曲，也将削弱债券市场的有效性；影响投资者与交易者的决策行为，造成债券市场价值与真实价值的偏离。因而，要建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。8建立完善的市政债券信誉监控体系和监管制度。建议在现有证券监管的主体。市政债券专项监管机构应详细负责建立监管体系，指定监管方案，公布监管法规，加强信息披露管理等多方面的监管工作。三为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型，允许地方政府发债进行公共设施项目的建设。1规定地方政府财政不得有赤字，其大的建设项目，能够发行地方债进行，在预算中列入项目建设举债的还本付息科目。但是，每年借债的规模，不得超过年

25、度本级财政收入的1/5，地方财政债务余额不得超过年度本级财政总收入不含债务；并且要测算将来财政增长的;和还款可能，编制具体的还本付息的计划，每年的还本付息额纳入当年预算。考虑到将地方发债进行项目建设的方式固定化，地方财政支出项目中应当有一定比例的还本付息支出被固定化，并逐步增长，不得挪为他用，使发债的还本付息有一个稳定的资金;。2任何重大建设项目若由主要领导决定，应当视为违法；任何建设项目，其项目建设与否，经费预算多少，都要经过人大批准。规定项目建设和预算的立法程序，要编制建设项目预算，构成政府的项目建设议案，报同级人大财政预算委员会具体审查，由人民代表大会讨论通过，并由人大监督工程款项的支付

26、和工程项目进度；人大财政预算委员会没有通过的建设项目建议，必须修改再提议，或者予以否决。3地方重大的地方建设项目建议，对其建设的必要性、可行性、预算等，由同级人大组织进行听证，参加人员为工程建设专家、经济学家、预算专家、会计师、普通公民、人大代表、政府官员、建筑商、审计师、工程师，等等。4地方发债，应当由中立的政府信誉评级机构对其发债信誉进行评级，公布拟发债政府的信誉等级；信誉等级决定债券的价格，并由债券投资者根据其信誉等级决定其能否购买、购买多少、以什么价格购买，等等。因此，政府的财政收支状况要公开透明，研究机构要预测政府将来的收益趋势，投资者在综合信息的基础上，进行地方政府债券的投资，而债

27、券能不能发出去，能发出多少，其发行价格是多少，完全由市场机制来决定。5对各级地方政府的债务进行清理，不允许地方政府变相借债，一切借债行为都公开和规范化。参考文献刘利刚等：（地方政府举债：利益、风险与现实途径），载于（地方财政研究）2005年第8期。郭琳等：（关于我国发行地方公债的若干考虑），载于（财政与税务）2005年第5期。李木子：（对我国地方政府发行公债融资的考虑），载于（财政监督）2005年第7期。唐朱昌等：（关于中国发行地方公债的探索），载于（世界经济情况）2005年第2期。王朝才等：（关于我国地方政府发行公债问题的几点考虑），载于（财政研究）2005年第7期。何德旭等：（发展地方债券市场促进西部经济开发），载于（财政研究）2005年第8期。彭春华：（我国发行地方政府责券的制度分析），载于（地方财政研究）2005年第8期。黄衍电：（地方政府发行市政债券的政策选择），载于（地方财政研究）2005年第8期。