公共管理职业活动的伦理基础.docx

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1、公共管理职业活动的伦理基础公共管理职业活动的伦理基础公共管理职业活动的伦理基础摘要公共管理是人类社会治理史中新近出现的一种社会治理形式。从事公共管理活动的公共管理者，是这一社会治理活动的职业承载者。假如讲工业社会的社会治理活动更多地遵从科学化、技术化的原则，那么作为后工业社会治理活动的公共管理，则奉行伦理的规定。因而，有必要分析公共管理活动的职业体系、公共管理者的职业角色和公共管理者的职业行为，讨论公共管理职业活动的伦理基础。关键词公共管理;职业活动;伦理;道德工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经历，因此出现了文官制度，使得政府中的

2、公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的经过中，马克斯韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要附属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现新公共行政运动这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理考虑是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。如今，公共管理作为一种新型的社会治理形式已经

3、成为人们普遍关注的对象。其中，值得考虑的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是如何的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理形式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都愈加依靠伦理的引导和道德的规范。一公共管理活动的职业体系公共管理的职业体系是职位和岗位的构造体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的详细位置，规定了公共管理的权利、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接附属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所构成的职业

4、体系也附属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权利定位或法律定位，不再是仅仅知足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来讲，命令服从的行为形式为真正意义上的分工协作的行为形式所取代。职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来讲，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。固然在一般的意义上，这些职业关系能够归结为权利关系、法

5、律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理经过中，这些关系总会以极其详细的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是详细，就越是包含着道德的内容。比方，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务;当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、互相尊重、和睦共事、相互支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作这样一来，公共管理在形式上是分工协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了本质性

6、内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。由于公共管理中仍然存在着权利关系，所以，权利关系赖以生成的等级系列仍然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，进而使个人之间在人格、权利等本质性方面达致平等。尽管管理型社会治理形式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权利关系的本性。在一切存在着权利关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权利，它就不能消除这种等级。因而，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会碰到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共

7、管理活动的基本内容。比方，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，十分是怎样把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理形式中的治理者。做到这一点，从根本上讲，就是充分发挥公共管理者的

8、角色意识。只要公共管理者能够对本人的职业表现出充分的自觉，根据本人对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。在统治型社会治理形式中，对于官吏的要求长期存在着争论。官本位文化的思路在终极追求中是要无条件地忠君事主民本位文化的思路则反复申诉民贵君轻的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓贵与轻的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着时滞。十分是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为官僚主义的那种对于公共利益

9、的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的经过中，在人们祈求更为进步的社会治理形式的经过中，管理型的社会治理方式需要由愈加灵敏的、积极的和主动的公共管理取而代之。对于公共管理来讲，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠君爱民。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵民轻君。这两种选择都要求官吏在君与民之间作出选择和取舍。在统治型社会治理形式得以发生的历史背景中，君民的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾

10、之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理形式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时髦文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。由于，一切矛盾和冲突主要;于不同的认识和理解。假如通过交谈和讨论能够获得共鸣、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权利促进交谈和讨论。二公共管理者的职业角色人的道德生活;于人的社

11、会角色。只要了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能断定他的行为在何种程度上是道德的。比方，一个公务员做出的某件事可能会被人们以为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们以为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是由于我们先行对他的社会角色作出了定位。我们讲一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶然不一致，可以能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶然不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致别人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排挤。人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色;有些角色是个人成长

12、经过中必须接受的，如做学生等;而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是讲，普通的社会角色是在人的成长经过中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够天经地义地构成应有的角色意识，并且准确地扮演本人所承当的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能由于生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣喜好，可以能属于理想追求当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，可以能会在职业活动的实践中逐步找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人

13、，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使本人融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个经过，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的经过。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、详细化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、详细化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表如今越来越明确、越来越详细地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织构造、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、详细的责任和义务。在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业

14、活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权利。这也是近代社会理主义组织行为形式中最为典型的形式，但该行为形式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是讲，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来讲，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职

15、业和组织行为体系;另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来讲，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。十分需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与别人的联络中，职务与职业都是直接的。因而，当管理主义组织行为形式成为职务职业社会之间的单线联络形式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都能够看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比方，就政府而言，下级官员只对上级官员

16、负责，政府所有的官员都只对政府负责。只要政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。由于，政府的官员仅仅是政府的雇员，以致于政府的官员在政府中也时常会感到不平。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务形式改造成双线的甚至多线的责任、义务形式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责;同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的经过中获得了在政府体系中享有自主性的资格。假如讲，管理型社会治理形式中的政府视其官员为雇员的结果就

17、是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理形式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。三公共管理者的职业行为职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证实着他的职业角色。从外表上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从本质上看，它是反向决定

18、和反向规定的关系，即人的行为决定职业。十分是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联络就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色能够发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人固然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的和合与否体如今人的行为中。所以，正是人的行为决定了他能否是合格的从业者。对此，笔者以为是行为决定职业。在职业活动中，人的行为形式能够同一，但人的行为本质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来讲，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因而，当人们选

19、择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，本质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是讲，社会治理者的职业角色主要由他本人的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人本人的行为选择了本人的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由本人的愿望决定。只要当本人的愿望转化为行为，他才能成为本人愿望中的人。相对于做人来讲，既然人能够通过本人的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用本人的行为来证实本人能否成为某个职业的合格从业者。自从有了职业活动，人的职业角色就开场由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是

20、遭到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理形式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证实了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开场弱化，在本质方面的规定遭到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会

21、治理形式，突出地反映社会治理职业活动的主体公共管理者的行为选择的意义。公共管理职业的一切本质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。假如讲选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，如何扮演本人的职业角色，如何证实本人是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或很多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的构造和制度安排无论如何贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的

22、现实。只要通过公共管理者的详细行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来讲，他的职业活动在很大程度上遭到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权利构造决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权利规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。在统治型社会治理形式中，社会治理行为主要体现着权利意志;在管理型社会治理形式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权利意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者

23、把他在职业和岗位、职务上的权利规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持气力灌注到本人的行为中去。所以，在公共管理的详细实践中，权利和法律都是公共管理行为的前提和根据。权利和法律所支持的和试图到达的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权利和法律的综合统一。它在根本上结束了权利归结为法律或法律授权力统驭的争论。尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权利和法律，但权利和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观气力。无论行使权利和执行法律或授权力支配和法律制约，这种客观气力都会对他构成压力，使他的行

24、为选择遭到约束。公共管理者如何才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢?应当讲，在一切存在着权利和法律的地方，社会治理者都会碰到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理形式所拥有的、作为制度气力和体系气力的服务精神和服务原则转化为个人的道德气力。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是讲，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的客观精神，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转

25、化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部气力驱使的行为，而是由他本人的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只要道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。在人类发展史上，并不是任何一个历史时期都会出现自由自主的行为，职业行为尤其如此。在以往世代的职业活动中，基本上不存在什么自由自主的行为。在社会生活领域，固然人们有着强烈的追求自由自主行为的愿望和热情，能够真正实现的并不多见。所以，圣人才会遭到神化，驭风而行的自由境界才会那样令人神往。总的讲来，人类社会的进步更多地表如今人的自由自主的行为上面。在社会生活领域，宗教活动和审美追求

26、，有时甚至能够使自由自主的行为变成现实。在工业社会充分发展的时代，在私人领域甚至管理活动中，都有对自由自主行为的追求。到了工业社会的后期阶段，这种追求已经构成了文化气氛，但还不是公共领域十分是社会治理活动能够追求的目的。所以，管理型社会治理者的行为完全是权利和法律驱使下的行为，既不自由，也不自主。然而，公共管理改变了这种状况。由于服务精神和服务原则能够转化为公共管理者的道德信念和道德标准，因此公共管理活动能够超越权利和法律，公共管理者能够获得自由和自主。综上所述，公共管理这种新型的社会治理活动是行政管理职业化的延续，并且是建立在伦理关系基础上的社会治理活动。它既不同于农业社会那种完全依靠于权利作用的社会治理，也不同于近代社会那种权利与法律共同作用下的社会治理，而是用道德来统摄权利和法律、再运用权利和法律来实现它的伦理本质的社会治理。对于公共管理这种职业活动，我们需要从伦理的角度深入认识和自觉建构。正如启蒙思想家对法的精神的呼唤为整个近代社会提供了制度设计的基石，我们对伦理精神的考虑将发现通向将来社会的阳光大道。