中国通用航空发展现状_困境及对策探析_董念清.docx

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1、 D01:10.15918/j.jbitssl009-3370.2014.01.005 第 16卷第 1 期 北 京 理 工 大 学 学 报 （ 社 会 科 学 版 ） Vol. 1 6 No.l2014 年 2 月 JOURNAL OF BEIJING INSTITUTE OF TECHNOLOGY (SOCIAL SCIENCES EDITION) _ Feb.2014 中国通用航空发展现状、困境及对策探析 董念清 (中国民航管理干部学院航空法研宄中心，北京 100102) 摘要：中国的通用航空刚刚起步，难以适应国民经济发展的需要，难以为中国经济发展转型提供应有的支撑。如何 促进通用航空的

2、发展是值得研宄的重大课题。空域无法有效使用、通用机场严重不足以及飞行员严重短缺成为阻碍 中国通用航空发展的最主要的三大障碍。发展通用航空，首先必须解放思想，转变观念，真正认识到通用航空对国民 经济和社会发展的重要作用。其次是改革空域使用和机场建设等方面的审批制。以国家立法明确空域的性质、管理 与使用，按机场类别制定机场建设标准和审批程序，加大政府对通用机场建设的扶持力度，通过市场化方式解决专 业技术人员短缺的问题。 关键词：通用航空；空域使用；机场建设；人才培养 中图分类号： DF934 文献标识码 ： A 通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空 运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、

3、林 业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险 救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文 化体育等方面的飞行活动 。近年来，中国通用航空 快速发展，飞行总量年均增长达 10%以上，行业规 模日益扩大，应用领域不断拓展，飞行种类日益增 多，飞行需求渐趋旺盛。随着经济持续快速发展和 城乡居民生活水平的不断提高，预计今后 10年间 中国通用航空年均增长将达到 15%以上 虽然通 用航空在中国有了较大发展，但与中国快速发展的 经济不适应，不能满足社会经济发展的需要，不能 满足中国工业化和城镇化发展的要求。因此，在中 国运输航空已经具有相当基础、形成一定规模的情 况下，如何促进通用航空的发展，

4、使运输航空和通 用航空 “ 两翼齐飞 ” ，不仅对于建设民航强国具有重 要意义，更为重要的是，对于促进中国经济结构调 整，加快产业结构升级很有必要。 一、中国通用航空发展现状 中国通用航空整体上保持了持续、快速的发展 态势。通用航空企业数量、年飞行（作业 ） 小时、通用 航空机队规模、通用机场数量、从业人员、社会经济 文章编号： 1009-3370(2014)01-0110-08 效益是反映一个国家通用航空发展基本情况的六 大指标。从作业时间来看 ,2012年，全行业完成通用 航空生产作业飞行 51.7万小时，比 2011年增长 2.8%。其中，工业航空作业完成 7.71万小时，比 2010年

5、增长 36%;农林业航空作业完成 3.19万小 时，其他通用航空作业完成 40.81万小时。从通用航 空企业 数量来看，截至 2012年底，获得通用航空经 营许可证的通用企业有 146家，其中，华北地区 41 家，中南地区 27家，华东地区 29家，东北地区 16 家，西南地区 16家，西北地区 11家，新疆地区 6 家。从机队规模来看 ,2012年底，通用航空企业适航 在册航空器总数达到 1 320架，其中教学训练用飞 机 328架 实际上，从上述统计数据还很难真正了解中国 通用航空发展的现状。笔者认为，考察一个国家通 用航空发展和发达的程度，有以下 4个标准：一是 航空运输的通达能力；二是

6、抢险救灾与事故救援的 能力和水平；三是工业航 空作业和农林作业能力和 水平；四是公务航空和居民私人飞行状况。在中国， 目前的航空运输网络初具规模，但运输网络的连接 能力、覆盖范围有限，从而通达能力也非常有限。目 前航空运输网络只连接了全国主要大中城市，尚没 有覆盖小城市及广大农村 。航空客货运输主要集 收稿日期： 2013-12-13 作者简介：董念清 （ 1969 ),男，教授，博士， E-mail: 见中华人民共和国民用航空法第 145条 。通用航空飞行管制条例第 3条对通用航空也做了界定，与中华人民共和国民用航空法 第 145条的规定基本一致。 2011年 9月 15日，中国飞龙通用航

7、空公司开始使用 15座的运 -12飞机，以根河林业机场改建的通用机场为起降基地，在根河一海拉 尔、根河一满洲里航线上开展通用航空短途运输试点 （ 包机飞行任务）。该项目的正式运营 .标志着由通用航空企业使用通用航空器，在通用机 场间或通用机场与支线机场间开展的通用航空短途运输模式在中国得到正式应用。见靳军号 .把握战略机遇，大力发展通用航空 .载中国航空 运输协会编中国航空运输业发展蓝皮书 （ 2012),2012年 10月印制。 2014年第 1 期 董 念 清 ： 中 国 通 用 航 空 发 展 现 状 、 困 境 及 对 策 探 析 111- 中在东部地区 ，通用航空更是如此，上述通航企

8、业 的分布范围就是明证 ， 146家通航企业中，东部地区 占大头，西部地区（西北地区加新疆地区）还不到 20 家。 从抢险救灾与事故救援的能力和水平来看，通 用航空发挥了其他运输方式不可替代的作用， 2008 年 “ 汶川 ” 抗震救灾充分显示了通用航空的重要性。 在陆路交通中断的情况下，只能依靠直升机第一时 间转运伤员、运送物资 ，直升机把通用航空的机动 灵活、快速高效的特点体现的淋漓尽致，被外界称 为汶川大地震死亡线上的 “ 天使战机 ” 。在此次地震 中，直升机和其他通用飞机是最给力的交通工具， 突破地理条件的限制，起到了快速救援的目的。但 是， “ 汶川 ” 地震同样暴露了中国通用航空

9、的孱弱， 中国通用航空技术装备落后，通用航空器种类数量 少，作业能力还有待进一步提升。 从工业航空作业和农林作业能力和水平看， 中国通用航空发展过程中，农林作业和工业作业 发展较早，但 2012年 二者年作业小时之和不到 11 万小时，可见其发展之缓慢，也说明应用领域不 广。 从公务航空和居民私人飞行状况来，目前有以 公务飞行和公务机代管为主营业务的通用航空企 业 19家，还有近 50家正在筹建。 2012年底公务机 的机队规模为166架，预计 2013年将超过 200架， 机队中绝大部分为各型喷气式公务机。 2012年 国内的公务机企业飞行约2.7万小时，比 2011年 增长 28%。虽然公

10、务航空近年来的增长速度明显 超过了通用航空的总体增速，但区区 19家通用航 空企业、 100多架的飞机以及年飞行小时不到 3万 这三 组数字，已把中国公务航空的发展状况体现的 清清楚楚。当然，还有极少数的私人飞行，但限于各 方面条件的限制，都 “ 无力回天 ” ，被外界称之为 “ 黑 飞 ” 。 总之，中国通用航空长期以来为支持工农业生 产、保护人民生命财产和预防、抵御各种自然灾害 做出了重要贡献，社会效益比较显著，但经济效益 并不明显。就发展状况而言，可以概括为三点：第 一，起步晚；第二，发展缓慢；第三，规模小。一句话 , 中国的通用航空刚刚起步。这种现状，难以适应国 民经济发展的需要，难以

11、为中国经济发展转型提供 应有的支撑。 比较而言，在通用航空最为发达的美国，通用 航空为美国政府和公众提供了紧急医疗飞行、重要 的航空执法服务（如海关和边境保护、森林服务 等）、抢险救灾和搜救、飞行训练等服务，也提供了 大量包机客运服务、公务飞行服务、自驾商务飞行、 航空货运服务，为偏远地区的居民出行提供了极大 便利，其提供的航空服务中，很多是商业服务机场 无法有效提供的。同时，通用航空也为美国社会的 发展做出了巨大经济贡献， 2009年通用航空为美国 经济贡献了 388亿美元的经济产出，如果把航空制 造业和游客支出计算在内，通用航空对经济的贡献 是 765亿美元 P。 正是由于通用航空的发展，

12、带动 了美国航空工业的发展。 如果对中美通用航空的发展状况从上述 6个 方面做一统计数据的比较（表 1),就会发现中美通 用航空差距甚大。中国通用机场是美国的 1/10,机 队规模、飞行人员、年飞行小时等根本不在一个档 次。但反过来看，差距就是潜力。通用航空的发展是 社会经济发展的必然要求。随着中国经济的发展， 必然要求通用航空发展。近年，无论是地方政府，还 是企业个人，对发展通用航空的积极性很高。作为 一个农业大国，作为一个旅游大国，作为一个经济 迅速发展的国家，中国 的通用航空市场随着政策法 规与资本两个向度上的解冻将会有突出的表现。中 国的通用航空还有巨大的发展空间和前景，达到美 国的发

13、展程度只是时间问题。 20世纪 30年代，中国地理学家胡焕庸画了一条线 ，一 直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为 “ 胡焕庸线 ” 9这条线从黑龙江的黑 河到云南的腾冲，大致是条 45度的倾斜线。当时，这条线东南方占 36%的国土居住着全国 96%的人口，所以他断定这条线的东南方是最适合 人居的。中国目前的航空运输基本也是这样。 “ 胡焕庸线 ” 的东南方航空运输最发达，运输量最大。但即便是东南方，也只是在 大中城市，小城 市也享受不到航空服务。中国民航局 2012年民航行业发展统计公报的相关统计也说明了这一点，见其第 3页、第 4页机场业务量数据统计。 统计显示，此次全军及民航系统出动

14、抗震救灾的直升机达 99架。根据民用直升机抗震救灾飞行指挥部的统计，至 2008年 6月 1日， 30 架民用直升机共执行飞行救援任务 608架次，运入各类救灾物资 152.6吨，救援人员 405人；从灾区接运出伤员和灾民 1 511人。此外，在唐家 山堰塞湖的治理工作中，米 -26直升机起到了突出的作用，共执行 33次任务，运送多台大型机械和物资，共 计 481吨。见凤凰网 （ httP:/newS. 2013 年 10 月 3 日访问。 数据来源： 2013年 9月 11日在北京举办的 “2013 中美航空研讨会 ” 上中国民航局运输司领导讲话。 (4)Federal Aviation

15、Administration. Report to Congress National Plan of Integrated Airport Systems (NPIAS)2013 2017 ,p7. http ： /www. faa.gov/airports/planning 一 capacity/npias/reports, 2013 年 9 月 15 日访问。 112. 北 京 理 工 大 学 学 报 （ 社 会 科 学 版 ） 2014年 2 月 表 1 中美通用航空发展对照表 类别 中国 美国 通航企业 /家 174(500) 机队规模 /架 1 392(300) 222 520 通

16、用机场 /个 286(43) 2 563 专业技术人员 /人 5 000(包括飞行、机务、 签派） 38万 飞行小时 /万小时 55 2 480 提供就业机会 /万个 130 二、中国通用航空发展困境分析 中国通用航空发展缓慢、力量弱小，有经济发展 的因素，更有政策法律因素。有关的政策法规限制了 通用航空的发展，束缚了通用航空腾飞的翅膀。 (一）困境之一 空域无法有效使用 通用航空的发展，与运输航空一样，首先需要 一定的空域。在空域的使用上，中国对通用航空活 动实行严格的审批制度。有一形象的比喻是， “ 离地 三尺就要打报告 ” 。说明中国对通用航空活动审批 很严。现行民用航空法飞行基本规则通

17、用航 空飞行管制条例的规定充分说明了这一点。民用 航空法对空域管理明确提出了两大基本原则：第 一，国家对空域实行统一管理。第二，空域的划分， 应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的 利益，使空域得到合理、充分、有效的利用 。民用 航空法的规定有其积极意义：一是明确了空域实 行统一管理，二是明确了空域使用的 “ 六字方针 ” 合理、充分、有效。但是，对于空域的具体管理 办法，民用航空法未做规定，而是授权国务院、中 央军委制定。后者所制定的飞行基本规 则，在空 域的管理上重复了民用航空法的规定 ,但对于 如何划设空域，空域在军民航之间如何使用没有明 文规定，但是却明确规定 “ 所有飞行必须预先

18、提出 申请，经批准后方可实施 ” 。通用航空飞行管制条 例对通用航空飞行活动的要求与飞行基本规则 如出一辙： “ 从事通用航空飞行活动的单位、个人使 用机场飞行空域、航路、航线，应当按照国家有关规 定向飞行管制部门提出申请，经批准后方可实施。 ” “ 从事通用航空飞行活动的单位、个人实施飞行前， 应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，按照 批准权限，经批准后方可实 施 ” 。 实际上， 2003年颁布实施通用航空飞行管制 条例后，已经简化了使用手续和审批过程，将原本 起飞前的 “ 一事一报 ” ，改为 “ 一次申请划设的临时 空域，可以长期使用 ” ，最长时间可达一年；并将申 请时间的要求，

19、由过去的 “ 提前一周 ” ，缩短到 “ 执行 飞行任务的前一天 ” 。然而，通用航空飞行管制条 例虽然改变了 “ 一事一报 ” 的制度，但事实上如果 要申请不同的临时空域，仍必须一次次经过审批。 审批的时间也很长，要么两天，要么一周，这对可能 第二天就有业务的通用航空来说，根本不可行。 审批程序复杂，涉及单位、层级过多，是通用航 空活动主体持续多年反映的问题。严格的审批程 序，造成了两方面的后果：一是使通用航空便捷、快 速的特点丧失殆尽，根本无法发挥；二是严重打击 了通用航空市场活动主体的积极性。 (二）困境之二 通用机场严重不足 通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建 筑业的作业飞行

20、，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探 测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行 活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。 表 1中的中国通用航空统计数字截至 2012年年底。 表 1中的中国通用航 空的有关统计数据，来自 2013年 9月在北京举行的 “ 中美航空研讨会 ” 上中国民航局公布的最新数字。 .通航企业 栏括弧中的数字是正在筹建的通用航空公司。根据中国民用航空局 2013年 5月发布的 2012年民航行业发展统计公报，截至 2012年年底， 全国通航企业有 146家，通用航空企业适航在册航空器总数 1 320架，其中教学训练用飞机 328架。 1 392架航空器中，直升机超

21、过了 300架。 43表示在 286家通用机场中，持有民用机场使用许可证的通用航空机场数。 美国有 19 786个 “ 着陆设施 (landing facilities),其中商业机场数是 13 451，直升机机场数是 5 658,水上飞机基地数是 498,滑翔机机 场 35,气球起降场 13,超轻型飞机机场 131,，在这 19 786个机场中，只有 5 171个是对社会开放的，公用的，剩下 14 615是私用机场。如果加 上非主要商业机场和备用机场，通用机场有 2 952 个。见 Federal Aviation Administration. Report to Congress Nat

22、ional Plan of Integrated Airport Systems(NPIAS)2013 2017。 http :/www.faa.gov/airports/planning_capacity/npias/reports ,2013 年 9 月 15 日访问。 仅指通用航空飞行员，不包括机务、签派人员。 . 2012年的飞行总量。 见民航华北地区管理局：美国通用航空考察报告，第 2页， 2013年 2月。 见民航华北 地区管理局：美国通用航空考察报告，第 2页， 2013年 2月。 见民用航空法第 70条、第 71条。 . 见中华人民共和国飞行基本规则第 11条 *. 见中华人民

23、共和国飞行基本规则第 35条。 见通用航空飞行管制条例第 6条、第 12条。 见民用机场管理条例第 84条第 2款。 2014年第 1 期 董 念 清 ： 中 国 通 用 航 空 发 展 现 状 、 困 境 及 对 策 探 析 113- 对于通用航空活动，一方面需要广阔的天空，另一 方面还需要广袤的大地，但中国空域的严格审批使 得通用航空活动 “ 上天无路 ” ，而通用机场的短少则 使通用航空飞机 “ 无地可落 ” 。前已述及，中国通用 航空机场及临时起降点只有 286个。造成通用机场 短缺的原因较多，但有两个原因是不可回避的：一 是机场建设上的严格审批制，二是对于通用机场 “ 享受 ” 了运

24、输机场 的 “ 待遇 ” 。在通用机场的建设 上，实行与运输机场一样的审批程序。首先要符合 依法制定的民用机场布局和建设规划和民用机场 标准，其次要报经有关主管机关批准 。在通用机场 工程的规划与建设上，参照运输机场的规定 。严格 的审批程序，使得通用机场的报批建设相当困难 ， 建设上没有对运输机场和通用机场加以区分。 “ 尽 管通用航空机场的建设成本低、投入小、工期短，但 长时间以来通用航空机场的建设审批程序等同于 航空运输机场，审批层级过高、周期过长，严重影响 到地方、社会修建通用航空机场的积极性。 ” 通用 机场的不足，使得距离机场较远的地区无法享受航 空服务，通用航空机场之间、通用机场

25、与运输机场 之间均无法形成网络，限制了通用航空交通运输功 能的发挥。 (三）困境之三 专业技术人员（飞行员）严 重短缺 专业技术人员短缺，运输航空和通用航空均存 在这一问题。飞机可以向国外购 买，但是发展航空 运输的基本要素 一一 专业技术人员却是买不来的， 并且由于培养周期长、费用高，短时间内难以解决。 以飞行员为例，过去 10年，中国通用航空拥有的航 空器从 2003年的 559架增加到 2012年 1 320架。 根据预测，到 2020年，整个行业对飞机和直升机的 需求总和将超过 10 000架，若按照每架飞机（直升 机）配置 2名飞行员估算，则需要 20 000名飞行员， 保守估计飞行

26、员缺口在 15 000人以上，然而目前每 年经过培训并符合要求的仅在 1 000人左右 。目前 中国通用航空飞行、机务、签派三者之 和只有区区 5 000人，对于通用航空的发展来说是后继无人，或 者说是 “ 无人可用 ” 。通用航空专业技术人员特别是 飞行员的短缺已严重影响和制约了通用航空的发 展。 从民航飞行员的成长路径来看，飞行学员要经 过理论学习和实际飞行训练，经过考试，依次取得 学生驾驶员执照、私用驾驶员执照 （ 业内简称 “ 私 照 ” ）、商用驾驶员执照（业内简称 “ 商照 ” ）、航线运 输驾驶员执照。这些不同名称的执照，是飞行员的 资格证书，表明飞行员的能力水平，可以驾驶什么

27、类别的航空器，可以从事的航空飞行行为。持有学 生驾驶员执照，就不得在载有 旅客的航空器上担任 机长，不得在以取酬为目的的载运货物的航空器上 担任机长，不得为获取酬金担任航空器机长等；持 有私用驾驶员执照，可以在不以取酬为目的的非经 营性运行的相应航空器上担任机长或者副驾驶，不 得在以取酬为目的的经营性运行的航空器上担任 机长或副驾驶等；持有商用驾驶员执照，可以在以 取酬为目的的经营性运行的航空器上担任机长或 副驾驶，但不得在 CCAR-121FS运行和相应运行规 章要求机长必须具有航线运输驾驶员执照的运行 中担任机长，可以为获取酬金担任机长或副驾驶 等。持有航线运输驾驶员执照，可以 在从事公共

28、航 空运输的航空器上担任机长和副驾驶 。从飞行员 这一执照的取得过程可以得出以下几点结论：第 一，不同执照的飞行员可以从事的飞行行为不同。 从最初的学生驾驶员执照到最后的航线运输驾驶 员执照，越往后，对飞行员的能力要求越高，考试也 越严格，相应地，飞行员的权利也越大，最高可以成 为公共航空运输的机长或副驾驶。第二，飞行员的 培养是递进的。飞行员不是一开始就可以取得商照 或航线运输驾驶员执照，而是从头开始，从最 “ 底 层 ” 干起，不断积累飞行小时和飞行经验，逐渐取得 相应的资格。第三，飞行员的培养是一个 漫长的过 程。从取得学生驾驶员执照到航线运输驾驶员执 照，至少需要 10年以上的时间。第

29、四，驾驶员的执 照表示与公共安全和利益的紧密度。与公共安全和 利益的关系越紧密，对驾驶员执照的要求越高，比 运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。见民用机场管理条例第 84条 第1 款。 见民用航空法第 56条。 用机场建设管理规定第 73条：通用机场工程的规划与建设参照本规定执行，并由所在民航地区管理局实施监督管理。 靳军号：加强行业管理，保障和规范中国通用航空可持续发展，载中国航空运输协会：中国航空运输业发展蓝皮书 (2010)，第 156 页。 薛艳雯，毛海峰 .中国航空人才培训市场缺口巨大 .见新华网 （ http:/ 2013年 1

30、0 月 23日访问。 见民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则（中国民航总局令第 115号，自 2003年 6月 1日起施行， 2004年和 2006年 对部分条款进行了修订）第 61.107条、 61.139条、 61.173条、 61.195条。 114. 北 京 理 工 大 学 学 报 （ 社 会 科 学 版 ） 2014年 2 月 如从事公共航空运输的航空公司，其驾驶员起码也 要持有私照和商照，要想成为机长，必须在前二者 的基础上再拿到航线运输驾驶员执照。 中国通用航空飞行员短缺，原因有二：一是飞 行员培训的垄断体制。长期以来，中国只有中国民 航飞行学院有资格培训飞行员，后来

31、中国民航大 学、北京航空航天大学、南京航空航天大学等院校 加入，这些院校重点是为国内各大商业航空公司培 训飞行员。 “ 民航局审批的国内飞行学校有 7家，每 年培养量达 1 300名左右；境外飞行学校有 30家， 每年培养航空公司外送学生达 1 700名左右。 ” 而且这 3 000名飞行员主要是为运输航空培养的。 二是，飞行员培养采用单一的 “ 绑定式定向培 养 ”模式。上述国内外飞行学校基本上是为国内各大 航空公司定向培养，学员毕业直接到航空公司上班。 换言之，通用航空的飞行员根本不在培训计划之列。 通用航空飞行员大多是未能进入航校的人，或是军 转民飞行员。近年随着通用航空的发展，才有部分

32、通 用航空企业经批准可以开展飞行员培训 。中国这 一独特的培训模式在通用航空未普及时不会有明 显弊端，毕竟航校的系统性与专业性是任何私照、 商照培训机构无法比拟的，但面对即将急速扩张的 通用航空领域，这一模式却令国内专业人才需求相 当尴尬，不是没有飞行员，而是飞行员不能越界。 其实，影响或限制通用航空发展的困境不仅仅 是以 上 3个方面，但这 3个方面是目前最为突出 的，其他诸如通用飞机制造、通用航空油料供应、通 用航空领域融资、保险等都在一定程度上影响着通 用航空的发展。本文限于篇幅，只就当前对通用航 空影响最大的上述问题予以讨论。 三、 中国通用航空发展对策探析 发展通用航空，首先必须解放

33、思想，转变观念， 真正认识到通用航空对国民经济和社会发展的重 要作用。不能把通用航空简单理解为农林作业，观 光娱乐飞行本身，而应该看到通用航空活动背后的 重要性：第一，通用航空对行业本身均衡发展的重 要性。通用航空和运输航空是民用航空的 “ 一体两 翼 ” ，应该是 “ 两翼齐飞 ” 。通用航空为运输航空培养 人才、创造技术。通用航空的发展可以促进运输航 空的发展，偏废任何一方都不可行。同时，通用航空 产业与航空器制造、运营、维修息息相关，通用航空 发展起来将带动中国航空制造业的发展。第二，对 城乡均衡一体化发展的重要性。通用航空一个重要 的作用是将城市和乡村联结了起来，尤其是偏远、 落后地区

34、，使所有的人均等地享受到航空运输服 务。但是，中国有 960万平方公里的陆地面积，有 56 个民族，如果只关注运输航空的发展，只在 “ 胡焕 庸线 ” 东南方发展航空运输，这将不利于全 面推进 现代化建设，也不利于保障国家安全。第三，通用航 空对国防建设的重要性。通用航空一旦发展起来， 为通用航空服务的机场、飞行员，以及由此形成的 发达的航线网，均是国防的潜在力量。第四，通用航 空对国家经济发展的重要性。因此，发展通用航空 的当务之急是解放思想，转变观念。 此外，要促进通用航空发展，首当其冲的是改 革空域使用和机场建设等方面的审批制。空域使用 上的审批制，几乎将通用航空 “ 扼杀 ” 于摇篮之

35、中， 而通用机场建设上的审批，则使通用航空活动失去 了基本的保障。因此， “ 凡市场机制能有效调节的事 项，不再设定行政审批；凡可采用事后监管的不再 前置审批。需要审批的，也要严格规定程序和时 限。 ” “ 把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激 发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把 政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公 共服务、维护社会公平正义上来。 ” (一）空域资源的使用：以国家立法明确空域的 管理与使用 无庸置疑，空域限制是影响通用航空发展的重 要因素之一，也是制约民航高速发展的最大的瓶颈 问题之一。为此，社会各界多次提出改革空域管理 体制，释放更多的空域给民航使用。可

36、喜的是，有关 政策或政策性文件已经对空域的改革提出了明确 的要求和具体规划。中华人民共和国国民经济和 社会发展第十二个五年规划纲要明确提出 “ 改革 空域管理体制，提高空域资源配置使用效率 ” 。关 于深化中国低空空域管理改革的意见（以下简称 空域改革意见）则提出了更为具体的意见： “ 把低 李家祥局长在 2011年全国民航航空安全会议和工作会议上的讲话（内部资料），第 4页， 2011年 1月印制。 截至 2011年底，具有私用、商用飞行驾驶执照培训资质的通用航空企业有 47家，其中己开展执照培训业务的通用航空企业 13家。靳 军号：把握战略机遇，大力发展通用航空，载中国航空运输协会编中国航

37、空运输业发展蓝皮书 (2012),2012年 10月印制。 2013年 9月 6日李克强主持召开国务院常务会议听取民间投资政策落实情况第三方评估汇报，见中华人民共和国中央人民政府网 (11仲 :/界 名丫 .(311/1(也 (1/2013-09/06/(3 1111_2482827上 1； 111)， 2013年 10月 6日访问。 李克强：最大限度减少审批把该放的权力放掉， 2013年 5月 13日在国务院召开的动员部署国务院机构职能转变工作全国电视 电 话会议上的讲话。见凤凰网 （ http :/ )， 2013 年 10 月 6 日访问。 2014年第 1 期 董 念 清 ： 中 国

38、通 用 航 空 发 展 现 状 、 困 境 及 对 策 探 析 115- 空空域管理改革作为今后一个时期国家空管改革 和建设的重点任务 ” ，探索和完善 “ 具有中国特色的 低空空域管理体制、运行机制、政策法规和服务保 障体系 ” 。具体思路是 “ 分类划设低空空域。按照管 制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，区分 不同模式实行分类管理试点 ” 。空域改革意见的 出台意义重大，它是空域改革领域一部纲领性文 件。它使空域的改革不再停留在纸面上，而是具有 一定的可操作性。 表 2 三 类空域对比表 空域类别 飞行计划（申请 、报备 ） 空管部门职责 管制空域 申请 掌握飞行动态，实施管制 指挥

39、 监视空域 报备 监视飞行动态，提供飞行 服务和告警服务 报告空域 报备 根据用户需要，提供航行 情报 但是也应该看到，自空域改革意见颁布至今 3年时间过去了，空域改革方面还是进展缓慢，并没 有出现社会各界在看到空域改革意见后所期望 的结果。 2011年低空空域管理改革工作开展以来， 开始对真高 1 000米以下的低空空域实行分类管 理，虽较以往取得了很大进步，仍存在报告、监视空 域划设较少，跨空域管制区飞行活动的审批程序长 等问题。空域改革意见中提到的 “ 按照管制空域、 监视空域和报告空域划设低空空域 ” ，现在的问题 是如何划设这三类空域？各自的高度、范围是多大？ 换言之，划设的标准是什

40、么？实行分类管理，宄竟如 何管理？管理的具体依据、规定何在？ 所有这些方面 都是一片空白，因此无法进行更进一步的改革，这 也就是为什么 3年来进展缓慢的原因。因此，在政 策对空域改革基本定调以后，笔者认为应该将政策 的基本规定转化为更为详细、更为具体的法律规 定，以法律的稳定性、透明性为通用航空的发展提 供可预期的支持。为此，建议制定空域方面的法律 法规，以法定形式明确空域资源的性质、管理与使 用。法律制定上具体可分为以下几个层次： 第一，制定国家层面的空域管理法。中国目前 对空域管理的法律有民用航空法和飞行基本规 则。中国民用航空法在第 7章中单设一节对空域 管理做了规定，但只有 3条内容；

41、比较而言，飞行基 本规则设专章规定，内容较多，条文有 17条。综观这 两部法律的规定，主要内容有二：一是规定了空域管 理的基本原则；二是规定了机场飞行空域、航路、航 线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等的划设。这 样的规定，过于原则，实难根据这些规定对空域管理 和利用。因此建议由全国人大制定一部空域方面的基 本法 一一 空域管理法。空域管理法应整合民用 航空法飞行基本规则中有关空域的内容，兼顾国 防和民航发展，从空域管理体制、运行机制、管理主 体、权限范围等方 面做一全面规定，厘清相关各方权 限、职责等。如果认为制定单行法有一定困难 ,可考虑 在修订民用航空法时，设专章予以规定。 第二，修订

42、通用航空飞行管制条例。根据空 域管理法，对通用航空飞行管制条例进行修订， 使该条例成为通用航空活动的基本法。期望通过上 述法规的制定和修订，真正解决通用航空发展中空 域使用的问题。 总之，空域作为国家的重要资源，应该确保其 安全、有序、高效率的使用。建议在国家层面统筹空 域资源的有效使用，建立军方和民航协调统一的空 域管理体制，通过国家立法确定和平时期和战时两 种 情况下的不同管理方法，建立适应运输航空、通 用航空和军事航空和谐发展的空域制度。为此，应 通过全国人大或其常委会制定国家层面的空域法 律，进行顶层设计，以促进通用航空的发展。 (二）通用机场不足：加大政府扶持力度 要解决通用航空活动

43、 “ 无地可落 ” 的局面，在减 少政府管理部门审批的同时，更需要政府部门通过 制定相关政策法规，对通用航空机场的建设予以扶 持气美国通用航空如此发达，与其星罗棋布的通用 机场密切相关。 “ 第二次世界大战后，美国将注意力 转向民用航空的发展。这主要有国家机场网络的发 展和国家机场规划 ” 。庞 大的通用机场群，造就了联 系紧密的机场网络，为通用航空乃至全国航空运输 网络的形成奠定了基础。借鉴美国的经验，在突破 通用机场不足的问题上，应重点解决以下问题： 第一，按机场类别制定机场建设标准和审批程 序，减少行政审批，简化审批程序。与运输机场起降 大型商业航空器不同的是，通用机场主要起降小型 通用

44、航空器，因此二者对机场的建设标准要求完全不 同，如果说大型商业航空器需要 “ 高标准 ” 的机场与之 配套的话 ,通用航空的小型航空器则对机场的要求低 多了，“ 低标准 ” 的简易机场就行。在美国，将机场统称 为“ 着陆设施 ” ， 按照起降的航空器的不同，具体分为 机场、直升机起降场、水上飞机基地、滑翔机机场、超 轻型飞机机场，在建设上有不同的设计要求和标准。 因为使用机场的航空器不同，自然对机场的建设标准 有不同的要求。因此，在通用机场的建设上，应按照机 近年国务院和民航局出台了较多扶持民航业发展的政策文件，但多原则性规定，无具体的能落地的措施。 116. 北 京 理 工 大 学 学 报

45、（ 社 会 科 学 版 ） 2014年 2 月 场类别，即通勤机场、直升机机场、水上飞机基地、滑 翔机机场等，制定设计要求和建设标准。可喜的是， 2012年 5月中国民航局发布的通用机场建设规范， 将通用机场分为三类 ，按类设定建设标准，但这还远 远不够。在通用机场的审批上，应进一步简政放权。具 体而言，对于通勤机场，应进一步下放审批权限。对于 提供短途运输的通用机场、公务机机场、直升机机场 及水上机场等，应简化审批程序。 第二，加大通用机场建设政府补贴力度。美国 在通用机场的建设上，政府的扶持功不可没。美国 民用机场全部由地方政府拥有。 FAA对机场建设提 供协助和安全指导，根据机场辐射范围

46、、经济影响 、 环境保护等因素确定补助金额，重点投资跑道和飞 行区建设并拥有产权。 FAA几乎对所有机场提供不 同程度支持。总体上，对中小机场的补助比例要高 于大机场。地方政府更重视机场发展，也非常支持 机场建设和运营。机场建设采取多元化融资渠道， 主要方式之一是债券 ，一般发行期为 30年。另有两 项重要的资金来源：联邦政府补助资金一航空改善 计划 （ AIP)， 以及由地方政府规定的机场收费项 目 旅客设施费 (PFC)。 根据法律规定，一旦接受 FAA的补助拨款，则机场的利润只能用于机场本身 的发展。 2011年民航局出台了民 航基础设施项目 投资补助管理暂行办法，但其中提到 “ 通用机场建 设项目补助标准另行研宄 ” 。 2012年中国民航局出 台的通用航空发展专项资金管理暂行办法规定， 对具有公益性的通用航空作业项目、通用航空飞行 员培训、通用航空安全设施设备购置、飞机更新等 予以资金支持。通用机场建设似乎并没有包括在 内。而在加快通用航空发展有关措施中，提到在 中国江浙、东北、西部以及应急救援基础薄弱的其 他特殊地区，规划与安排通用航空机场（起降