能源监管生态目的的维度及法律表达-精品文档 (2).docx

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1、能源监管生态目的的维度及法律表达摘要：能源监管是针对能源市场的失灵和缺陷，国家对能源市场主体活动的干涉，包括经济性监管和社会性监管两类。因应能源的多元属性，能源监管大都在经济、安全和生态三重目的中困难探寻。三重目的相辅相成，任何一个目的都不具有当然的优先性，但可根据经济学上的“卡尔多改良得以整体提升。能源监管的生态目的之“维基本适用于能源开发利用的所有领域；能源监管的生态目的之“度不易把握，应通过市场机制得以确定。能源监管的生态目的需要系统和整体、特殊和个别的法律表达，然而立法现状却无法知足，由此导致法律表达的不完好与不和谐；应从能源法的制定、（中华人民共和国电力法）的修改等方面妥帖地予以表达

2、。关键词：能源监管；生态目的；电力监管；法律表达一、研究的缘起和进路一研究的缘起晚近几年，能源领域的国家举措不断加速：年，（中华人民共和国能源法征求意见稿）下面简称（能源法征求意见稿）面向社会公布；年，组建国家能源局，同时设立国家能源委员会；年，重新组建新的国家能源局，同年中央设立国家安全委员会；年，（能源发展“十三五规划）获审议通过。从整体上看，这些重大举措无不是国家对于能源领域强化监管的频频出击；而从单个举措上讲，尽管基本明确了监管主体，即大致清楚了“谁来监管，但尚未明晰监管对象、监管方式等一系列问题，即“监管谁、怎样监管还不甚明晰。而这一切的关键则是能源监管的目的定位。申言之，是单一的目

3、的抑或是多元的目的？因何如此？若是目的多元，那么在多元的目的谱系中，相互之间的逻辑关系又是怎样？法律上对此有无作出应对？应对的现况怎样？单从能源监管领域的法学研究成果上看，目前非常匮乏。为数不多的研究成果主要是在推介国外关于能源监管体制的立法经历，鲜少涉及“能源监管追求何种目的“根据某个目的进行什么样的监管等问题。因而，从法律的角度科学划定能源监管的目的特别必要，十分是在能源领域的基本法（中华人民共和国能源法）下面简称为（能源法）一直坎坷前行十余年至今尚未正式出台这一大的背景之下。由于此举可为碎片化地呈如今不同法律位阶规范中的能源监管的众多内容提供相对系统和整体的目的性指引，进而服务于能源基本

4、法的制定。当然，相应的法学研究亦在能源法学领域具有一定的补白作用。二研究的进路能源领域关涉诸多，从研究的角度讲，究竟是从开发、加工、储运、供给、贸易、规制等不同的能源处置环节入手，还是从煤炭、石油、天然气、水力、太阳能、电力等不同的能源形态切入，抑或是将两者结合起来，委实是个难题。在笔者看来，电力能够破解这个难题：从某种意义上言，电是能源世界中的“一般等价物，众多一次能源，如煤炭、水力、风能等的最终归宿都是转换为电这种二次能源，而且越是在发达的国家和地区，电力在整个能源构造中所占的比重越高，故而，电力是判定社会经济发展等方面的重要指标。固然每种不同的能源形态都会涉及开发和利用等不同的处置环节，

5、但电力所关涉的这些环节最为齐整。例如，在开发和加工等领域，电力作为二次能源必然涉及煤炭、风能等一次能源的勘探与开发、加工与转换等；又如，在储运和供给等领域，电力的特质又导致了其在仓储与运输、供给与服务等环节的特殊性。这些都使得电力更具代表性。从当下的机构设置实况来讲，新组建的国家能源局的能源监管职能基本上是在并入的国家电力监管委员会电力监管职能的基础上发展起来的，因而目前能源监管在很大程度上就是电力监管，后者基本能够代表前者。那么，怎样详细切入呢？笔者以为，选择生态环保的角度较为妥帖。一来，生态环保为当今社会之重要关切，无需赘言。二来，能源具备自然、经济、安全和生态等多元属性，任何一个属性都与

6、其他属性相辅相成、相互见证；如此对于其生态维度的研究必然包含了对于其经济维度、安全维度等相关方面的阐释以及相互间关系的把握。况且，谈及监管，大都从经济、安全等角度视之，鲜少关注生态角度。故而生态维度更有研究价值。如此，前述问题可详细化为对电力监管的生态目的之研究，进而实现“以小见大。二、能源监管及其目的谱系一能源监管的内涵在法学的视野中，能源是能够直接获得或者通过加工、转换而获得有用能的各种资源，包括煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源和电力、热力、成品油等二次能源，以及其他新能源和可再生能源。“监管一词翻译自“，故多与同源翻译的词语“规制和“管制相

7、混淆，不过“管制的公权色彩更浓，“规制则更为中性，“监管则囊括了监督与管理，与能源领域的复杂性等更为接近，故本文使用“监管的称谓，将监管理解为市场监管，即在市场经济条件下，为矫正、弥补市场的失灵和缺陷，国家机关通过制订和执行法律、法规，干涉市场主体活动的行为。根据监管的详细内容不同，监管大致能够分为经济性监管和社会性监管两类。前者主要针对自然垄断和信息不对称的部门，以防止无效率的资源配置发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动而进行。后者则是为了保障劳动者和消费者等主体的利益，针对市场上的物品和服务

8、制定相应的健康、安全等标准，并禁止、限制特定的行为。如此，能源监管也就是指针对能源市场的失灵和缺陷，国家机关依法对市场主体活动的干涉；它也必然包含了经济性监管和社会性监管两类，由于能源领域不仅涉及大量的自然垄断行业和信息不对称的情形，而且能源领域与生态环保、安全健康、消费者权益保护等主题密切关联。申言之，能源的经济性监管，主要对象是能源行业和企业的市场准入资格、产品和服务的价格、贸易和竞争等方面的施行情况等，尽力确保市场能发挥资源配置的基础性作用，克制能源市场本身的弊端；能源的社会性监管，主要对象是能源行业和企业的环保义务、安全保障义务、普遍服务义务等义务的履行情况。当然，这两类监管并非严格二

9、致，毕竟从能源市场主体的角度而言，其所施行的任何一个市场行为不可能是一个单纯的孤立行为，于是对其监管也不可能“顾此而失彼，因而从这个意义上讲，能源监管应当是一个混淆性的监管，尽管在不同的领域有所相应的侧重，但理应包含事前市场准入等、事中竞争等和事后退出机制等等不同历程中涵盖价格、安全、环保等众多要素的复合性监管。在电力监管中，经济性监管和社会性监管的表现尤为特殊。经济性监管主要有：市场准入的监管。如欲从事电力生产经营活动，必须向电力监管机构提出申请，由其进行资质审查，采取特许经营或许可经营等形式，进行“许可证式的市场准入监管。价格的监管。包括发电价格、输电和配电价格、零售电价的监管。不过在发达

10、的电力市场中，发电价格和零售电价竞争较为充分，监管的重点是处于自然垄断的输电和配电环节的价格。竞争和交易的监管。主要是电力监管机构通过对电力市场主体的兼并、重组、重大交易等行为进行的监管，进而到达反垄断和反不正当竞争的目的。社会性监管主要包括：生态环保的监管。即在电厂选址、电力来源的组成、电力投资、电力供给和服务等众多方面，从节能减排、减少污染等方面所进行的监管。安全保障的监管。即通过在电力的生产、经营等环节对从业主体、电力设施等规定相应的安全技术标准，进而保障电力供给和服务等经过的安全。消费者权益保护的监管。在电力市场中，用电方的权益保护主要对应供电方的电力普遍服务义务，即电力供给方有义务保

11、障一国范围内的任何用户享遭到使用便捷、价格合理、供给安全的电力服务，并不因其空间、时间、消费群体、基本产品和基本服务的种类的不同而给予歧视性的对待。从合同的角度讲，就是要赋予电力供给方以强迫缔约的义务，即但凡电力需求方由于电力需求而要求缔约，非有正当理由，电力供给方不得予以拒绝。二能源监管的目的谱系能源兼具自然、经济、安全和生态等多元属性，能源监管的目的就是要妥帖和完好地表达和实现能源的这些属性。作为能源价值本初的能源的自然属性逐步为能源的经济属性、安全属性和生态属性所“吞噬，故而其基本上可被这些属性所体现和彰显。如此，概括起来，能源监管的目的主要有三：实现能源的经济维度、实现能源的安全维度和

12、实现能源的生态维度。事实上，学者们围绕经济、能源与环境之间的关系所开展的种种研究，无不讲明能源监管大都是在经济降低能源价格、扩大能源产量、安全稳定能源市场、维护能源独立和生态减少环境污染、促进环保等三重目的下困难跋涉，防止陷入三难境地的泥淖。瑏瑠当下各国所积极倡导的若干能源政策，亦印证了这三重目的架构：例如，日本政府明确提出的“战略，即以能源安全、经济增长和环保为目的的能源新政策；瑏瑡又如，我国（能源发展“十二五规划）要求“要综合考虑安全、资源、环境、技术、经济等因素构建安全、稳定、经济、清洁的当代能源产业体系。在能源监管的目的谱系中，经济、安全和生态的内在逻辑是：当下强调三者的并重，但三者却

13、在不同的历史阶段有不同的侧重。从世界范围看，世纪到世纪初，人类完成了由柴薪到煤炭的能源转变，以煤炭和蒸汽为主要表现，全面进入“煤炭时代，此时更多关注的是能源的经济目的；世纪中叶开场，人类开场大规模地利用石油与内燃机，世纪末爆发的“石油危机使人类开场重视“石油安全以及相应的能源安全；世纪末通过的（世纪议程）和（京都议定书）等国际文件开场强调可持续发展，对各国的能源战略影响深远，此时开场强调能源的生态目的。从一国范围看，监管目的与政府的偏好密切关联。以美国为例，卡特执政时期相对集权，强调能源部的监管，通过了（国家能源法）（能源安全法）（可再生能源法）等一系列的法律；里根解散了能源部，强调市场自发的

14、调节，抛却政府的监管；布什则签署了（年能源政策法），以期实现“渐进和持续地以低成本高效益和对环境有益的方式提高美国的能源安全；到了克林顿政府，能源部相继公布了（国家能源政策计划）（战略规划）（国家全面能源策略），无不强调能源监管的目的是“能源生产和效率、国家安全、环境的敏感性。三者互相依存、相辅相成，没有任何一个目的具有当然的优先性。当然这并不排挤在特殊的领域或者特定的情况下，对某个目的的适度优先或者暂时优先，但前提必须是整体效益得到提升。换言之，一方的受损能够通过整体收益的增加得以补偿，也就是知足“卡尔多改良即可，而不必坚持“帕累托改良，即一定要为某方带来好处同时又不会伤害任何一方。电力监管

15、的目的亦是如此，通过对其成本链、市场运营和市场发展等三大部分的监管，全面把握其成本、交易和排放等方面的情况，进而实如今经济电价相对低廉等、安全电力供给稳定等和生态电力产业绿色等三大目的中实现三赢。正如美国联邦能源监督委员会对全国标准电力市场确定的“继续为所有的用户提供可靠和价格合理的电力、适当的电力基础设施、对各方透明和公平的市场规则、稳定和可预测的监管机制、技术进步和对能源的有效利用目的，其中包含了三大目的，即经济价格合理等、安全可靠、稳定和可预测等和生态技术进步和对能源有效利用等。即使是将来对电力市场的重构，也是在于追求更低的价格、更好的服务、鼓励创新和改善环境，与经济、安全和生态三大目的

16、实际上殊途同归。三、能源监管生态目的的维度一能源监管生态目的之“维：适用的范围前已述及，当前各国纷纷主张能源监管的经济、安全和生态目的的并重，三者伴生在一起共同发挥作用，因而能源监管生态目的理应没有特定的适用范围，应当适用于能源监管的众多领域。只不过，在不同的领域，三者还是有所侧重。在能源利用的整个链条中，即能源的勘探与开发、加工与转换、仓储与运输、供给与服务、贸易与合作、规制与管理等环节中，相对来讲，勘探与开发、加工与转换中生态目的的体现更为显著：其一，能源的勘探与开发大都围绕探矿权和采矿权的行使而进行，而这两个权利的行使又多与生态环保密切关联。例如，禁止在自然保护区、重要风景区、历史文物和

17、名胜古迹所在地行使探矿权和采矿权，行使探矿权和采矿权的同时须保护环境，当发现文化古迹等须加以保护并及时报告，若不得已毁坏了耕地草原林地等应采取复垦利用等措施进行弥补。其二，能源的加工与转换多是将一次能源、不干净能源或者低效能能源转换为二次能源、干净能源和高效能能源，这个经过本身就体现了生态的目的。与此同时，不同的能源形态因其内在属性、利用方式等方面存在差异，所以固然都涉及开发、利用等不同的链条，但在这个经过中详细表现不一，于是对生态目的的体现和追寻也就存在一定的差异。因而，欲把握能源监管生态目的之“维，必需要对详细的能源种类可能造成的环境影响有明晰的认识，如此方能准确界定其适用范围。以我国当前

18、最为重要的主体能源煤炭为例，在不同的环节对环境造成的影响主要有：在开采环节，不仅排放温室气体甲烷，而且矿井废水、煤矸石等堆放造成地表水和地下水污染以及矿井采空区地表塌陷等；在加工环节，洗煤废水造成水体污染、土壤污染和生态毁坏等；在储运环节，大气中的总悬浮颗粒物增加；在供给与服务、贸易与合作等广义的消费环节，煤炭使用产生大量的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、一氧化碳、烟尘、汞和煤渣等污染物，造成大气污染、酸雨、酸沉降、低辐射的污染，最终毁坏生态系统，导致气候变化等。由此，体如今相应的监管中，必须针对煤炭开采的技术更新和综合利用、煤矿土地复垦率的保障和主要污染物的达标排放、煤炭的洗选加工率的提高等众

19、多环节进行精心设计。针对煤炭的这些生态监管更是左右了电力的绿色与否，由于电力与煤炭息息相关。尽管不断在强调非化石能源的消费比重，但直到年，煤炭发电的装机比重仍然在左右。因而，煤炭所可能引发的这些环境问题，电力监管中必然有所涉及且不可回避。这样的背景下，针对煤电的监管，须发展超低排放燃煤发电、加快现役燃煤机组升级改造、提高电煤在煤炭消费中的比重、推进煤电的节能减排。详细讲来，电力监管的生态目的之“维至少涉及如下领域：首先，在发电环节，重点解决市场准入资格和市场构造优化的问题。在市场准入上，规定发电厂在选址、工艺流程等方面对生态保护的最低限度和资质；在市场构造上，一方面，提升可再生能源，如风能、太

20、阳能等在电力装机中的比重，逐步降低化石能源所占的比例；另外一方面，积极发展分布式能源，倡导“自发自用、余量上网、电网调节的运营形式，确保安全、清洁和高效。当然，在发电环节对发电厂市场力的评估、发电市场的效率、形式与价格机制等的监管也或多或少地与生态目的相关联，但不应是其重点。其次，在输配电环节，重点解决电网建设的自然垄断与电网使用的公平开放的问题。源于电网的高成本、统一调度、可重复利用等因素，强调电网的自然垄断、智能和科学设置，避免重复建设，降低生态成本；同时，强调电网为所有发电单元公平开放，尤其是为非化石能源、分布式能源的鼓励性接入；必须在成本计算等方面推行输电和配电分离，避免由于混淆而无法

21、科学计入生态成本等问题。最后，在售电环节，重点解决电力需求侧管理的运用问题。也就是让有关政府部门、电网企业和电力用户一道，根据电力供需的情况，灵敏地制定相应的计划，改良用电的方式，进而提高电力资源利用率并实现节能减排。现阶段，主要是要改变单一电量电价的形式，采取阶梯电价和分时电价等形式，使需求侧考虑到环境成本，将其主动内化到电力的使用当中。二能源监管生态目的之“度：与其他目的的关系既然能源监管的经济、安全和生态三重目的相伴而生、共同作用，那么，这三个目的并不存在各自所占的绝比照重的问题，只是仍需厘清其相对的比重，也即把握每重目的的“度，尤其是在不同的领域中各自的“度。毕竟三重目的的发力点和详细

22、指向并不一样，如若片面地、模糊地强调三者的并重，反倒无法达至初衷。以生态目的为视角，对其“度的把握，关键在于：当它与经济、安全等目的相冲突时，怎样去处理。换言之，即使如前文所述，三个目的都不存在当然的优先性，但当三者并不协调之时，怎样把握生态目的的暂时优先或适度优先。前文已述，在能源的勘探与开发、加工与转换等环节，生态目的体现得更为明显，因而这些领域的生态目的存在暂时优先或适度优先的更大可能性。以煤炭为例，作为对环境有重大影响的建设项目，煤矿的建设必须贯彻和落实环境影响评价制度、“三同时制度等环保制度，违背了这些制度，即使具备煤矿企业的创办条件，经过批准设立并且获得采矿许可证，也无法顺利进行煤

23、炭的勘探和开发等活动。之所以如此，就是由于在强调生态目的的优先性。事实上，不同的能源形态的生态目的的“度表现不同。总的来讲，煤炭愈加强调经济目的，由于我国煤炭储备丰富、产业完好等原因，煤炭在相当长时期内都是我国的主体能源；石油愈加注重安全目的，由于我国的石油储量相对缺乏，人均仅为世界平均水平的，所以更为关切其供给和使用的安全；电力则相对强调其生态目的，由于电力本身作为二次干净能源就与生态目的天然的契合，所以国家战略不断要求提升煤炭、可再生能源、核能等转化为电能的比重。然而，任何一种能源形态都不是孤立的，无不涉及能源开发利用的方方面面，那么该怎样确定电力监管中生态目的的优先性呢？笔者以为，美国（

24、清洁电力计划）的文本内容能够提供一些借鉴。年月日，美国总统和联邦环保局公布了（清洁电力计划），旨在减少电厂的碳排放生态维度，同时保证能源供应的可靠性安全维度与价格的可接受性经济维度；还配套颁行了针对新建、改建和重建电厂的（碳排放标准），并提出一项帮助各州施行（清洁电力计划）的形式规则和联邦计划。对此，有如下几点值得关注：经过各州、电厂、利益相关方和公众等多元主体的充分和广泛沟通，最终通过的（清洁电力计划）直接以生态为目的，追求公众的健康保护，并为此第一次从联邦的角度针对电厂出台碳的排放标准。估计到年，电厂二氧化硫和氮氧化物的排放量较年分别减少和，将产生显著生态效益。联邦环保局负责设置减排目的，

25、然后交由各州和各部落自行决定目的的落实。详细而言，联邦环保局选定针对一种或一类污染物的最佳减排系统，为化石燃料发电机组燃煤电厂和燃油电厂、天然气联合循环发电机组等两类机组设定中期和最终的二氧化碳排放绩效标准。据此，各州和部落自定施行计划，包括运用新的技术和手段、及时上报施行计划时间表等。联邦环保局鼓励各州自行设计更有利于其电厂减排和排放交易的计划，并通过协助各州追踪排放、配额和指标等方式，帮助各州的发电厂施行跨州的排放交易和减排，而不需签署跨州协议。碳排放并非绝对优先。当有极端或不可预测的事件发生，电厂首先要确保的是发电，可暂时不考虑怎样控制二氧化碳的排放量。为此，美国能源部和美国联邦能源监管

26、委员会与联邦环保局一道共同监督（清洁电力计划）的详细施行。不过，（清洁电力计划）关涉利益主体多元，各方分歧较大，推行特别困难：年月日曾遭到美国国会否决；年月日美国总统对此又行使搁置否决权；年月日美国联邦最高法院裁决暂缓施行；年美国环保局正式公布将其废除。但从另外一个角度看，正是这个困难的经过恰恰讲明在确定生态目的的“度上并非易事，更是佐证了确定生态目的的“度之价值。透过（清洁电力计划）文本本身以及其推行的经过，能够得出如下的启示：首先，电力发展应当全方位、系统地追求生态目的，减少碳排放，但必须建立在安全的基础之上，若其可靠性影响到国民的能源民生，则将生态目的暂时搁置，先行知足其可靠的供给。其次

27、，对生态目的“度的监管，并非环保、能源等任何一家的职权，而应当协调配合，不过以环保监管机关为主，因环保标准由其统一设定。最后，在监管主体确定衡量生态目的“度的详细指标后，应充分信任和鼓励各电力市场主体自由协商、自主确定实现的详细途径。一言以蔽之，电力监管的生态目的之“度是在知足基本能源民生基础上力求系统和全面，只是很难详细确定，但可经过利益相关方的充分沟通和沟通、最终在自由的市场之上达成合意。当前，通过价格的手段主动内化环境的外部性成本，对电力这一需求弹性相对较低的特殊产品实行成本监管以及倡导电力行业间对二氧化硫等主要污染物的排污交易等，都不失为依靠市场手段确定生态目的“度之良策。四、能源监管

28、生态目的的法律表达一能源监管生态目的的法律应然表达：立法的期许前文已述，能源监管生态目的之“维非常之广，涉及能源开发利用的所有环节，只是在勘探与开发、加工与转换等领域体现得尤为明显。能源监管生态目的之“度并无定数，在勘探与开发、加工与转换等领域，生态目的相比经济目的和安全目的存在暂时优先或适度优先的更大可能性。把握能源监管的生态目的，关键在于“度而不在于“维，通过相关主体的充分沟通，运用价格、排污交易等市场手段能够较好地确定“度。法律作为社会运行中最为重要的规则之一，为政府干涉市场提供了合法性的基础，使其干涉有据、干涉有度和干涉有效。能源监管是政府对能源市场的干涉，需要法律作为中坚气力，表达其

29、所追查的经济目的、安全目的和生态目的，也即通过法律体现、贯彻能源监管的三重目的或者讲能源监管的三重目的在法律中予以呈现进而得以固化。其中，立法是执法、司法和守法的发端和前提。那么，能源监管的生态目的应当怎样通过立法得以表达呢？首先，必须予以系统的和整体的表达，以体现其广阔之“维。也即必须在环境基本法、能源基本法和相关单行法等不同的法律中针对能源监管的生态目的予以系统的表达，使得与能源监管相关的法律部门都或多或少地体现生态目的。能源是环境中重要的一种资源，能源领域的法律，不管是能源基本法还是单行法，都理应为环境基本法所统领，由于其规定了环境领域内的最为基本、最为重要的法律原则和制度等要素，全面调

30、整了环境社会关系，故环境基本法首先须体现能源监管的生态目的。能源基本法是能源领域内基础性的、一般性的、系统性的法律，固然统率着诸多的能源单行法，但仍然受环境基本法所指引。只不过由于“能源的自然、经济、安全和生态等多重属性皆各有其特殊之处，不可与“环境一概而论，故而将规范这些特殊属性的一般法律单列出来作为能源基本法。此外，在电力、煤炭、石油、原子能、可再生能源、节约能源等众多领域规定的能源单行法亦须体现生态目的。其次，必须给予特殊的和个别的表达，以彰显其十分之“度。对于生态目的何时由于何种原因存在何种优先性以及例外情形等一系列问题，因其并非普遍地适用和体如今能源的开发利用等众多环节以及不同种类的

31、能源形态之上，所以必须给予针对性的法律表达，也即在能源基本法的个别条款中提及，且在部分能源单行法中着重予以细化。在能源基本法中，一方面强调市场主体通过充分沟通达成合意等方式，确定利益相关者皆可接受的生态目的之“度；另外一方面，必须强调尊重能源的私权、保障能源民生的重要性。当两者发生冲突，生态目的可暂时摒弃而确保安全目的的优先性。在能源单行法中，在电力、节约能源、可再生能源等单行法中，着重体现生态目的；在煤炭、石油、原子能等领域，相对凸显其经济目的和安全目的。最后，必须确保生态目的内部以及生态目的与经济目的、安全目的之间的和谐，以契合能源监管之完好“维度。系统和整体的表达、特殊和个别的表达，分别

32、解决了能源监管生态目的的“维和“度。两者关涉诸多法律部门，故而须确保互相和谐，避免可能性的冲突。与此同时，能源监管的三重目的相辅相成，不可分割，断然不可片面强调生态目的而忽视经济目的和安全目的。如此，就需要对环境基本法、环境单行法、能源基本法、能源单行法、其他能源监管相关法进行全局性的评估，使生态目的在能源监管所追求的三重目的中得以和谐彰显。二能源监管生态目的的法律实然表达：当下的现状与能源监管生态目的的法律表达密切关联的部门法律主要有：处于环境基本法地位的（中华人民共和国环境保护法）下面简称为（环保法），处于环境单行法地位的（中华人民共和国矿产资源法）下面简称为（矿产资源法），处于能源基本法

33、地位的（能源法），处于能源单行法地位的（中华人民共和国电力法）下面简称为（电力法）、（中华人民共和国煤炭法）下面简称为（煤炭法）、（中华人民共和国节约能源法）下面简称为（节约能源法）、（中华人民共和国可再生能源法）下面简称为（可再生能源法），处于行政法规层面的（电力监管条例），处于部门规章层面的（电力市场监管办法）（电力监管信息公创办法）（电力安全生产监管办法）。当然，广义的能源法体系甚至是环境法体系内的众多构成部分也多少与之关联，只不过与之相去较远，也就不具备太大的规范分析的价值。首先，能源监管生态目的之“维尚缺系统和整体的表达。新修订施行的（环保法）固然在监管形式上实现了从强调环境执法到提

34、倡环境治理的转变，吸纳了多元主体的介入，规定了“推进生态文明建设的立法目的，强调“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调的基本国策，也提及“采取低碳、节省的生活方式的公民倡导，但缺乏对能源、气候变化等元素的正面规定，只能从法律解释的角度勉强将其涵盖，不失为一个缺憾。（矿产资源法）固然规定探矿权和采矿权的行使须保护环境、采取复垦利用等措施对环境进行恢复等与生态环保相关的一些内容，但却没有规定相应的法律责任，致使这些条文流于纸面。（能源法征求意见稿）的生态之“维体现得较好，规定了能源与生态环境协调发展、能源生态环境补

35、偿等条款。（电力法）固然规定“电力建设、生产、供给和使用应当依法保护环境，采取新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电，涉及电力规划的环保要求、电力建设的“三同时要求等内容，但由于欠缺相关法律责任和配套措施，加之其立法目的主要是为维护电力投资者和经营者的合法权益，而使其在事实上搁浅。（煤炭法）规定“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境、强调“煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行，但规定过于笼统，甚至连环境影响评价这一前置性的程序性制度都付诸阙如，加之欠缺相应的法律责任，仍然可能是“一纸空文。（节约能

36、源法）和（可再生能源法）的生态之“维显著，从规范的意义上讲，基本知足增加能源供给、改善能源构造、保障能源安全、保护环境等立法目的。（电力监管条例）（电力市场监管办法）（电力监管信息公创办法）（电力安全生产监管办法）等法规和规章丝毫未提及生态目的，其所设计的监管机构、监管职责、监管措施等，无不是为维护电力市场秩序、保障电力系统安全稳定运行以及保护电力投资者、经营者、使用者的权益等，因而也就不存在生态目的的“维和“度了。其次，能源监管生态目的之“度暂缺特殊和个别的表达。（能源法征求意见稿）在总则中规定了市场配置资源和普遍服务条款，强调“发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用以及“保障公民获得基本

37、的能源供给和服务。这正是确定生态目的之“度所必需的。然而，其中市场的手段体现得并不彻底：例如，能源市场的准入资格基本上都须省级以上人民政府能源主管部门的许可。又如，属于分则部分的第章能源节约仅仅列举了能源效率标识、合同能源管理、自愿节能协议、能源需求侧管理等几种典型的市场手段，一方面缺少对排污交易、第三方治理等新兴市场手段的规定，另外一方面将其放在分则当中，无法更好地服务全局。再如，属于分则部分的第章提到建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格构成机制，但笔者以为，若将这一重要的价格工具放置在总则中可能更为妥帖。（电力法）一方面欠缺对市场机制的规定，投资者、经营者和使用者无法基于

38、市场而相对平等地沟通和沟通，另一方面侧重于保护供电企业等主体的权益，单方管控的色彩浓厚。例如，该法固然规定“电力事业投资，实行谁投资、谁收益的原则，但事实上投资主体非常有限，最多是“国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源、兴办电力生产企业；又如，在没有规定电力普遍服务的前提下，单方面强调用户的义务，规定“用电用户不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序等。如此，不仅没有生态之“维，更遑论生态之“度。（节约能源法）更多的是规定政府在节能管理中的职责，仅仅附带提及对节能服务机构的鼓励。除此之外，鲜有涉及运用市场机制支持市场主体自由地围绕节约能源开展生产经营活动。即使是设立专章规定鼓

39、励措施，仍然以财政专项资金、补贴、税收等为中心，对价格确实定和运用等过于原则。（可再生能源法）有些类似，主要规定的是政府在可再生能源的资源调查和发展规划等方面的职责，泛泛谈及对可再生能源并网发电的支持，且在鼓励措施上也以专项资金、优惠贷款、税收等为中心，缺乏对市场主体自由协商等机制的规定。最后，能源监管生态目的之“维度并不完好与和谐。从生态目的的内部来讲，法律对“维的表达尽管并不系统，但在（能源法征求意见稿）（节约能源法）（可再生能源法）等上体现姑且尚可。然而，其对“度的表达普遍欠缺，只是在（能源法征求意见稿）中有所涉及，而最终通过的（能源法）还不得而知，因而，能源监管生态目的之“维度并不完好

40、。从生态目的的外部来讲，生态目的理应与经济目的、安全目的等相伴而生、相辅相成，其本身的不完好必定带来与周遭的不和谐。加之（电力法）（煤炭法）（电力监管条例）（电力市场监管办法）（电力监管信息公创办法）（电力安全生产监管办法）对经济、安全的过度倚重和追寻，对能源行政主体的职权甚至是能源企业的“职权之行使过于偏好，对能源行政相对人和普通能源消费者权益的相对忽视，致使能源监管在追求经济、安全和生态等三重目的时出现不和谐。五、结论：能源监管生态目的维度的法律表达之立法完善必须认识到，假如讲昨天还在关注能源监管的经济目的和安全目的，那么今天和明天就必需要重视能源监管的生态目的，由于全球气候变化对能源领域

41、和能源法都带来了宏大的挑战。从国际上来讲，基于（里约环境与发展宣言）（世纪议程）（联合国气候变化框架公约）（京都议定书）（能源宪章条约）（能源效率及其相关环境问题议定书）等一系列国际文件，国际环境合作行动方兴未艾；从国内来讲，由此引发的碳排放、碳交易、碳金融、碳税等研究和实践热潮，也必须找到适宜的突破口。结合当前的立法现状，如欲突破，须妥帖表达能源监管的生态目的。为此，亟须两个方面的努力：一是立，即尽快出台（能源法）；二是修，即尽快修订（电力法）等相关法律。将来出台的（能源法）至少要知足：在总则中明确规定公民的能源私权，将其作为能源法的逻辑起点和终极目的。以能源私权来设计和确定能源公权，进而更

42、易把握能源监管的三重目的；由于相比能源私权而言，能源公权更具工具属性。在总则中确立市场配置能源资源的基础性作用，并且明确价格、合同能源管理、排污交易、需求侧管理等作为市场机制的重要手段。在监管体制中，抛却现有的模糊规定，明确列举能源管理部门的职权，尤其是与环境保护、国土、价格等相关部门以及行业协会、大型能源企业等准管理部门之间的职权划分。当然，若立法技术上列举困难，能够在能源的开发与加工转换、能源供给与服务等分则中详细规定可能涉及部门间的职权协调。例如，涉及能源因素的环保标准，在充分征求能源主管部门和相关主体的意见后，由环境保护主管部门统一制定和，然后由能源主管部门在能源领域详细分解和落实，体

43、如今其详细的能源监管工作中，作为环保主管部门所施行的环境统一监督管理的重要一隅。将来修订的（电力法）至少要做到：确立和完善市场机制。在当前已有的竞价上网、大用户与发电企业直接交易、发电权交易、跨省区电能交易等试点的基础上，广泛开展“两头也即发电侧和售电侧的有效竞争，即使是在自然垄断的“中间电网，也要明晰核定输电和配电的成本等元素，确保市场在资源配置中的决定性作用。强化电力的普遍服务义务，切实保障用户的电力公共服务供应。一方面要通过引入竞争弱化供电企业的“强势地位，另外一方面要明确电力使用方尤其是居民以及农业、重要公用事业和公益性服务等方面消费者的权益，使双方能够平等自由沟通。充分利用价格、排污交易、需求侧管理、能效管理等方式，提高可再生能源和分布式能源在电力供给中的比例，优化能源构造，促进节能减排。能源监管是一个系统工程，单靠几部法律不可能一蹴而就。除（能源法）（电力法）等，（电力监管条例）（电力市场监管办法）等作为下位法，亦须随之作出相应的调整，并且强化法律的贯彻和施行。当然，从长远来看，新公布施行的（环保法）作为环保领域的基本法，其所确立的生态保护理念理应充当法律系统评估的标尺，以此对环境、资源、能源等领域的单行法律、法规和规章等作出系统评价，看其“绿色与否，进而针对性地施行“修、改、废、立，最终促进全局的和谐。