财政支农资金管理调研报告 (2).docx

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1、财政支农资金管理调研报告为了全面了解和把握我市财政支农惠农资金管理现状，及时总结近年来创新管理所获得的成效，查找资金管理使用经过中的薄弱环节，有针对性地研究进一步加强管理的措施。今年以来，我们把支农惠农资金管理的目光聚向资金流向的“终端环节，先后选择我市个不同层面的县、区、镇、乡等，通过收集情况和召开部分县、区、乡财政及农口部门负责人座谈会，以及对部分重点支农惠农资金逐笔、逐环节追溯直至资金“落地等方式开展调查研究，全面了解我市支农惠农投入底数和管理制度设计、管理制度执行、资金全程监管以及资金“落地效益，认真听取了基层财政及农口部门和群众的意见与建议。据调查统计，我市支农惠农投入大幅度增。20

2、14年财政支农惠农总投入为万元，比2008年增加万元，增长%，其中上级财政支农惠农投入万元，比增加万元，增长%；本级财政支农惠农投入万元，比增加万元，增长%。平均每个区(镇、乡)投入为万元。调查结果表明，通太多年来综合治理，当前我市财政支农惠农资金管理力度明显加强，资金使用绩效明显提高。一、我市财政支农惠农资金管理基本情况近年来，各级党委、政府出台了一系列更直接、更有力的强农惠农政策措施，尤其是今年以来，我市全面推行国库集中收付制度改革，不断加大了财政对“三农投入，促进了农业、农村快速发展。全市财政部门在各级检察、纪检、审计等部门不断加强对“三农资金审计监督的基础上，紧紧围绕提高资金使用效益，

3、转变理财观念，创新监管方式，从下面“七个方面着力构建支农惠农资金安全高效运行的体制机制，违纪违规现象大大减少，支农惠农政策效应逐步凸现。(一)着力打造资金安全运行通道。通过今年以来国库集中收付制度改革的推进，财政资金的拨付自上而下基本上实现了封闭式运行。在市级层面上，上级下达和本级预算安排的农业财政口支农惠农资金走向大致分为三类：一是各项直接发放的惠农补贴资金，主要包括农作物良种补贴、退耕还林补贴、能繁母猪补贴等，全部由市级财政国库集中支付到金融机构，通过“一折通发放，只要申报、公示、审核程序到位，补贴政策就能全面落实到位。二是各项间接惠农补贴资金，主要包括农机购置补贴、动物疫苗补贴资金、棉花

4、良种补贴、转移培训补助资金等，主要通过政府招投标和国库集中支付的方式，直接支付到商品和劳务供给商。三是项目建设资金，包括用于农业、林业、水利、扶贫开发等项目资金，除少数特殊项目外，一般都要务实行市级财政报账制或委托乡镇财政所报账制。一个项目资金到县后，既要经过工程招投标、政府采购、工程监理、工程验收等规定程序，又要经过项目所在地公示和乡镇财政所、乡镇政府、县农口主管部门、县财政部门分管财政的政府领导逐级审核签字后，才能通过国库直接支付到供给商或施工单位。实行严格审核后的国库直达，取消了项目资金在部门“遨游的各个环节，大大减少了资金的流失和浪费。(二)着力健全管理制度建设平台。管理制度建设是财政

5、部门依法行政的前提和基础。我市全面推行国库集中收付制度改革以来，市财政局从健全和完善制度建设入手，构建了一整套科学合理、层次明晰、分工明确、覆盖全面的支农惠农资金管理制度体系，汇编印发各地执行，确保支农惠农资金管理有法可依、有章可循、各县、区结合当地实际，对各项支农惠农资金管理也都制定了详细操作办法，在制度建设层面上实现了“无缝对接，有效地防止了管理制度“缺位现象。县财政局针对近年来农业自然灾祸频发，农业救灾资金管理“缺位现象，及时制定了（防汛救灾资金物资管理使用暂行办法）。县建立了（财政资金分配、拨付和使用情况的跟踪反应制度）和（基层财政所农业专管员制度），确保财政支农惠农资金始终处于有效监

6、控之中。县针对前些年财政监督发现的问题，积极制定整改措施，从制度建设入手，制定了各类专项资金管理办法，利用会议、检查、新闻媒体等多种形式开展宣传，博得了社会的广泛支持，资金管理明显加强。县、县、区、区、区等地财政部门，结合当地实际和支农投入重点，进一步细化农村安全饮水工程建设、扶贫开发、支农资金整合等一系列专项资金拨付程序，制定管理办法，为管好用好财政支农资金提供了制度保障。(三)着力构建部门联合共管机制。实践证实，支农惠农资金的监督与管理，不是财政一个部门的事情，应根据各级政府部门职能划分，建立财政和农口部门职能相匹配的联合共管机制。为此，市财政局制定了（关于加强财政支农资金责任管理的施行意

7、见），根据“谁审批、谁建设、谁负责的原则，明确了市、县、乡财政与农口部门各自在财政支农资金监督管理和使用中的责任，通过行政处罚、绩效分配、工作考核等方式，不断强化管理责任追查，做到项目建设有人管，资金风险有人担。县的县、区、乡三级层层签订责任书，把惠农补贴落实情况纳入综合目的考核。县财政局在（关于印发加强财政支农资金责任管理施行办法的通知）中，还增加了“乡镇人民政府责任条款，使责任体系愈加完善。县政府进一步延伸和细化管理责任主体，强调把好“四关：即财政部门管资金，严格根据资金拨付程序和进度拨款，严把资金拨付关；项目主管部门管项目，对项目真实性负责，严把项目审核关；审计部门对资金的分配、使用、管

8、理和效益情况进行审计监督，严把审计监督关；监察部门对分配、管理和使用中违纪违规行为进行查处，严把责任追查关。县制定了（县加强财政支农资金责任管理施行办法），建立县政府统一领导、财政部门和农口部门通力协作的管理责任体系，明确各自应承当管理责任，严格根据相关法律和政策规定追查责任。县狠抓管理责任赏罚体系建设，将资金管理使用情况与来年的经费预算、项目申报挂钩。(四)着力规范管理末端操作程序。此次所调查县、乡，都基本取消了单位资金账户，基本实现了个人工资、惠农补贴财政“一折通发放和项目资金国库集中支付的改革目的。在直接惠农资金管理方面，补贴申报程序必须经过农户申报、入户登记、村“两委班子核实、以村为单

9、位张榜公示、财政核查、乡镇政府审核县直有关部门复核、县政府领导审批等程序后，县财政再向金融机构拨付资金，确保了各项惠农政策的落实。县采取“四个一措施：指标统一下、补贴一卡发、结算一线通、服务一站办，确保惠农补贴政策落到实处。县实行惠农补贴发放“五直达：即惠农政策“直达群众、数据测算“直达详细对象、补贴凭证“直达个人、补贴资金“直达享受对象、督办检查“直达基层。在项目资金管理方面，严格实行报账制管理，对项目建设中到达政府采购标准的工程、设备、服务等支出，全部实行政府招标采购；对大宗材料、设备、劳务等能够直达终端的支出，实行国库集中支付，从源头上杜绝挤占、挪用行为。县通过严格实行项目工程款支付逐级

10、审核和县级报账制管理，确保了资金支付安全规范，在县国库收付中心设立京山县财政支农资金整合项目资金专户，严格实行报账制管理，做到支出核算到项目，资金支付直达项目施工单位。县严格根据“项目申报、财政评审、下达计划、施工建设、联合验收的程序，对农村安全饮水、病险水库整治、小农水建设等相关项目资金，严格根据项目建设进度拨款。2014年，财政支农资金直接支付率达90%以上。(五)着力突出资金使用管理创新。一是大力推进支农资金整合。近年来，在全市逐步开展了以县为主、以主导产业或新农村建设为平台、在资金管理渠道和用处不变的前提下，整合各类用处相近的各类财政支农资金，吸引社会资金，集中投入的自主整合形式。从的

11、整合资金亿元、吸引社会投入亿元，发展到的整合资金亿元、吸引社会投入亿元，大大提高了支农资金的使用效益。县以产业为平台，先后整合各类支农资金万元，引导社会投入万元，用于项目。县以中央财政当代农业生产发展专项资金万元为引导，整合各类财政支农资金万元，吸引社会投入万元，施行建设项目，开发兴建生产基地。县整合支农资金亿元，集中解决农村“产业发展难、出行办事难、安全饮水难、学生上学难、有病就医难、提高素质难、改变环境难、民主管理难等“八难问题，有效地促进了产业发展，改善了农村相貌，增加了农民收入。县围绕产业发展，整合各类支农资金项万元，引导社会投入达万元，促进产业进一步发展壮大。二是推行“以奖代补、民办

12、公助、先建后补、以资代劳、财政贴息、贷款担保等方式，放大财政资金使用效益。县从开场，县财政每年安排植树、改水、修路各万元“以奖代补资金，用于生态和基础建设。2014年通过政策引导，建成通村公路公里；解决了万农村人口的安全饮水问题；完成造林面积万亩。县投入奖补资金万元，用于口农村给水水库的改造。区近年来每年财政投入上千万元资金，主要通过以奖代补方式，重点扶持、三大产业发展，2014年本级财政扶持资金已达万元。三是积极推进管理创新。我市把各级财政支农投入纳入市财政专户，根据项目进度及时将资金拨至施行单位，会计账务、施行方案和工程资料在市财政备案留查，既保证工程进度需要，又体现了科学化、精细化管理。

13、四是探索简便易行的惠农补贴发放方式。实行惠农补贴资金归口管理，发放各项惠农补贴资金万元，惠及万农户，既降低了行政成本，又提高了资金到位效率。(六)着力强化乡镇财政管理职能。乡镇财政所作为最基层的财政部门，处于落实党和国家各项支农惠农政策的“前沿阵地和最后一道“关口，能否认真履行管理职能，直接关系到党和国家各项支农惠农政策能否落在实处，直接关系到农业农村的健康发展，直接关系到广大农民群众对党和政府的信任和自信心。农村税费改革后，全市财政系统通过加大基层队伍建设，使基层财政所顺利实现了“从征到管、从收到给的角色转换。十分在支农惠农资金管理上，大力推行农财专管员包村包户责任管理，建立健全资金台账管理

14、办法，严格根据委托报账程序，堵塞使用环节“漏洞，深受广大农民群众拥护。县财政所加强对惠农补贴资金发放管理，实行补贴政策、标准、管理办法全公开，根据“一折通发放程序，多年来没有出现一起群众信访。在项目资金管理中，对扶贫、低产林改造、小型水利建设、农村专业合作组织等项目，根据委托报账制要求，加强票据规范性审核，加强项目财务管理，有效杜绝了截留、挪用、虚报情况的发生。县、县等地基层财政所普遍建立了财政支农项目资金台账，全程介入惠农补贴项目基础数据的摸查、核实、上报以及惠农补贴资金的发放、监管，催促项目所在村组对惠农补贴资金和项目资金进行张榜公示，使各项支农惠农政策及时足额落实到位。(七)着力推行项目

15、资金跟踪监管。建立财政支农资金“专管员跟踪监管机制，严格实行项目法人制项目招标制、项目监理制、项目验收制、县级报账制、进度拨付制、跟踪监管制，坚持事前、事中、事后全程跟踪监管，有效堵塞了管理漏洞，确保财政支农资金安全运行。县通过严格施行扶贫项目招标制、支农项目监理制、资金县级报账制、资金财政监管制，全程跟踪管理，近年来审计结果没有出现大的违纪违规问题。区建立财政预算、执行和监督“三位一体工作机制，县积极采取“动态跟踪、全程参与、严格监管、及时预警的办法，联合农口部门开展经常性专项检查，加强对救灾和灌区、“民办公助等项目建设资金的跟踪督办，严格实行收支两条线管理，“问题资金概率大大减少。二、我市

16、财政支农惠农资金管理中存在的问题(一)惠农补贴项目过细。据我市财政局统计，目前各级财政到村到户的各类补贴，补助，救助资金高达项，仅农口负责管理和兑付的补贴就有项。但详细兑付到农户资金数额不多，有些补贴资金打到存折上只要几元钱，而且资金下拨时间又不同步。一项补贴资金从申报到登记公示，审核，审批，兑付，需要大量的人力，物力和财力，加上对象难找，数据难核实，工作量成倍增加，兑付成本居高不下，而且没有法定的预算支出渠道，县乡财政不堪重负。一些农民朋友面对这些“零零碎碎的补贴资金并不特别在意，政策效应没有得到充分发挥。(二)项目资金使用分散。我市农业农村投入渠道较多，涉及发改、财政、国土、扶贫、农业、林

17、业、水利、农机、水产、畜牧等十几个部门，支农资金;分散，不同渠道的资金在使用方向、施行范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和穿插。有的项目结转指标较大，如我市水利系统资金结转大的原因主要是水利工程的建设期与预算年度不一致，2010年第一季度水利支出主要是2014年的水利工程款，而2010年的水利工程大部分还在办理立项、招投标、设计等前期手续，致使支农资金使用效益难以发挥。(三)制度执行不够严格。我市各县区部门预算编制还不够规范、国库集中支付不够到位、政府采购不够彻底、资金审批程序不够严格、报账制和国库直接支付没有全面推行。如我市部分预算单位由于事前立项不严格，论证不充分，项目申报计划

18、和施行方案缺乏可行性，导致在年度预算指标下后还存在项目之间进行调整的现象。镇区申报的项目工程概算不准确，远大于实际完成的工程量。镇区水利工程计划调整范围大。实际执行中由于镇区工程进度不一，计划调整范围较大。从调查情况看，但凡问题资金，在上述环节上都能够找到根源。制度执行不严格，既有依法理财意识淡薄原因，也有制度设计不切实际原因；既有长官意志原因，也有工作责任心不强的原因；既有村务公开不透明的原因，也有政策宣传不到位原因。(四)制度设计有待完善。一是分配的随意性较大，部分补贴性质的农口专项资金没有制定补贴标准，资金分配时缺乏比拟规范的标准和根据，存在“分饼仔现象，分配的随意性较大。二是专项资金用

19、处过于专一。各项资金制度都规定专门的用处，实行专款专用，地方财政难以统筹安排使用。三是项目资金配套难。各地普遍反映，上级立项或施行的重大支农项目，如农村安全饮水、病险水库整险、农村能源等，均要求地方按项目投资的一定比例予以配套。但是，目前我市大多数县、区受财力限制，配套资金难以落实，影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。四是项目资金缺口大。要求镇区配套的项目多，镇区财政难以承受，项目资金缺口大。(五)监管仍有薄弱环节。一是在资金管理使用上，容易出现管理不细致、不及时、不到位，导致资金被挤占和挪用。二是联合申报项目制度执行不严，实行部门预算改革后，部门管理的专项资金预算，人大通过后即已通知部

20、门，随即出现了部门资金部门随意表态、随意单家申报项目、而且还能获得项目审批和资金扶持的问题。在项目申报和资金分配环节财政管理职能在逐步弱化，联合申报这一互为监督的有效做法正在被削弱。三是在项目审核与票据审核上，由于管理者责任心不强，出现假项目、假数据、假票据套取财政资金现象，有的管理者还帮助造假。四是资金无偿投入多。近年来我市的支农资金投入拘泥于就扶贫而抓扶贫，补助性、扶贫性的资金较多，对支农资金缺乏深层次开发利用。没有从启发农民思想、拓宽农村发展思路、提高农业综合生产能力上作文章，无偿投入使用的多，收到实际效益的少，未能充分发挥支农资金的启动功能和带动作用。五是报账制管理缺乏统一要求，个别部

21、门受利益驱动，为加大预算基数，争取更多的项目资金，将本属于镇区事权的项目及非公益性项目纳入部门预算进行申报。(六)队伍建设有待加强。一是随着财政支农惠农资金量的增加、管理要求的提升，无论是报账制管理，还是财政公开数据和惠农补贴发放数据的录入，都需要大量的人力，而单靠我财政局农业科股两三个人，只能疲于应付，难以完成。二是现行的“乡财县管乡用体制，与部分县乡镇财政行政管理体制存在矛盾。有的地方乡镇财政下放到乡镇管理后，淡化财政职能，管理严重缺位。三是乡镇财政所基础管理任务重。如县财政所仅有人，却负责上万个农户的各项惠农补贴的核实发放，平均每个人要管理上千户，有时为一件事要上门四五次才找得到人，出现

22、“数据核实难、资金发放难、经费保障难，致使管理压力过大。四是基层农财队伍整体素质有待提高。三、推进我市财政支农资金科学化精细化管理的考虑(一)进一步争取党委政府重视。各级财政部门都要积极争取当地党委政府领导的高度重视和大力支持，要及时汇报财政支农惠农政策在当地的贯彻落实情况，及时汇报各项资金管理的详细要求，及时汇报当地财政支农资金管理在全市所处的位次，及时提出好的意见和建议，努力为党委政府工作决策当好参谋，为落实党和国家支农惠农政策把好关、“放好哨。(二)进一步转变工作作风。领导干部要把“三农工作作为一件大事来抓，要深化基层、深化农户，认真开展调查研究，切实担负起落实支农惠农政策的领导责任，对

23、工作中存在的问题和薄弱环节，要一抓到底，带头抓落实。县乡财政和农口部门，要不断加强工作责任心和责任感，严格执行政策法规，敢于坚持原则，根据科学化、精细化管理要求，创新村务公开、项目公示等有效监管方式，加固财政资金管理链条，确保党和政府强农惠农政策安全畅通落实到位。(三)进一步强化管理制度约束。一是要通过新闻媒体大力宣传党的各项支农惠农政策，努力使广大农民朋友心里始终有一本明白账。大力推行财政政务公开，施行“阳光财政，不断加强社会舆论监督和群众监督。二是要不断加强依法为民理财的理念，经常性开展违纪违规案例教育，在严格执行制度上下功夫。三是建立支农惠农资金管理使用的赏罚机制，在严肃查处问题的同时，

24、大力表彰支农惠农资金管理先进单位和个人。(四)进一步夯实资金管理基础。一是完善财政惠农补贴制度要结合农业生产季节特点，不断探索和完善惠农补贴操作办法，使之与工作实际相吻合，进而减少工作量，降低运行成本，加强时效性。二是进一步完善支农项目县级财政报账制度，将其延伸到管理末端，科学合理确权确责到单位到人，实现财政报账制与国库集中支付制度的无缝衔接。三是进一步加强对县乡财政支农工作的指导，提高财政支农惠农政策落实的执行力。四是加强财政支农队伍建设，加大培训力度，提高管理和政策水平；加强财政职业道德建设，用感恩心和责任心履行好本人的责任；关心基层财政干部政治生活待遇，使之放心基层服务“三农。(五)进一

25、步推进体制机制创新。一是创新支农投入方式。通过鼓励等手段，调动县乡财政支农投入的积极性；充分发挥财政资金的杠杆效应导向效应，综合运用财政贴息、担保贷款、以奖代补、民办公助等手段，积极鼓励社会各方面加大对农业和农村投入，尽快构建财政支农多元投入机制。二是进一步加大对县乡财政转移支付力度，提高一般性转移支付的比重，逐步减少指定专项用处的项目资金比重，逐步下放项目审批权，给予地方政府更多统筹使用资金的主动权。三是全面推进财政支农资金整合。继续鼓励县市以政府为主导，以新农村建设规划和重大支农项目建设为平台开展整合，对有施行方案、有整合项目、有实际效果的县市统一组织绩效考评，对整合支农资金获得明显成效的县市给予奖励，充分发挥财政支农资金的集聚效益和放大效益。四是继续探索建立县乡财政与农口部门齐抓共管机制，规范支农项目联合申报等制度，促进支农资金规范安全高效运行。