谈金融危机监管体制的变革及启示-精品文档 (2).docx

《谈金融危机监管体制的变革及启示-精品文档 (2).docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《谈金融危机监管体制的变革及启示-精品文档 (2).docx（19页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、谈金融危机监管体制的变革及启示一、独立机构监管形式的理论基础一确立与发展独立机构监管形式源于行政机构独立的理念，起源于美国。罗斯福时期，为实现有效政府的施政理念，施行“新政，建立了独立行政机构。1935年，美国最高法院在“三权分立理念的指导下，确认行政机构“独立具有合法性。随后，金融市场的出现催生监管需要。美国继续秉承“分权独立理念，设立与政府行政部门、立法部门、司法部门保持相对独立的专业监管机构，如美联储、联邦存款保险公司、证券交易委员会和商品期货交易委员会等。固然上述机构未完全摆脱政府影响，但均有很强独立性。其他国家亦紧随美国步伐设立独立金融监管机构。20世纪80年代中期，欧洲一体化进程推

2、动金融监管体制改革，核心内容之一便是引入独立监管机构。在定义“独立性时，起初以为是“不属于传统政府体制组成部分，随后变为“在行使职权时无需政府高级官员的批准或者同意，最后采用多元标准，即对其在体制、环境中的地位进行全面分析，以决定能否具备独立性。日本政府虽具有干涉金融监管的权利，但实践中该权利很少被付诸施行。其他经历过金融危机的国家如印尼、墨西哥和韩国也纷纷加强金融监管机构独立性。国际组织亦提倡此形式。巴塞尔委员会将能否具有独立金融监管机构作为衡量一国银行监管体制能否健全的核心标准之一。国际货币基金组织则催促各国在金融改革中确立独立金融监管机构，并以为，固然独立机构监管形式已在不少国家建立，但

3、改革仍不深化，力度有待加强。因而，截至2008年初，独立机构监管形式已在全球范围内广泛采用。固然各国监管机构的独立程度不同，职权范围、运作形式有异，但采用独立机构监管形式已成为共鸣，并被纳入金融监管体制能否健全的衡量指标，得到高度认可。二制度优势独立机构监管形式具有下面优势：1.得以在专业判定基础上做出适当决策合理的金融监管决策需考虑众多专业性、技术性问题，所需专业知识较其他行业范围广、要求高，而政府人员一般不具备相应专业知识，因此无法监督决策的合法性及行为的适当性。而具有某一领域专业知识的人员往往可对该领域存在的问题做出科学决策。因而，由金融监管机构进行独立判定，既可保证监管效率，避免不当干

4、涉；可以保证监管有效性，实现监管目的。2008年之前的情况印证了上述理论的合理性。监管机构人员熟悉并把握不同的商业形式、交易类型、合规机制及会计财务知识等；近年来的资产证券化进程涉及银行业、消费者保护、金融衍生品、破产法、公司法、证券业等多个穿插学科，对金融监管提出了更高要求；由于监管机构人员与专业金融人士间需要建立良好的沟通协作机制，因而具备一定的专业知识有益于信息分享、渠道畅通。这些情况均表明一个专业性、独立性的监管机构符合金融市场内在需求。2.维持金融政策连续性，实现长期目的银行监管独立前，政府人员能够干涉货币政策。为获得选票或实现同盟者及支持者的短期利益，政府人员往往忽视社会长期利益，

5、过度放宽贷款条件，任意调整存贷利率，进而导致通货膨胀等恶性后果。为解决这一问题，美国设立了独立的中央银行，较好地实现低通胀率目的，抵制利益集团的压力，实现长期经济增长。随后，独立金融监管机构的立法形式超出了银行业范围，在证券业、保险业等其他领域逐步显现。维持金融政策连续性具有重大利益。从投资者角度着眼，若金融政策朝令夕改，则投资者必定疲于应付，合法权益无法得到有效保护，因此必须保证政府换届时主要金融政策的稳定。从金融机构角度着眼，政策可影响有关金融机构内部治理机制、产品设计销售、客户招徕等方面的法律和法规，保证其稳定性可节省金融机构为符合监管条件而付出的“调整成本，集中精神设计出盈利性强、稳定

6、性高的金融产品和商业形式。三质疑及评价在对2008年之前金融危机进行的历次反思中，理论界和实务界仅对监管机构的监管能力产生质疑，比方，有学者以为金融监管机构的政策是对自由市场的过度干涉，还有观点以为金融行业中的某些利益集团实力强大，会发生“监管俘虏现象。对于“独立性则从未怀疑，反而以为监管能力低下源于独立性缺乏，因而应当继续加强，授予更广泛的职权。比方，2008年之前，美国国会屡次修改银行法和证券法，授予金融监管机构广泛职权，即便安然和世通丑闻发生后，（萨班斯奥克斯利法案）仍然加强证券交易委员会对公司治理机制的影响。但对2008年金融危机的反思则跳出了上述途径。独立监管形式不再被视为解决金融危

7、机的“唯一方法，而被视为危机爆发的“问题之一。这一转变催生了加强政府介入机制的呼声。二、金融危机对独立机构监管形式的挑战一监管机构“集体失败此次金融危机影响多个金融行业。公众的关注、质疑与批评不再针对某一个金融监管机构，而是针对金融市场中的诸多“监管巨头，进而表明监管机构的“集体失败。处于风口浪尖的是美联储、证券交易委员会和美国储蓄管理局。对美联储的批评包括：对金融机构的接管会导致道德风险问题，比方“太大不能倒现象；对雷曼兄弟“见死不救表明监管政策的前后矛盾,违背稳定性原则；美联储固然享有国会广泛受权，但是并未完善投资者保护机制，因此备受诟病。同时，证券交易委员会对资本市场中的某些领域缺乏专业

8、知识储备，公布的程序规则存在不少缺陷。麦道夫骗局引起了人们对其监管能力的广泛质疑。美国储蓄机构管理局也成为众矢之的，原因在于，其在已意识四处于本人监管范围内的金融机构面临较高风险时，未采取有效措施；为了博得“监管竞争，增加注册费收入，甚至降低监管标准，因而（多德弗兰克法案）撤销了该机构。此次危机也使公众对整个金融监管体系丧失自信心。二市场“自我调节失灵危机发生前，监管者对市场“自我调节成效坚信不疑，所以很少利用手中权利干涉市场交易。这一态度导致了宽松的监管框架。金融机构难免抛弃审慎原则和自我约束机制，进入高风险投资领域。2008年之后，加强监管的观点逐步占据上风。英国一项对金融服务管理局的研究

9、报告表明，金融危机发生后，应当摒弃金融服务管理局“宽松的监管形式，转而采取愈加具有“侵入性的监管理念。总之，此次金融危机中，市场“自我调节机制的失灵已成为共鸣，愈加严格的监管势在必行。三“监管俘虏现象“监管俘虏现象是指在某一行业中具有重要影响的利益集团可采取各种手段俘虏监管者，影响监管措施及监管政策，进而保证集团利益。监管机构人员通常具备专业背景，易于从行业视角看待问题，而非从投资者角度出发，进而造成保护力度缺乏。此外，由于金融机构可提供高薪职位，为维系这种“工作时机，监管机构人员往往做出有利于金融机构的决定。同时，严密连接金融行业与政府关系的“旋转门制度，以及利益集团对监管机构的游讲增加了“

10、监管俘虏现象产生的可能性。四“公众关注问题金融监管问题起初很难引起公众兴趣，由于金融市场极为复杂，需要具备专业知识才能理解其规律。此外，投向金融市场的家庭收入只占小部分。但随着投入的增加、亏损的增加、市场的变动、政府的救市和媒体的宣传，金融市场吸引了较多公众注意力。此举迫使政府进一步采取应对措施，以实现民意。比方，美国国际集团AIG高管薪酬大幅上涨事件曝光后，奥巴马总统立即对此严厉批评，以疏导民众怨气。总之，公众对危机的关注推动政府加强干涉，以此获得更多项选择票。三、金融监管体制的域外变革特点一域外变革概述美国的金融监管体制变革具有“危机导向的历史特征。（多德弗兰克法案）的目的在于拓宽金融监管

11、者无论是政府部门还是独立监管机构的监管范围，将此前排除于监管范围之外、但对金融稳定具有重要意义的机构纳入监管体系。该法案设立了金融稳定监管委员会和有序清算程序。金融稳定监管委员会决策体系中，财政部具有“一票否决权，处于重要地位。委员会的任何决策，应获得2/3以上成员及财政部的同意。委员会采取紧急措施时，亦应获得财政部同意。作为委员会主席，财政部部长对非银行金融机构具有多方面监管权利。因而，作为政府代表的财政部无疑处于领导地位。有序清算程序中，财政部有权决定能否采取措施及采取何种措施。启动清算程序时，财政部处于领导地位并享有“一票否决权；清算程序中，财政部有权对重要事项做出决定，如促成企业与破产

12、金融机构的合并或收购、指定联邦存款保险公司或证券投资者保护公司作为接管人、通过纳税人基金提供援助、发行政府债券、决定增加对联邦存款保险公司的资金援助及援助的数额和利率等。英国最新（银行法）规定独立金融监管机构做出决策时应获得财政部同意，但并未规定同意的条件或标准，因而赋予财政部较大自由裁量权。德国2010年（银行重组法案）规定BaFin成为金融市场核心监管机构，但其出售破产金融机构资产时应事先与中央银行协商。若需要额外资金援助，则应获得“筹划指导委员会同意，而该委员会由总理代表、财政部部长、司法部部长、经济技术部部长及各州代表等政府人员组成。法国金融监管权利被授予单一监管机构ACP(Autor

13、itedeControlePrudentiel)。ACP有19位成员，其中政府指定14位。此外，法国财政部部长有权要求ACP对所做决议重新表决。ACP的制裁权利由专门委员会行使，其组成人员包括财政部指定的三位人员。因而，ACP的决策几乎都应获得财政部同意。西班牙政府于2009年设立银行业有序重组基金。银行寻求援助时，应向西班牙中央银行和财政部提交一份重组计划，而财政部对该计划享有“一票否决权。若基金以为重组计划不具有可行性，则可在征得财政部同意后自行设计重组计划。丹麦金融机构的接管及破产清算需要丹麦财政部介入，其有权直接与金融服务监管局进行协商，选择更为有效的重组方式。丹麦同时设立金融稳定基金

14、，由财政部管理和控制。二特点不同国家金融监管体制变革各有特色，但总体上存在共性，主要表现为下面四点：1.深化政府介入程度金融危机后，很多国家在改革进程中不约而同加强了政府介入程度。唯一例外是瑞士，但瑞士是联邦制国家，缺少将监管权利集于一身的政府部门，因而难以效仿其他国家的改革途径。此次变革中，财政部无疑成为最大赢家。很多国家立法授予本国财政部较大监管权利，不仅包括决定接管陷入窘境的金融机构，还可指定或者辞退金融监管机构负责人。2.拓宽政府介入范围此次变革不仅授予政府部门在危机发生时干涉金融监管的权利，更将范围扩大至金融机构日常运营。主要表如今监管决策权与审慎监管权。据此，政府部门有权决定金融机

15、构的市场准入条件及审查资本充足率，推动行业竞争；有权检查金融机构运营状况比方检查会计报表及日常交易记录，进而采取预警措施。此外，还能够做出监管决策比方对银行进行并购重组或破产清算及承当保证人角色比方担保银行向存款人返还存款等。3.监管权利多样化2008年之前，政府部门只能在金融监管中运用间接手段施加有限影响。但改革浪潮将政府部门由幕后推向前台，其被授予直接监管权利，比方，有权监督金融机构能否遵守审慎监管要求；有权宣告金融机构破产；有权监督金融机构清算程序等。固然某些权利需要与金融监管机构共享，但更多权利则是由政府部门单独享有。有两项权利值得注意。一是决定接管金融机构，提供资金援助；二是做出监管

16、决策时免受法院司法审查。第一项权利引起广泛争议，由于接管使金融机构“有恃无恐，易引发道德风险。因而，以美国和西班牙为代表的国家规定政府在做出接管决定前，应首先要求金融机构在市场上出售其主要资产。但以德国和丹麦为代表的国家则规定政府部门有权决定直接进行接管或先在市场上出售资产。第二项权利则排除了司法干涉。总之，在任何情形下，政府部门均有广泛决策权。4.金融监管机构的合并、分拆与重组金融危机发生后，监管机构进行了不同程度的整合。整体上看，只要少数国家对本国监管机构进行合并，即使如此，这些国家仍有部分行业处于多头监管之下。比利时和爱尔兰将本国多家银行业监管机构合并为中央银行，这一变革的最终结果是加强

17、了政府对金融监管的介入。美国、法国等其他国家在进行合并时，都保证合并后的机构与本国中央银行之间相互独立。一些采取统一监管形式的国家则发生了分拆监管机构现象。最明显的例子是英国金融服务管理局被拆分为很多独立监管机构，其中一个是审慎监管局。该机构负责对银行业的审慎监管，对英格兰银行负责。然而，更多国家选择对本国监管机构进行重组，即构成新的监管机构。这些新机构知足了不同监管需求。一些是为处理与危机有关的各种问题，或为政府介入金融监管创造便利条件，比方西班牙的银行业有序重组基金，丹麦的金融稳定基金。另一些则是为了更好地进行系统性监管，比方美国金融稳定监管委员会。上述现象没有稳固金融监管机构的独立地位，

18、反而成为政府部门广泛介入金融监管的便利渠道。政府部门利用这些新机构，保证其政策得以落实，进而影响金融监管体系，主要表现为政府部门对监管机构组成人员和政策制定具有更大话语权和决定权。比方，法国财政部如今有权指定ACP委员会中的大部分成员，而之前仅有权指定12个成员中的6个。西班牙和丹麦则将本国的金融监管机构置于财政部的控制之下。德国将其银行业监管机构由首长负责制改为委员会负责制，委员会5个成员中有4人来自联邦政府指定。因而，金融监管机构的合并、分拆与重组最终促使政府部门在金融监管领域中地位的加强。综上，政府部门在金融监管体制处于核心地位，主要表现为：第一，政府部门有权直接干涉金融监管机构决策；第

19、二，政府部门在金融机构发生危机及日常运营中，均可进行监管；第三，政府部门有权自行监管，选择适当监管机构，并免受司法审查。固然，政府部门在监管中，应注意与金融监管机构充分沟通，但通过上文分析可知，政府部门才是最终决定者。四、政府介入机制的风险防备一政府介入机制的潜在风险1.择机决策“择机决策与“相机决策是两个不同概念。“相机决策主要是政府运用财政政策工具调节经济的方式，即政府根据对宏观经济趋势的判定,有意识地通过主动变更政策工具来对经济施加影响。本质上是政府为增进社会整体利益而发挥主观能动性的宏观经济调控方式。而“择机决策则是政府部门或个人为本身利益，选择特定机会做出调节经济的特定决策。其出发点

20、是一己私利，而非社会整体利益。金融监管领域中，政府部门的人员受选民压力，不得不为了连任讨好选民。一项实证研究表明，政府人员在面对即将到来的大选时，会不遗余力讨好大多数选民，进而忽视少数选民利益。另有研究表明，经济状况较好时，现任政府人员更有可能获得连任。据此，政府人员为获得连任，有可能在大选前夕采取短期措施维持经济繁荣稳定，而不会采取对国家和金融行业更为有益的长期措施。由此可推断，政府应对金融危机所采取的措施取决于危机爆发与大选之间的时间关系。若金融危机爆发于大选前夕，政府人员为到达目的，有可能尽心尽力做出稳健、合理、有效的监管决策；若危机爆发于大选之前的较长时间或大选之后，则政府部门往往“隔

21、岸观火，怠于维护金融秩序，听任金融机构自生自灭。2.公众反对意见金融危机的爆发使公众注意到金融系统缺陷，丧失对监管机构的自信心，同时对危机的影响程度和影响范围又持不确定和怀疑态度。在此情况下，无论救市能否真的有效，公众都可能阻止政府部门做出任何救市决策。两党制的政治体制中，政府救市时不但要讲服本人的选民，同时还要与持不同政治理念的反对党达成一致意见。此次金融危机中，美国共和党与的支持者一致以为应当停止对银行进行救助。详细表现为声势浩大的占领华尔街运动及对政府救市的抵制运动。这一趋势反映出美国人对银行业的失望。由于政府人员普遍具有迎合选民心理，因而公众的反对意见对政府做出金融监管决策具有很大影响

22、。一党制的政治体制中，执政党需要保持其执政地位，因而必须充分听取、考虑和吸收公众意见，十分是反对意见。因而，一党制国家中公众的反对意见同样能够对政府金融监管决策造成广泛影响。3.游讲影响金融行业与政府金融监管政策具有千丝万缕的关系。一方面，政府部门为迎合选民，可能会牺牲金融行业利益获取连任时机；另一方面，金融行业亦在不遗余力地通过各种方式讨好、迎合政府部门。在政府介入金融监管日益明显的前提下，能够预见金融行业必将加强与政府部门的联络，进而影响监管决策出台。在此经过中，金融机构为获取政府部门支持，能够提供各种会谈条件，此现象对金融监管的影响不可忽视。比方，一些政府部门通过扩大或者减少财政赤字来寻

23、求某一金融行业的支持与帮助，进而使该金融行业对国家政治决策享有更多话语权；再如，政府部门能够要求金融机构对国家大力扶持的产业提供各种支持，进而使其赚取丰厚利润。总之，由于政府部门代表不同团体的利益，因而在金融行业的游讲下会为团体利益而出现“监管俘虏现象，阻碍有效监管决策的落实，损害金融系统稳定性。二政府介入机制的良性效果1.加强政府在金融监管中的话语权有助于平衡各方利益，增进社会福祉此次金融危机中，为防止金融机构破产给公众带来损失，美国的监管部门比方财政部、美联储、联邦存款保险公司投入数万亿美元用于拯救陷入窘境的金融机构。根据民主政府理论，用纳税人的钱救助金融机构及其债权人，必须强调政府部门的

24、责任制和合法性根据。在独立机构监管形式下，做出监管决策的权利集中在少数监管机构手中，其仅关注金融行业本身利益。而当代政府部门的成员由选民选举产生，代表不同选民团体利益，因而在做出决策时必须协调平衡各选民团体利益。这就需要政府部门在遵循“多数决原则的基础上，将监管决策与选民利益严密结合。在金融监管中赋予政府部门更多话语权无疑有助于实现此种平衡，进而增加社会整体利益、促进社会整体发展。此外，由于政府部门遵循“多数决原则，能够使公众相信政府部门在做出决策时代表了多数意见，减少决策施行的阻碍。这些特点使政府部门在做出影响范围大、干涉性强的监管决策时具有合法性根据。同时，政府部门有严格的层级制度，并且有

25、政治责任作为层级制度有效施行的后盾，有助于防止寻租。因而，为促使金融监管决策能够保护和提升更多人的利益、知足和协调不同利益主体需求，扩大政府部门在金融监管中的介入程度不失为一种良策。这种“政府控制形式在学术界也得到了响应。2.加强政府在金融监管中的话语权有助于提高决策效率独立金融监管机构的权利限于特定行业，这使得监管机构在救助陷入窘境的金融机构时捉襟见肘，甚至出现“拆东墙补西墙的局面。比方，为救助某一陷入窘境的银行，独立金融监管机构可能会放松对该银行某一金融资产的会计要求。在混业经营背景下，某一金融机构的风险源于不同行业，但由于监管机构职权受限，协调机制欠缺，相互做出的决策冲突、重复现象频生，

26、无法构成监管合力。与独立监管机构相比，政府部门可在更广泛的领域内施行监管权利。第一，政府部门可利用很多监管机构无法使用的政策工具，比方调动警力、动用储备资源或者与外国政府进行会谈。第二，由于政府部门对很多金融交易行为均有权监管，因而具有更多与金融机构“讨价还价的资本。比方，在金融机构陷入窘境时，为尽快促使机构合并，政府部门能够放宽反垄断审查标准。正是这种灵敏性和影响力，使政府部门得以有效解决问题、防止金融系统崩溃。(三)政府介入机制发展前瞻在政府介入金融监管的背景下，择机决策、公众反对意见及金融行业游讲确实会对政府有效监管产生负面影响。但从目前主要国家的金融监管体制变革来看，增加政府在金融监管

27、中的介入度已是大势所趋。因而，应当着眼于政府怎样更好地发挥作用，实现制度目的。实际上，政府介入金融监管的主要途径是救助陷入窘境的金融机构。此时，政府的地位类似于普通投资者。原因在于，政府将纳税人的钱投向金融机构，本质上与投资者将本人的钱投向金融机构并无区别。二者都需要对金融机构的金融产品进行风险评估，并且预测投资收益。但与普通投资者相比，政府又具有一定优势。主要表现为政府并不急于从此项投资中迅速获得回报。因而，政府采取救市措施注入资金后，可保持观望态度，一直持有金融产品直至金融危机影响逐步消退、金融产品开场获利时，再行出售。所以，政府介入金融监管存在合理性。此举能够重建金融市场投资自信心，保持

28、金融市场稳定，促进金融市场恢复与转型。金融监管的理念在于“有效监管。政府介入机制中，“有效监管应当首先保证政府做出金融监管决策的目的不是获得即期回报，而是着眼于长远的金融稳定与市场发展。政府在做出决策时，需要投入大量资金，以较高价格购买金融产品。金融市场的不确定性使这些资金面临无法收回的风险，进而使做出决策的政府部门及人员面临政治责任压力。因而，政府救市应当在专业的金融监管机构帮助下，排除负面市场信号的影响、忽视市场的低收益率、关注金融系统的将来预期。由于这些因素均需较长时间予以验证，所以决策者必须关注长期效果。同时，还应当明确“问责制，保证政府部门在做出决策的任何阶段有理有据，预防滥用财政资

29、金。有观点以为，问责制的前提是对政府概括受权，采用“商业判定规则作为判定政府能否滥用权利的标准，并从角色承当、讲明回应、责任追查三个方面定义问责制度。本文对此深表赞同，该观点突破了传统责任制的禁锢，符合金融监管领域专业性高、易变性强的特点。因而，对政府做出的监管决策而言，应在程序正当基础上，以长期效果断定决策的合理性、合法性，而不能仅关注短期效果。五、启示长期以来，西方国家遵循“自由市场理论，强调“看不见的手在市场调节中的作用，注重市场本身应对金融危机的能力。然而，2008年金融危机后的一系列金融监管体制变革日益强调政府的作用。“凯恩斯理论和“看得见的手重登历史舞台。这一趋势值得注意和深思。中

30、国在改革开放前奉行计划经济体制，过度强调政府在市场中的作用。近年来，随着“建设社会主义市场经济体制目的确实立，政府出台多项措施“简政放权。但是，政府干涉太多、市场自由度不高、行政程序繁冗、市场效率低下等问题仍然存在。十八届三中全会（决定）明确指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因而，正确协调政府与市场关系，明晰政府介入和市场调节之间的界线，对于中国经济体制完善、经济制度发展、经济法治健全具有重要意义。金融行业具有专业性、灵敏性和创新性等特点，是促进一国经济繁荣、提升消费自信心的催化剂。因而，应当保证金融市场

31、自由发展、鼓励自主创新、避免不必要的管制和干涉。但金融市场的风险性和传导效应又使得适当监管成为必要。在“管与“放的背后，体现出“政府与“市场的平衡关系。西方国家金融监管体制变革中呈现出“从独立机构到政府介入的趋势对中国金融监管体制发展具有重要借鉴意义。第一，西方国家在长期强调市场作用后，面对新形势、新情况，及时做出调整，重视政府对经济发展的积极作用，并迅速将其付诸实践。中国也应当审时度势，以自我否认的精神和壮士断腕的勇气予以应对，进一步削减政府干涉，充分发挥市场调节作用。第二，西方国家在强调政府介入金融监管时，采取一定措施预防政府出现脱法行为。由于不同国家的文化渊源、政治体制、经济制度和道德观念存在差异，完全照搬国外形式既不可能、也无必要，但我们应当以海纳百川的精神吸收其精华，并建立一套符合国情、贴近现实的“文官制度和“政府调控形式。在此基础上，将来的金融监管体制变革应从“创新求变和“制度完善两个角度寻求突破，以期更好的为经济发展服务。