行政监督行政效率-精品文档 (2).docx

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1、行政监督行政效率我国行政管理学中，把行政监督定义为“党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动能否符合国家和人民的利益，能否符合社会主义的民主原则和法制原则所施行的监察和督导。“行政监督意即“监督行政。本文将从“监督行政这个角度来讨论行政监督对行政效率的制约机制。一、行政效率与行政权利的内在联络及其行政权利制约的必要性行政效率作为行政管理的核心问题，其本质内容是对行政权利的运行方向和运行时效的反映。因而，我们要研究行政监督对政效率的制约机制，必须先从考察行政效率与行政权利的内在联络以及行政权利制约的必要性入手。行政效率的内涵，首先是行政效果的问题，其次才是行政时效问题。在负效果

2、的情况下，议论时效是毫无意义的。只要在正效果的情况下讲究时效，才具有本质性意义。而行政管理的正负效果，正是行政权利的运行存在两个相反方向的反映。对此，恩格斯有过透彻的阐述。他在考察了国家权利暴力的产生和发展史后，对国家权利在历史中的作用得出两点结论：“第一，一切政治权利起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的，随着社会成员由于原始公社的瓦解而变为私人生产者，因此和社会公共职能的执行者愈加疏远，这种权利加强了。第二，在政治权利对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它能够朝两个方向起作用。或者根据符合规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了

3、。或者违背经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。行政权利作为国家权利的主要部分，更为集中地反映了国家权利的两重性作用。它通过制定和公布行政管理法规、规定和采取行政措施，对国家内政、外交、财政、经济、国防、文化、教育、卫生等方面的行政事务进行管理，体现权利的运行方向，或是朝着有利于国家和人民的利益、有利于维护统治秩序、有利于社会发展的轨道运行，或是朝着相反方向运行。前一个方向将使行政管理获得正效果，后一个方向会使行政管理出现负效果。不管朝哪一个方向运行，行政权利还具有加快或拖延其发展速度的威力，以加深行政管理效果的程度。可见，行政效率的高低与行政权利

4、的运行情况有着密不可分的关系，行政权利是行政效率的驱动力，行政效率是行政权利运行的外在表现。既然行政效率取决于行政权利的运行方向和运行时效，那么，提高行政效率，其前提是使行政权利沿着正确的方向运行。但是，行政权利作为国家权利的主要部分，随时都存在逆向运行的可能，正如马克思主义所以为的，凡国家都是自居于社会之上，并日益与社会相分离的气力，具有与人民群众相分离的本质特征。由于强迫别人服从是国家权利的永久的特性，这种强迫力不仅能够左右社会生活的基本方向，控制和维持社会秩序，而且能够使任何活动或行为获得合理性乃至合法性，因此它在被运用的经过中，极易对行使权利的主体产生腐蚀作用，为主体随心所欲、滥用权利

5、、以权谋私提供实现的可能性。所以，要保证行政权利高效地沿着正向运行，以获得行政管理的正效果，很有必要从行政权利的内外部制约其运行，防止行政权利主体腐化变质，使行政权利逆向运行的可能性无法向现实性转化。权利的制约原理是客观存在的普遍原理，自从国家产生以来，它就一直存在着并产生作用。早在古希腊时代，雅典的一些政治家，如梭伦、克利斯提尼、伯里克利等人，就已经认识到制约权利的必要性，在雅典的政治改革中主张实行分权制度和权利制约；在实践中构成了古代雅典式的权利制约机制。但是，最先自觉主动地运用权利制约原理来解决国家权利的正常运行的是资产阶级。在17、18世纪，约翰李尔本、约翰洛克、孟德斯鸠等资产阶级思想

6、家、政治家，就发现了任何权利都应受制约的普遍原理，并提出在国家制度中实行分权和制衡的理论，即“二权分立和“三权分立。这一原理和理论，在西方资产阶级夺取了国家政权、建立资产阶级专政国家之后，被反复运用和发展，最后在美国的政治实践中获得了完好的形式立体分权，即议会两院互相制约；立法、行政、司法三权分立互相制约；中央和地方实行分权互相制约。这个立体分权制度，被列入美国的（联邦宪法）之中。诚然，由于阶级本质所决定，这一立体分权制只能处理、调节资产阶级内部各个利益集团之间以及资产阶级整体利益和局部利益之间的矛盾，制约功能也只局限在资本主义国家政治权利内部，至于广大人民所能起到制约作用是特别有限。但是，分

7、权机制在资产阶级的政治实践中，对于行政权的膨胀和滥用，及时纠正行政决策错误，促使行政高效化，其作用又是非常明显的。而且，资本主义国家权利制约形式的局限性，并没有否认权利制约原理，相反愈加讲明权利制约的必要性和普遍性。在我国，国体是人民民主专政制，政体是全国人民代表大会制。这个政治制度的基本框架，规定我国行政权利的根源在人民。全体人民通过人民代表机关组织本人的政府，并通过制定宪法和法律，赋予政府各项职权。这样，从权利性质上保证了行政权的人民性。那么，对我国具有人民性的行政权，能否也有必要制约呢？回答是特别肯定的。由于根源于人民的行政权利，同样存在着背离人民利益而运行的可能，并在获得权利后很容易使

8、这种可能变为现实。关于这一点，无论是理论，还是我国的政治实践，都有充分的证实。恩格斯讲：“社会起初用简单分工办法为本人建立了一些特殊的机关来保护本人共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求本人的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。这种情形不但在例如世袭的君主国内能够看到，而且在民主的共和国内可以以看到。就是讲，社会公仆变成社会主人的情况，在任何形态的国家都可能出现。为什么呢？原因就在于，社会公仆作为“社会公共职能的执行者，他们所执行的共同职能是社会所不能缺少的，而一旦“被指定去执行这种职能的人，就获得了和受权给他们的人相对立的特殊利益，他们在对这些人的关系上成为独立的

9、人。当他们为了追求本人的特殊利益时，他们就不能不、也具有条件变成脱离人民利益的主人，成为利用社会共同职能谋取私利的腐败分子。我国的政治实践充分证实这种情形的存在。假如讲，“十年动乱是整个国家权利逆向运行的表现，那么，改革开放以来出现的腐败现象和官僚主义，则是个别社会公仆成为社会主人，部分行政权成为谋取私利的工具的表现。前一种情形，效率成为毫无意义的命题，期间一些不正常的行政事务的“时效是很高的，如“贯彻最高指示不过夜，但由于整个权利逆向运行，高“时效只能加速其毁坏性。后一种情形，则是对行政权威的直接亵渎和毁坏，它从局部拖延了国家权利正常运行的速度。可见，在我国社会主义政治制度下，也很有必要对行

10、政权利实行制约。假如没有有效的行政权利制约，提高行政效率就是一句空话。二、行政监督制约行政效率的发生机制行政监督是行政权利制约的详细化。那么，行政监督是怎样通过制约行政权利来影响行政效率的呢？其制约作用发生在行政管理的哪些环节？下面从两大环节即行政权利的受权环节和行政权利的运行环节进行分析。一通过监督行政受权环节制约行政效率行政受权环节包括行政首长的产生、机构设置、人员编制等，这些涉及到行政效率的投入成本和投入质量。行政效率是指在单位时间消耗了一定成本之后获得的正效果。用数学公式表示，单位时间和成本是分母，正效果是分子。花的时间越少，消耗的成本越低，获得的正效果越大，这个比值表明行政效率越高。

11、反之，行政效率就越低。在时间、成本、正效果的诸要素中，成本消耗包括了国家为某项行政管理所实际投入的人力、物力和财力。因而，在行政首长的产生、机构设置、人员编制等方面施行监督，有利于提高行政投入质量，降低行政成本消耗。行政首长的产生，是行政受权的关键。对于实行行政首长负责制的国家来讲，更是关键之关键。假如行政首长政治素质和品德素质不高，或是把握不了政治大局和社会发展趋势，或是视行政权利为己有，只追求个人的特殊利益，那么，在失去监督或监督不力的情况下，他很容易使行政权利逆向运行，以致效率无从谈起。即便行政首长政治素质和品德素质较高，但政研能力和行政能力不高，在行政权利的运行经过中也难有高效率。所以

12、，监督行政首长的产生是特别重要的，它是制约行政效率的初始机制。这里的行政监督主要有两个内容，即合法性监督和民主性监督。合法性监督，是监督国家最高权利机关我国是全国人民代表大会依法选举产生行政首长。民主性监督，是在选举产生行政首长时，监督其选举做到公开化和广泛化。通过这样的监督，有利于使行政权利真正授予具有较高政治素质、道德素质和行政能力素质的入手中，把素质低下的人排除在权利主体之外。机构设置是使行政权利得以运行的组织保怔，也是综合地影响到行政效率的成本、时间、效果等要素的重要一环。机构设置不合理，部门林立，机构臃肿，层次繁多，不仅造成不必要的人力、物力、财力的投入，增加成本消耗和浪费，而且在以

13、后的行政权利运行中容易引起行政信息沟通缓慢、受阻或失真，还会造成相互扯皮、人浮于事现象，以致拖延办事时间、降低行政效果质量。因而，对机构设置施行监督，既是合理受权的环节，又是节约行政管理成本和时间、提高行政效果质量的首要前提，它从静态方面直接制约行政效率。机构设置监督，包括合法性监督和合理性监督。合法性监督主要保证依法设置机构，详细作用是以宪法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法为根据，监督政府工作部门的设立、合并或者撤销，防止“计划外生育，避免额外投入。合理性监督的作用在于消除或减少不必要的机构，详细体如今监督各级政府，在设置机构时要贯彻充分必要原则和最小消耗原则。充分必要原则是指机构的设

14、置，应该是必要的，而且具有充分存在的理由。所谓必要，就是假如缺少这种机构，管理系统的总体功能将缺乏完好性。所谓充分，就是讲设置了某一机构，不仅不会影响原有管理系统功能的正常发挥，而且还会放大其功能。最小消耗原则是指机构设置要有利于节约政府开支，避免政府开支的浪费。固然，机构设置环节的监督主要是制约行政效率的投入部分，但在行政管理的动态经过中，投入的合理性必然有利于提高产出，进而提高两者的比率。所以，这个环节可视为是以静制动的制约机制。行政人员是行政管理的权利主体和运作者，是行政效率的气力源泉，所以，通过监督把好人员编制这一关，也是必不可少的。这里主要是合法性监督和需求性监督。合法性监督是保证依

15、法定编。编制包括人员配置和定员人数。我国宪法规定：“国务院审定行政机构的编制。编制一经审定，就具有法律效力。通过编制监督，杜绝人员配置和定员人数的随意性。人员编制和人员素质是密不可分的。一般地讲，编制和行政任务成正比关系，但与人员素质成反比关系：任务重，编制可定多；人员素质高，编制可定少。所以，除了合法性监督外，还要有需求性监督。定编要从实际需要出发，要考虑任务程度，也要考虑人员素质，尽量提高人员素质，以减少编制，节约人力投入和经费投入。这方面的监督对行政效率同样起到以静制动的制约作用。二通过监督行政权利运行环节制约行政效率这个环节的监督是通过两个方面制约行政效率的，一是行政决策，二是行政执行

16、。前一个方面的监督体现权利运行的严肃性，后一个方面的监督体现权利运行的权威性。两者互相联络、互相作用、互相制约，共同保证权利运行的有效性和高效性。行政决策包括三个互相联络的层次，即行政立法、行政领导决策和行政决定。行政立法是指国家行政机关按照宪法和有关法律授予的职权、程序或依国家立法机关的受权，制定和有关的行政法规、行政规章和措施。这里包括职能性行政立法和受权性行政立法，前者是按照宪法规定的权限而立法，后者是根据国家权利机关受权而立法。行政领导决策是指行政机关的领导集体，就国家的政治、经济、科学、文化、军事、外交及社会生活的各个方面的重大事务的目的和方案所作出的抉择。行政决定是指行政机关对国家

17、行政管理范围内的详细事项、详细事件、详细问题，单方面作出处理意见的经过。行政决策的三个层次从宏观和微观、抽象和详细，为行政权利的运行规定方向、目的、方针和任务，是行政权利运行的启动器。它们不仅影响和制约着行政执行的效率，而且本身就存在效率问题，需要监督机制保证它们的高效运行。行政立法本身就是提高行政效率的一条途径，但这条途径的有效性首先取决于行政立法的合法性和合理性，这需要监督机制来保证。一是要严格行政立法的审查批准制度，保持行政立法的严肃性和科学性。二是要加强对施行行政法律文件的监督，纠正和防止对行政法律文件的不当施行和滥用，及时发现行政法律文件的缺陷以便修正和补充，排除各种干扰和不良影响，

18、保证行政法律文件的顺利施行。行政立法本身假如施行不当，或互相矛盾，或施行不力。那么，以后的行政执行将无所适从，效率无从谈起。行政领导决策的有效和高效，是以科学性和民主性为前提的。行政监督在这里的作用也是特别明显的。一是通过科学的决策制度，严格决策程序，防止个人专断和盲目决策。二是通过严格的决策责任制，包括决策报告制度、决策检查制度等，及时发现和纠正行政决策中不科学、不合理和失误的决策行为，促使行政领导既慎重又高效地决策。三是通过决策反应制度，及时修正偏差、补充缺乏，防止官僚主义造成偏差和失误。行政决定具有特定性、详细性、单向性等特点，是连结行政决策和行政执行的中介。所以，保证这个层次的有效和高

19、效十分重要。这种保证同样要依靠行政监督机制对行政决定的监督主要有两方面：一是合法监督。由于行政决定是一种行政执法行为它必须符合法定条件才能成立，所以有必要通过监督来保证行政决定主体的法律地位和权限，防止其以情代法，以权代法，避免国家和人民的利益被损害。二是责任监督。行政决定是行政领导决策的详细化、特定化。向上级负责，忠实于行政管理目的，认真施行上级行政机关的行政法规和指令，是行政决定主体的职责。因而，还必须有责任制度和行政纪律来约束行政决定主体，使其尽职尽责，防止偏离行政管理目的和法规现象的发生。新晨上述三个层次是行政运行的初始阶段，它们的合法性、科学性、高效性，为行政执行的高效化打下了基础。

20、但是，这三个层次最终还是要落实到行政执行上，否则，行政效率的本质意义无法体现出来。所谓行政执行，就是国家行政机关及其工作人员贯彻落实行政立法、行政领导决策和行政决定所制定的法规、目的、计划和措施，使决策目的和行动方案变成现实，转化成社会成果，产生符合国家、社会人民利益的正效应的全部活动的总和。所以，能够讲，行政执行的高效化，是行政效率意义的最终实现。行政执行是国家行政管理活动中的一种行政实务性活动，时效性和操作性是其最突出的特点。行政监督在这个环节对行政效率的制约作用，也主要发生在时效和操作规程上。一是时效监督，即对每一执行程序和执行阶段作出明确的时间限定和质量规定，不允许任意拖延时间和降低质

21、量。这就要求从制度上把时间标准、质量标准纳入行政执行的控制标准。二是操作规程监督。包括：1操作程序监督，以保证操作程序科学化，减少不必要的程序、手续和动作；2操作经过的反应，以便及时改变和撤销“违法和“不适当的行政执行，避免越权行为的发生，维护国家和人民群众的利益；3操作结果的反应，以便总结经历，提高行政执行能力。上述可见，行政监督对行政效率的制约是全面的，它贯穿于行政权利产生和运行的全经过，发生于全经过的每一个环节。任何一个环节监督不力，都可能影响整个行政管理的效率。当然，有了行政监督，并不是行政效率就必然高。假如行政监督的体制和构造不合理，那么，互相制约也会变成互相推委或互相牵扯，这样的监督不仅无益于提高效率，相反会毁坏效率。这就从另一个侧面讲明监督对效率的制约作用，但它已超出本文主题，宜作专论。