南京市土地利用总体规划调整完善.doc

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1、镇江市土地利用总体规划镇江市土地利用总体规划（20062020 年）年）调调 整整 方方 案案镇镇 江江 市市 人人 民民 政政 府府二二 一一 七七 年年 八八 月月I目 录前前 言言.1一一 、规划调整背景、规划调整背景.5（一）自然与经济社会概况.5（二）土地利用现状与特征.7（三）资源环境承载力状况.10（四）现行规划执行情况.14（五）规划调整完善的必要性.16二、土地利用战略与目标调整二、土地利用战略与目标调整.21（一）土地利用战略调整.21（二）土地利用规划目标调整.24（三）市（区）土地利用指标调整.29三、耕地和永久基本农田保护三、耕地和永久基本农田保护.32（一）推进耕地

2、“三位一体”保护.32（二）基本农田布局优化.33（三）合理安排其他各类农用地.36四、建设用地节约与集约利用四、建设用地节约与集约利用.38（一）实施建设用地总量与强度双控.38（二）合理安排城镇用地.38（三）规范整合农村建设用地.39（四）保障重大基础设施用地.39II（五）强化建设用地空间管制.40五、协调土地利用与生态建设和环境保护五、协调土地利用与生态建设和环境保护.42（一）构建完善的生态网络格局.42（二）协调划定生态保护红线.42（三）实施土地生态保护差别化管理.43六、重点工程安排六、重点工程安排.45（一）重点交通工程.45（二）水利基础设施重点工程.48（三）电力能源基

3、础实施重点工程.49（四）其他工程.50七、中心城区土地利用调整七、中心城区土地利用调整.51（一）中心城区土地利用现状.51（二）中心城区控制目标及布局调整.53（三）划定城市开发边界.53（四）中心城区建设用地管制分区.55（五）中心城区重点建设项目.57（六）中心城区流量指标安排.58八、规划实施保障措施八、规划实施保障措施.62（一）经济措施.62（二）行政手段.63（三）公众参与.64（四）技术监管.65III九、附九、附 则则.67附附 表表.68附附 图图.811前前 言言1、规划目的、规划目的为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，进一步统筹区域土地利用结构和布局，促进

4、新型城镇化和生态文明建设，加强耕地和基本农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制镇江市土地利用总体规划（2006-2020 年） （调整方案） 。2、指导思想、指导思想全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、创新改革”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以资源环境承载力评价为前提，以节约集约用地为核心，严控建设用地总量和强度，把握“一带一路” 、 “长江经济带” 、长三角区域发展一体化、国家生态文明先行示范区和国家首批“海绵城

5、市”建设试点等战略机遇，加快构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土开发格局，为推进供给侧结构性改革，建设“强富美高”新镇江提供基础保障。3、基本原则、基本原则（1）保护优先、统筹兼顾坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本2农田保护红线和生态红线。统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。（2）总量控制、布局优化综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序的城乡建设开发格局。（3）节约集约、城乡统筹按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，推进“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升

6、质量”的节约集约用地“五量调节”战略实施，引导经济结构和发展方式的战略性调整。（4）多规合一、公众参与围绕“多规合一”的目标，推进“三线划定” 。加强部门间沟通协调、密切协作；坚持开门规划，充分征求群众、专家学者及部门意见。4、编制依据、编制依据（1） 中华人民共和国土地管理法 （2004 年修订） ；（2） 中华人民共和国城乡规划法 （2011 年修订） ；（3） 中华人民共和国环境保护法 （2008 年） ；（4） 中华人民共和国水土保持法 （2010 年修订） ；（5） 中华人民共和国森林法 （2009 年修订） ；（6） 中华人民共和国水法 （2002 年修订） ；（7） 中华人民共和

7、国土地管理法实施条例 （2014 年修订） ；（8） 中华人民共和国基本农田保护条例 （1998 年） ；3（9） 江苏省土地管理条例 （2004 年修订） ；（10） 土地利用总体规划编制审查办法 （国土资源部第 43 号令） ；（11） 江苏省土地利用总体规划管理办法 （省政府第 105 号令） ；（12） 关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知（国土资厅函20141237 号） ；（13） 关于印发江苏省土地利用总体规划调整完善工作方案的通知 （苏国土资办发201547 号） ；（14） 关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知 （国土资厅函20161096 号） ；（15）

8、关于预下达土地利用总体规划调整完善主要指标的通知（苏国土资发2016277 号） ；（16） 市（地）级土地利用总体规划编制规程 （TD/T1023-2010） ；（17） 市（地）级土地利用总体规划制图规范 （TD/T1020-2009） ；（18） 江苏省土地利用总体规划（2006-2020 年）调整方案 ；（19） 镇江市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 ；（20）国家、省、市其他相关法律、法规和规划。5、规划范围、规划范围规划范围为镇江市行政辖区内的全部土地，包括京口区、润州4区、丹徒区、镇江新区、丹阳市、扬中市、句容市，总面积384031.97 公顷。 6、规划期限、规划期限规

9、划基期年 2005 年，规划调整基期年 2014 年。规划期限 2006-2020 年，规划调整期限为 2015-2020 年。5一一 、规划调整背景、规划调整背景（一）（一）自然与经济社会概况自然与经济社会概况1、自然概况、自然概况镇江市地处江苏省西南部，长江下游南岸，北纬 31373219、东经 1185811958。东西最大直线距离95.5 公里，南北最大直线距离 76.9 公里。东南接常州市，西邻南京市，北与扬州市、泰州市隔江相望。全市土地总面积 3847 平方公里，占全省 3.7%。镇江市域地势西高东低，南高北低，呈波状起伏，地貌特征以丘陵岗地为主。属北亚热带季风气候，气候温暖，雨量

10、充沛，光、热、水资源较丰富，有利于农业和多种林副业生产。石灰石、白云石、大理石、膨润土等非金属矿产资源较为丰富，铁、钼、铜等金属矿产也有一定储量。除长江干流外，全市还兼跨太湖水系和秦淮河水系，水资源总量丰富，有利于工农业生产和水运交通的发展。2、社会经济概况、社会经济概况（1）城市与交通镇江市是国家历史文化名城，长江三角洲重要的港口、风景旅游城市和区域中心城市之一，同时也是获得“中国十大活力休闲城市”称号的城市之一。先后成为国家低碳试点城市、国家生态文明先行示范区和全省唯一的生态文明建设综合改革试点城市，成功创6建国家生态市和国家森林城市，荣获中国人居环境奖。镇江新区、丹徒新城、南徐片区、丁卯

11、-官塘片区、生态新城等一批新城新区有序推进，新型城镇化步伐加快，并成为国家海绵城市建设试点市。京沪高铁镇江段、镇江新区通用机场、运河“四改三” 、312 国道南移等重大基础设施工程顺利建成，基本形成“规模适度、能力充分、内联外通、布局合理、衔接顺畅”的交通基础设施体系。2014 年，公路网、干线铁路网密度分别达到 188.8 和 6.8 公里/百平方公里，分列全省第三和第一；“一港七区”的沿江港口布局基本形成，货物吞吐量、集装箱吞吐量分别达到 1.41 亿吨和 37.5 万标箱。镇江是国家级水路主枢纽和省级公路主枢纽城市，是江苏省重要的经济中心和通商口岸，同时也是现代高科技产业和城镇密集地区之

12、一，在江苏省国民经济与社会发展中占据重要的地位。（2）社会经济现状镇江市下辖京口、润州、丹徒三个区和镇江新区经济开发区，以及丹阳、扬中和句容三个县级市。2014 年全市常住人口 317.14 万人，市区城市化水平 83%，全市城市化水平 66.6%。地区生产总值3252.4 亿元，人均地区生产总值 102651 元，三次产业结构为3.8:51.1:45.1。财政收入 656.1 亿元，城镇居民人均可支配收入35752 元，农民居民人均可支配收入 17633 元。“十二五”期间，人均地区生产总值达到 11.3 万元，是 2010年的 1.8 倍，接近中等发达国家和地区的收入水平。产业转型升级步伐

13、加快，三次产业结构由 2010 年的 4.5：58.2：37.3 调整为 20157年的 3.7：49.7：46.6，服务业增加值占 GDP 比重较 2010 年提高 8.2个百分点。新兴产业和高新技术产业快速增长，新兴产业销售收入占规模工业销售比重达到 46.1%，比 2010 年提高 16.6 个百分点；高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重达 48.6%，居全省首位。（二）土地利用现状与特征（二）土地利用现状与特征1、土地利用现状、土地利用现状2014 年全市土地总面积 384031.97 公顷，其中农用地面积251520.88 公顷，占全市土地总面积的 65.49%；建设用地面积98

14、542.53 公顷，占 25.66%；其他土地面积 33968.56 公顷，占8.85%。2、土地利用特点、土地利用特点（1）地形地貌比较复杂，丘陵岗地面积比重大镇江市位于江南平原与丘陵山地之间的过渡地带，地形地貌比较复杂。其中丘陵岗地面积占 63.4，圩区、洲地占 19.5，平原占 17.1，是江苏省丘陵面积比重最大的地级市之一。（2）土地利用程度高，以农用地为主且利用类型多样2014 年，全市已利用土地 3500063.41 公顷，土地利用率为91.15%，其中农用地占土地总面积的 65.49%，比全省平均水平（63.47%）高出 2 个百分点。耕地面积 156309.62 公顷，占土地总

15、面积的 40.70%，占农用地的 62.15%。林地面积 24212.86 公顷，占8土地总面积的 6.30%，占农用地的 9.63%。与全省平均水平相比，土地垦殖率低于全省平均水平，林地比重则大大高于全省平均水平。（3）建设用地呈现快速增长的态势，土地集约利用水平不断提升镇江市社会发展非常迅速，经济水平飞速发展，城市化水平显著提高。随着城镇化与基础设施建设进程加快，各项建设用地需求越来越大，总体呈现快速增长的趋势。与此同时，近年来全市单位面积建设用地固定资产投资从 2.23 万元/公顷提升至 51.2 万元/公顷，单位面积建设用地二三产业增加值从 46.17 万元/公顷提升至 105.38万

16、元/公顷，均高于全省平均水平。（4）交通运输用地比重较大镇江地处沪宁城镇密集区和新宜城镇聚合轴，又是长江航线和苏南运河的交通枢纽，交通运输用地比重较大。2014 年，全市交通运输用地 10441.06 公顷，占土地总面积和建设用地的比重分别为2.72%和 10.60%。镇江市占全省 3.60%的土地面积，承载了 5.44%的交通运输用地，贡献了 4.78%的 GDP。（5）土地利用区域差异较大，协调程度有待提高2014 年镇江市区和扬中市城市化水平分别为 83.00%和59.00%，高于丹阳市的 56.9%和句容市的 53.92%。从农用地和建设用地的比例来看，镇江市区和扬中市的农用地和建设用

17、地之比分别为 1.70：1 和 1.45：1，低于丹阳市的 3.07：1 和句容市的 3.42：1。9规划期内需要实行差别化的土地利用政策，促进区域间协调发展。3、土地利用存在的问题、土地利用存在的问题（1）耕地快速减少，保护压力加大随着镇江市工业化和城市化水平的快速提高，耕地作为经济发展的重要投入要素面临着巨大的需求压力，耕地资源日益减少，导致耕地保护压力进一步加大。（2）农用地质量不高，区域分布不平衡全市中低产田、中低产园地比重较大。其中中低产耕地面积占总量的 73.05%。按区域分布来看，句容市、丹徒区和润州区的丘陵乡镇，大部分农用地属于中低产类型。（3）城乡建设用地增长较快，但节约集约

18、利用水平仍需提高2010 年至 2014 年间镇江市城镇用地年均增长 1281.58 公顷，而农村居民点用地年均减少 143.48 公顷。城镇用地增加的同时，农村建设用地未能如预期减少，土地节约集约利用水平尚有较大提升空间。（4）耕地后备资源匮乏，补充耕地难度较大2014 年末，全市其他土地 33968.56 公顷，占土地总面积的 8.85%。其中水域面积 32492.19 公顷，占其他土地的 95.65%；其中荒草地、苇地、滩涂面积仅占 18.22%，受地形地貌等自然条件的限制，以及需首先满足保护生态环境和防汛抗洪等需要的前提下，开发利用为耕地的难度较大。（5）生态用地规模大，但生态安全格局

19、不完善10镇江市自然资源优势明显，但生态用地空间分布不均匀，且区域交通基础设施以及部分旅游项目侵入生态保护区域，生态安全格局有待完善。（三）资源环境承载力状况（三）资源环境承载力状况1、资源环境承载力类型、资源环境承载力类型（1） 基准承载力以土地资源为评价对象，测算的资源环境人口承载力、经济承载力，以及相应的最低耕地保有量、最适生态用地量和最大建设用地量。包括基于粮食安全的人口承载力、基于耗地率的经济承载力。（2） 参照承载力以水资源、生态环境为评价对象，测算的资源环境人口承载力、经济承载力，以及相应的最低耕地保有量、最适生态用地量和最大建设用地量。包括基于水资源约束的人口承载力、基于环境负

20、荷的人口承载力、基于水资源约束的经济承载力、基于环境负荷的经济承载力。（3）选评承载力以碳峰值等为评价对象，测算的资源环境人口承载力、资源环境经济承载力，以及相应的最低耕地保有量和最大建设用地量。包括基于碳排放峰值的人口承载力、基于碳排放峰值的经济承载力。2、资源环境承载力状况及空间分布、资源环境承载力状况及空间分布11（1）人口承载力1）各区（市）的人口承载力按各区（市）耕地面积比例、人均粮食需求、单位耕地粮食产量等指标，分别按照小康型、富裕型社会人均粮食两种情景，将人口承载力分解至各区（市） 。表表 1-11-1 基于粮食安全的各区（市）人口承载力（万人）基于粮食安全的各区（市）人口承载力

21、（万人）2020 年年2030 年年 行政区行政区 小康型小康型富裕型富裕型小康型小康型富裕型富裕型京口区3.023.353.363.73润州区2.362.622.622.91丹徒区43.6248.4348.4753.82镇江新区15.3717.0617.0718.96丹阳市92.59102.80102.87114.22扬中市18.1120.1120.1322.35句容市106.48118.23118.31131.362）各区（市）的人口预测规模根据各区（市）人口未来发展趋势，将人口规模预测的趋势外推考虑人口政策变化情景下的 2020 年、2030 年镇江市总人口数量分别分配到各区（市） ，得

22、到 2020 年、2030 年各区（市）预测人口数表表 1-2 基于趋势外推模型的各区（市）人口预测（万人）基于趋势外推模型的各区（市）人口预测（万人）行政区行政区2020 年年2030 年年京口区41.9646.58润州区32.1735.71丹徒区32.5936.1812镇江新区23.3025.86丹阳市103.69115.10扬中市36.1740.16句容市66.1373.413）承载状况及空间分布采用小康型粮食需求的人口承载力与人口预测值做比较，判断各区（市）的资源环境人口承载状态：若前者的值低于后者，则人口超载；若前者的值高于后者，则人口不超载；若两者数值相当，则人口为临界超载。总体上

23、，镇江市基于现状耕地面积下的资源环境人口承载力存在较大的区域差异。市域范围内仅丹徒区、句容市2020 年、2030 年不超载，镇江新区、扬中市、丹阳市在 2020 年、2030 年处于临界超载状态，京口区、润州区在 2020 年、2030 年处于超载状态。图图 1-1 镇江市资源环境人口承载力状况分布图镇江市资源环境人口承载力状况分布图（2）经济承载力根据各区（市）建设用地和耗地率分解经济承载潜力，并根据13各区（市）经济未来发展趋势，将基于土地资源约束下的 2020 年、2030 年资源环境经济承载力、经济规模预测值分别进行空间分解。1） 各区（市）的经济承载力基于不同的情景来估算各区（市）

24、的经济承载力，分为基于现状耗地率情景、基于用地约束情景、基于耗地率下降情景三种。表表 1-3 基于耗地率各区（市）经济预测（亿元）基于耗地率各区（市）经济预测（亿元）2020 年年2030 年年行政区行政区现状耗地率现状耗地率 情景情景用地约束用地约束 模式模式耗地率下降耗地率下降 趋势趋势现状耗地率现状耗地率 情景情景用地约束用地约束 模式模式耗地率下降耗地率下降 趋势趋势京口区173.8 218.9 262.7 173.8 437.8 525.4 润州区207.3 261.1 313.3 207.3 522.2 626.7 丹徒区465.5 586.3 703.6 465.5 1172.7

25、 1407.2 镇江新区276.3 348.0 417.6 276.3 696.0 835.2 丹阳市819.7 1032.5 1239.1 819.7 2065.1 2478.1 扬中市315.2 397.0 476.4 315.2 794.1 952.9 句容市1006.9 1268.3 1522.0 1006.9 2536.7 3044.0 2）各区（市）的经济预测规模综合考虑镇江市资源环境条件的约束及社会经济发展预期，将经济规模预测的情景中经济中速增长的 2020 年、2030 年地区生产总值分别分配到各区（市） ，得到 2020 年、2030 年各区（市）预测值。表表 1-4 基于经

26、济中速增长的各区（市）经济预测值（亿元）基于经济中速增长的各区（市）经济预测值（亿元）行政区行政区2020 年年2030 年年京口区659.2 1358.6 润州区510.1 1051.3 14丹徒区499.2 1028.8 镇江新区811.6 1672.6 丹阳市1583.6 3263.7 扬中市699.0 1440.6 句容市692.1 1426.4 3）承载状况及空间分布通过经济承载力与经济预测值做比较，判断各区（市）的资源环境经济承载状态：若前者的值低于后者，则经济超载；若前者的值高于后者，则经济不超载；若两者数值相当，则经济为临界超载。总体上，镇江市基于规划建设用地规模下的资源环境经

27、济承载力存在较大的区域差异。市域范围内仅丹徒区、句容市 2020 年、2030年不超载，京口区、润州区、镇江新区、扬中市在 2020 年、2030年均处于临界超载状态。图图 1-2 镇江市资源环境经济承载力状况分布图镇江市资源环境经济承载力状况分布图15（四）现行规划执行情况（四）现行规划执行情况1、规划指标执行情况、规划指标执行情况（1）耕地保有量规划实施期间，镇江市通过严控新增建设占用耕地、合理进行农业结构调整、大力推进土地整治补充耕地等措施，稳定了耕地面积、提高了耕地质量。2014 年末实际完成 184570.32 公顷，其中可调整耕地为 28098.72 公顷，完成了规划目标的 115

28、.06%、阶段性目标的 113.42%，耕地保护完成情况较好。（2）基本农田保护情况规划实施期间，镇江市严格限制建设项目占用基本农田，除重点工程核销多划基本农田外，其余建设项目严禁占用基本农田。规划确定全市基本农田保护目标 139093.3 公顷。规划实施至 2014 年末实际保护面积 140013.72 公顷，超额完成基本农田保护任务（100.66%） 。做到了基本农田数量不减少、质量有所提高，为保障粮食综合生产力、维护粮食安全奠定了基础。（3）建设用地利用情况2014 年末，全市建设用地总规模 98313.95 公顷，核定 2020 年全市建设用地总规模 98694.6 公顷，全市建设用地

29、总规模阶段性目标为 89482.62 公顷，规划目标的实现程度为 99.61%，阶段目标的实现程度 109.87%。（4）新增城乡建设用地上图规模规划实施期间，通过严格城乡建设用地空间管制制度，强化单16独选址重点建设项目的预审，严格按照行业用地标准和节约集约用地要求供地，有效保障了科学发展用地需求。经核定镇江市 2010-2020 年新增城乡建设用地上图规模 9692.3 公顷。通过叠加建设用地审批的批次图层与建设用地管制分区图，分析全市新增城乡建设用地上图规模使用情况。根据叠加结果，全市使用新增城乡建设用地上图指标 6019.7 公顷，占核定的新增城乡建设用地上图指标的62.11%，剩余指

30、标 3672.5 公顷。2、规划实施成效、规划实施成效规划实施期间，镇江市严格执行建设用地空间管制及土地用途管制制度，实行最严格的耕地保护和最严格的节约集约用地制度。2014 年耕地保有量完成了规划目标的 115.06%，基本农田保护面积完成了规划目标的 100.66%，有效地保护了耕地和基本农田，保障了粮食安全。规划实施以来，全社会依法用地、节约用地意识明显增强，土地利用更加规范，城市化、工业化合理用地需求得到有效保障；通过强化节约集约用地，全市单位 GDP 占用土地从 2005 年的 98.5 公顷/亿元降低到 2014 年的 30.30 公顷/亿元，促进了土地产出效益和节地水平的不断提升

31、。3、规划实施存在的问题、规划实施存在的问题规划实施过程中也存在一些问题：随着苏南地区整体发展战略的实施、宁镇扬同城化建设、国家生态文明先行示范区和镇江城乡一体化发展，全市土地资源利用的经济社会需求发生显著的变化，规划建设用地保障压力加大、规划建设用地空间布局不能完全适应17新形势；随着农村建设用地整理工作的不断推进，全市面临搬迁难度越来越大，搬迁成本越来越高的问题，土地整治难度不断加大；规划实施的机制不够健全，措施有待完善。（五）规划调整完善的必要性（五）规划调整完善的必要性规划实施期间，既是镇江市经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期，必须科学分析经济发展和土地资源

32、利用的新形势，深刻把握转变经济增长方式、产业优化提升、城乡统筹发展对土地利用和管理的新要求，充分认识土地利用和管理面临的挑战。而随着土地宏观调控力度不断加大，规划确定的耕地和基本农田保护、建设用地调控等各项约束性指标将严格执行，考虑到全市各行政区域间指标分配不均以及新增建设占用耕地指标不足等问题，规划已不能适应全市尤其是县域经济发展的要求。因此，为适应镇江市未来科学发展的需要，必须通过规划调整各市（区）的主要控制指标，调整建设用地管制、土地用途分区的布局形态，保证规划的现势性和科学性，满足全市经济社会可持续发展的需要。1、是适应长三角一体化进程的需要、是适应长三角一体化进程的需要2010 年国

33、务院正式批准实施长江三角洲地区区域规划 。长三角地区将逐步在壮大东部地区经济实力、推动长江流域快速崛起、带动中西部加快发展、促进全国区域协调发展、引领我国全面参加全球竞争中，发挥核心作用。镇江作为长三角北翼中心、南京都市18圈核心层城市，凭借该区位、交通优势和现有的产业基础，深入推进沿江开发开放，进一步提升基础产业发展层次和水平。随着长三角一体化进程加速，长三角地区区域规划的实施、京沪高速铁路、城际轨道、淮扬镇铁路等一批重大区域基础设施的建设，将加快长三角区域经济一体化进程，镇江枢纽城市地位将进一步加强，全市土地利用布局也迫切需要作相应调整。2、是适应、是适应苏南现代化建设示范区规划苏南现代化

34、建设示范区规划实施的需要实施的需要在党的十八大报告提出“鼓励有条件的地方在现代化建设中继续走在前列”后，历时一年多研究制定的苏南现代化建设示范区规划于 2013 年 4 月获得国务院批准。这是我国第一个以区域现代化建设为主题的战略规划。规划提出了积极探索苏南地区经济现代化、城乡现代化、社会现代化和生态文明、政治文明建设的模式，走出一条具有中国特色、符合苏南实际、体现时代特征的现代化发展之路。3、是适应、是适应“十三五十三五”期间镇江市及县域经济社会持续、健康、期间镇江市及县域经济社会持续、健康、快速发展的需要快速发展的需要“十三五”期间镇江市将围绕中心由镇江和丹阳构成的镇江都市核心区、东部以扬

35、中岛为核心的江岛特色发展区、西部以句容为核心的丘陵特色发展区，构建“一心两片”的市域空间结构。中心城市除了沿江发展的态势外，向南发展的趋势也日益明显。镇江经济社会发展的地区差异较大，土地利用的区域差异也很突出，作为经济发展中心的市区为保持高增长的发展态势仍需消耗一定量的土19地资源，而快速增长的县域经济也需要大量的建设用地作为支撑，有限的新增建设用地指标在区域之间的统筹协调难度加大。然而，资源紧约束成为新常态，生态建设和环境保护更加紧迫。发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈。土地配置的政府与市场协同机制必须更加完善，各类用地标准严格执行，未来城市发展需要把资

36、源环境问题作为底线，全面落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，守住生态保护（包括耕地保护）红线、人文保护红线、城市开发边界和城市安全运行底线，控制建设用地总量，走以盘活存量为主的创新驱动、内涵增长的可持续发展道路。经济发展的新形势需要大量的用地作保障，但由于本轮规划受增量指标的限制，难以满足全市经济社会发展的用地需要，因此要解决经济发展的问题，最根本的办法就是解决用地问题。在不突破各项约束性指标的前提下，通过调整土地利用总体规划，调整城乡建设用地布局，合理配置土地资源，适当增加新增建设用地和城镇工矿用地规模指标，使规划更具有前瞻性、科学性与可操作性，才能有效解决全市保护与发展的矛

37、盾，才能把握住经济发展的大好形势，推动全市国民经济和社会各项事业持续、快速、健康发展。4、是优化土地利用结构空间的需要、是优化土地利用结构空间的需要规划期间是镇江市资源环境约束加剧的矛盾凸显期。随着人口不断增长、工业化率和城镇化率快速提升，城镇工矿用地需求量将保持较高水平；推动城乡统筹和区域一体化发展，将进一步拉动区20域性交通、水利等基础设施用地的增长；新农村建设也需要一定的用地作为保障，这些都形成了对建设用地的刚性需求。随着镇江市开放型经济的迅速发展，外来人口增长加快，也给土地资源的空间配置带来很大压力。镇江地处人多地少的江苏苏南板块，随着工业化和城市化的快速发展，建设用地的刚性需求对农用

38、地保护，尤其是耕地保护形成巨大的压力。同时，镇江耕地和基本农田保护任务重，耕地后备资源不足，完成耕地占补平衡任务的难度很大。因此，必须进行规划调整完善来平衡用地需求，实现产业结构优化。5、是适应重点基础设施及民生工程项目建设的需要、是适应重点基础设施及民生工程项目建设的需要规划实施期间，由于经济社会发展的快速发展，部分未来拟定建设项目已经纳入市域近期建设目标的范围。如 312 国道镇江城区段改线工程、沪宁高速公路镇江支线等交通工程，输变电站改扩建等能源工程，垃圾处理厂等环保工程。鉴于此种情况，应适时对土地利用总体规划的重点建设项目清单进行修改。综上所述，为进一步优化土地利用与产业布局，保障发展

39、、保护耕地，促进土地资源可持续利用，推动地方经济的全面、协调发展。在坚持“保护耕地和基本农田，建设占用耕地不增加，集约节约用地”的原则下，拟对镇江市土地利用总体规划进行调整完善。21二、土地利用战略与目标调整二、土地利用战略与目标调整（一）土地利用战略调整（一）土地利用战略调整1、战略调整理念、战略调整理念规划调整完善是贯彻落实十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署要求，着重于解决规划突出的问题，从根本上转变发展观念。土地利用策略调整紧紧围绕“建设用地总量与强度双控”，强化保障向保护转变、突出空间引导的策略。（1）生态保护优先在生态文明建设及自然生态资源优先保护的前提下，更加注重生态

40、资源的保护，落实生态红线保护区域，切实保障生态安全。积极引导生态资源保护，将风景名胜区、洪水调蓄区、清水通道维护区、森林公园、生态公益林、湿地公园、水源保护区、重要水源涵养区的一级生态红线保护区域划定为禁止建设区。（2）永久基本农田保护优先积极引导城镇、产业用地不占耕地、少占耕地，永久基本农田保护红线向城市、中心城镇周边转移，向高标准农田建设项目区转移、优先将基本农田中非耕地调出、将土地整治新增的优质耕地划入，严格保护耕地和基本农田。（3）建设用地总量与强度双控贯彻落实节约集约用地精神，紧紧围绕“控总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提高质量”的工作目标，鼓励低效用地再开放利22用，不断优化城乡建设用地内部结构，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，有效抑制建设用地快速扩张的趋势，将节约集约用地作